Partidos Políticos: Natureza Jurídica, Criação, Registro e Funcionamento – Guia completo para concursos A função constitucional dos partidos políticos Os partidos políticos são instituições fundamentais para o funcionamento do regime democrático. A Constituição Federal de 1988 dedica o art. 17 aos partidos, estabelecendo sua liberdade de criação, autonomia e deveres. Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: I – caráter nacional; II – proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes; III – prestação de contas à Justiça Eleitoral; IV – funcionamento parlamentar de acordo com a lei. Os partidos exercem funções essenciais: Agregação de interesses: organizam as demandas sociais em programas políticos. Recrutamento político: selecionam candidatos e os apresentam à sociedade. Estruturação do debate público: por meio da propaganda partidária e da atuação parlamentar. Mediação entre sociedade e Estado: canalizam a participação política. No sistema eleitoral brasileiro, a regra geral é a intermediação partidária obrigatória para o exercício da capacidade eleitoral passiva (ser votado). O art. 14, § 3º, V, da CF exige a filiação partidária como condição de elegibilidade. Contudo, o STF, no julgamento da ADI 5.531, declarou inconstitucional a vedação legal à candidatura avulsa, passando a admiti-la como exceção à regra da filiação partidária, por entendê-la decorrente do princípio da soberania popular. Natureza jurídica dos partidos políticos A natureza jurídica dos partidos políticos no Brasil é matéria de divergência doutrinária, mas a posição majoritária, acolhida pela jurisprudência do STF, é a de que se trata de pessoas jurídicas de direito privado que, no entanto, exercem funções públicas relevantes e estão submetidas a um regime jurídico especial. O art. 1º da Lei 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos) estabelece: Art. 1º O partido político, pessoa jurídica de direito privado, destina-se a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal. Apesar de formalmente privados, os partidos: Têm sua criação e funcionamento disciplinados por lei especial (estatuto e registro). Estão sujeitos à fiscalização da Justiça Eleitoral (prestação de contas, legalidade interna). Recebem recursos públicos (Fundo Partidário e Fundo Especial de Financiamento de Campanha – FEFC). Têm acesso gratuito ao rádio e à televisão. Estão submetidos a princípios constitucionais como a soberania nacional, o regime democrático e a proteção dos direitos fundamentais. Essa natureza híbrida (público-privada) é reconhecida pelo STF, que já afirmou que os partidos são entes de cooperação do Estado, com regime jurídico especial. STF – ADI 5.081, rel. Min. Roberto Barroso, j. 27/04/2017: “Os partidos políticos são entidades privadas que desempenham funções públicas, sujeitando-se a um regime jurídico que concilia a autonomia partidária com a transparência e o controle estatal.” Criação e registro dos partidos políticos A criação de um partido político deve obedecer a um procedimento complexo, previsto nos arts. 7º a 16 da Lei 9.096/95, que visa garantir o caráter nacional e a legitimidade da agremiação. 3.1 Requisitos para a criação a) Registro do estatuto no Cartório de Registro Civil de Pessoas Jurídicas (art. 7º) Inicialmente, o partido deve registrar seu estatuto no cartório competente da circunscrição do Distrito Federal, adquirindo personalidade jurídica de direito privado. Art. 7º O partido político, após adquirir personalidade jurídica na forma da lei civil, registrará seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral. b) Apoiamento mínimo (art. 7º, § 1º) Art. 7º, § 1º Só é admitido o registro do estatuto de partido político que tenha caráter nacional, considerando-se como tal aquele que comprove o apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos, meio por cento dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, não computados os votos em branco e os nulos, distribuídos por um terço, ou mais, dos Estados, com um mínimo de um décimo por cento do eleitorado que haja votado em cada um deles. Esse apoiamento deve ser comprovado por meio de listas de assinaturas, que serão validadas pela Justiça Eleitoral. c) Registro no Tribunal Superior Eleitoral (art. 8º) Após adquirir personalidade jurídica e coletar o apoiamento necessário, o partido deve requerer o registro de seu estatuto no TSE. O pedido será instruído com: Um exemplar do estatuto partidário. A ata da reunião de fundação, com as assinaturas dos fundadores. As listas de apoiamento. Comprovante de registro no cartório civil. Art. 8º O requerimento de registro de partido político, dirigido ao Tribunal Superior Eleitoral, deve ser instruído com: I – cópia autêntica do estatuto partidário registrado no cartório competente do Registro Civil de Pessoas Jurídicas; II – atas da fundação e da reunião de que trata o art. 7º, § 1º, com as assinaturas dos fundadores. O TSE, após verificar a regularidade da documentação e a suficiência do apoiamento, concederá o registro definitivo, conferindo ao partido o direito de participar das eleições. 3.2 Estatuto partidário: conteúdo obrigatório O estatuto é a “constituição interna” do partido. A Lei 9.096/95, em seu art. 15, estabelece o conteúdo mínimo obrigatório: Art. 15. O estatuto do partido deverá conter: I – nome, denominação abreviada e sede na Capital Federal; II – programa de governo com os princípios fundamentais do partido; III – normas sobre filiação e desligamento de filiados; IV – direitos e deveres dos filiados; V – modo de organização e administração, com a composição e as atribuições dos órgãos partidários, nos níveis nacional, estadual e municipal; VI – fidelidade e disciplina partidárias, processo para apuração e aplicação de penalidades; VII – condições e forma de escolha de seus candidatos a cargos e funções eletivas; VIII – critérios de distribuição dos recursos do Fundo Partidário entre os órgãos de direção; IX – normas de arrecadação e aplicação de recursos; X – forma de prestação de contas; XI – regras de eleição e duração dos mandatos dos órgãos de direção; XII – organização e funcionamento das fundações e institutos de doutrina e educação política. 3.3 Efeitos do registro O registro do partido no TSE produz os seguintes efeitos: Capacidade eleitoral plena: o partido pode lançar candidatos e participar das eleições. Acesso ao Fundo Partidário: direito a receber recursos públicos. Acesso gratuito ao rádio e à TV: para propaganda partidária e eleitoral. Legitimidade para propor ações eleitorais: AIRC, AIJE, representações, etc. Direito a utilizar a sigla e o nome partidário. Funcionamento parlamentar e fidelidade partidária A Lei 9.096/95 dedica o Capítulo V ao funcionamento parlamentar e à fidelidade partidária. 4.1 Fidelidade partidária A fidelidade partidária é o dever do eleito de observar as diretrizes do partido e de permanecer em sua legenda durante o mandato. A infidelidade pode acarretar a perda do mandato. Art. 22, Lei 9.096/95. O partido político, após aprovação de seu órgão de direção nacional, poderá adotar os seguintes critérios de fidelidade partidária: I – proibição de filiação a outro partido, sem desligamento prévio; II – definição de prazos de permanência dos filiados. O art. 23 prevê a possibilidade de o partido, por deliberação de seu órgão nacional, estabelecer que os detentores de mandato eletivo, em qualquer nível, perderão o cargo se: sofrerem expulsão do partido (desde que assegurado o contraditório e a ampla defesa); mudarem de partido sem justa causa. A justa causa para desfiliação foi disciplinada pela Resolução TSE 22.610/2007, com fundamento na jurisprudência do STF. São hipóteses de justa causa: criação de novo partido; fusão ou incorporação do partido; mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; grave discriminação pessoal. 4.2 Perda de mandato por infidelidade partidária O procedimento para decretar a perda do mandato por infidelidade foi regulamentado pela Resolução TSE 22.610/2007 (e posteriores). A ação pode ser proposta pelo partido político ou, na omissão deste, pelo Ministério Público Eleitoral ou por terceiro interessado. O STF, no julgamento dos Mandados de Segurança 26.602, 26.603 e 26.604 (rel. Min. Eros Grau, j. 04/10/2007), reconheceu a constitucionalidade da perda de mandato por infidelidade partidária, assentando que o mandato pertence ao partido no sistema proporcional. Essa decisão deu origem à Resolução TSE 22.610. Ementa do MS 26.602: “Mandato eletivo – Titularidade – Partido político – Desfiliação – Justa causa – Inexistência. A titularidade do mandato eletivo, no sistema proporcional, é do partido político. A desfiliação partidária, sem justa causa, importa na perda do mandato em favor do partido político.” No sistema majoritário (Presidente, Governador, Prefeito, Senador), o mandato pertence ao candidato eleito, não se aplicando a perda por infidelidade, salvo se o partido comprovar que a eleição foi decidida com base no programa partidário (o que é raro). Autonomia partidária e seus limites A Constituição assegura aos partidos políticos ampla autonomia (art. 17, § 1º): Art. 17, § 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária. Essa autonomia, contudo, não é absoluta. Encontra limites na Constituição e nas leis: Direitos fundamentais: as regras internas devem respeitar o devido processo legal em processos disciplinares (art. 5º, LIV e LV, CF). Transparência financeira: o partido está sujeito à prestação de contas e à fiscalização (art. 17, III, CF). Igualdade de gênero: as cotas para candidaturas femininas (art. 10, § 3º, da Lei 9.504/97) devem ser respeitadas. Proibição de discriminação: o estatuto não pode criar distinções incompatíveis com a Constituição. Jurisprudência relevante sobre partidos políticos 6.1 STF – MS 26.602, MS 26.603, MS 26.604 (j. 04/10/2007) – Fidelidade partidária no sistema proporcional Esses três mandados de segurança, impetrados por parlamentares que mudaram de partido, foram paradigmáticos. O STF, por maioria, entendeu que, no sistema proporcional, o mandato pertence ao partido, e não ao candidato. A mudança de partido sem justa causa acarreta a perda do mandato, devendo a vaga ser preenchida pelo suplente do partido. Trecho do voto do Min. Eros Grau: “O voto dado ao candidato a vereador, deputado estadual, deputado federal e deputado distrital é, na verdade, dado ao partido político. O eleitor, ao sufragar determinado candidato, está manifestando sua preferência por uma legenda partidária. Por isso, a desfiliação, sem justa causa, implica a perda do mandato.” 6.2 STF – ADI 3.999 e ADI 4.086 (j. 12/11/2008) – Constitucionalidade das resoluções do TSE sobre fidelidade O STF julgou constitucionais as Resoluções TSE 22.610/2007 e 22.733/2008, que regulamentaram a perda de cargo por infidelidade partidária. A Corte entendeu que o TSE atuou dentro de seu poder normativo para dar efetividade à decisão do STF, diante da omissão legislativa. 6.3 STF – ADI 5.081 (j. 27/04/2017) – Cláusula de barreira e funcionamento parlamentar O STF declarou a constitucionalidade da cláusula de barreira (art. 13 da Lei 9.096/95, com redação da Lei 13.165/2015), que condiciona o acesso a recursos do Fundo Partidário e ao tempo de rádio e TV ao desempenho eleitoral mínimo. A Corte entendeu que a medida visa fortalecer a representatividade e evitar a fragmentação excessiva. 6.4 TSE – Consulta 1.398 (rel. Min. Henrique Neves, DJe 29/04/2013) – Natureza do registro partidário O TSE reafirmou que o registro do partido é ato administrativo vinculado, que deve ser concedido quando preenchidos os requisitos legais, não havendo discricionariedade. 6.5 TSE – Respe 28-23 (rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 20/09/2019) – Fidelidade partidária e federações O TSE decidiu que a criação de federação partidária não constitui justa causa para desfiliação, pois a federação é um vínculo estável e não uma nova agremiação. Pegadinhas clássicas em provas “Partido político é pessoa jurídica de direito público” – Falso. É pessoa jurídica de direito privado, mas com regime jurídico especial (art. 1º da Lei 9.096/95). “A criação de partido exige apenas registro em cartório” – Falso. Exige também registro no TSE, após comprovação de apoiamento mínimo e caráter nacional. “A fidelidade partidária se aplica a todos os cargos eletivos” – Não. Aplica-se apenas ao sistema proporcional; no majoritário, o mandato é do candidato, salvo exceções. “O partido pode expulsar filiado sem processo disciplinar” – Falso. O estatuto deve prever garantias de contraditório e ampla defesa (art. 5º, LV, CF). “A autonomia partidária é absoluta” – Falso. Há limites constitucionais e legais (direitos fundamentais, transparência, cotas). Checklist para questões sobre partidos políticos O partido está regularmente registrado? (cartório + TSE) O estatuto contém as cláusulas obrigatórias do art. 15 da Lei 9.096/95? A criação obedeceu ao apoiamento mínimo (art. 7º, § 1º)? O cargo em disputa é do sistema proporcional? (aplica-se fidelidade) A desfiliação ocorreu com ou sem justa causa? O processo disciplinar respeitou o contraditório? Há jurisprudência do STF/TSE sobre o tema? Referências normativas e jurisprudenciais principais: Constituição Federal, art. 17. Lei 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos), arts. 1º, 7º a 16, 15, 22-26. Lei 9.504/97, art. 10, § 3º (cotas de gênero). Resolução TSE 22.610/2007 (perda de cargo por infidelidade). STF: MS 26.602, MS 26.603, MS 26.604; ADI 3.999; ADI 4.086; ADI 5.081. TSE: Consulta 1.398; Respe 28-23. Exercícios: Em regra, a filiação partidária se relaciona diretamente com: O registro partidário é relevante porque: A regularidade do órgão partidário perante a Justiça Eleitoral importa porque pode influenciar: À luz da Constituição Federal, qual alternativa descreve corretamente a natureza jurídica dos partidos políticos e o regime constitucional básico a que se submetem? Quanto ao requisito constitucional do caráter nacional e à vedação de organização paramilitar, assinale a alternativa correta. Uma associação pretende criar novo partido político. Após registrar o estatuto em cartório, começa a lançar candidatos localmente sem requerer registro do partido perante a Justiça Eleitoral, alegando que o registro civil basta. Qual alternativa está correta? O estatuto de um partido prevê que a Comissão Executiva Nacional pode expulsar filiados sumariamente, sem instauração de processo interno e sem direito de defesa, quando entender que a permanência do filiado causa 'dano à imagem'. Um filiado expulso busca anular o ato. Qual alternativa é a mais adequada? Um partido recém-criado pretende receber doação financeira de fundação estrangeira para estruturar diretórios e treinar quadros. O partido alega que a doação é privada e não envolve governo estrangeiro. À luz do art. 17 da Constituição, qual alternativa é correta? Sobre a prestação de contas dos partidos políticos e o controle pela Justiça Eleitoral, assinale a alternativa correta. De acordo com o princípio constitucional da autonomia partidária, qual afirmação está correta? A autonomia partidária significa que o partido pode: