Formação da Agenda: Como os Problemas Chegam ao Governo A primeira e mais crucial etapa do ciclo de políticas públicas é a formação da agenda (agenda setting). A sociedade é povoada por incontáveis problemas, privações e insatisfações, mas apenas uma fração ínfima deles consegue romper a barreira da atenção governamental e ser seriamente considerada como objeto de ação estatal. A formação da agenda é, portanto, o processo de transformação de condições sociais em problemas públicos e, destes, em prioridades governamentais. Compreender os mecanismos, atores e modelos que explicam por que alguns temas "entram na pauta" e outros permanecem invisíveis é uma das competências mais valiosas da análise de políticas públicas. Tipos de Agenda: da Percepção Social à Decisão Antes de analisar como um tema ingressa na agenda, é indispensável distinguir as diferentes "agendas" que coexistem no sistema político. A tipologia de Roger Cobb e Charles Elder (1983), apresentada em Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building, é a mais difundida e oferece uma gradação precisa. Agenda Sistêmica (ou Agenda Pública): é o conjunto de temas que a sociedade, em determinado momento, considera relevantes e merecedores de atenção governamental. É o caldo de cultura difuso da opinião pública, da mídia e dos movimentos sociais. Um tema pode permanecer por décadas na agenda sistêmica sem nunca ingressar na agenda institucional. A corrupção, a violência urbana e a fome são exemplos de temas que habitam quase permanentemente a agenda sistêmica brasileira. Agenda Institucional (ou Agenda Governamental): é o subconjunto de temas da agenda sistêmica que o governo efetivamente reconhece como de sua competência e decide acolher para análise e deliberação. É a lista de problemas que os atores governamentais estão dispostos a considerar. A passagem da agenda sistêmica para a institucional é o primeiro grande filtro. Agenda Decisória: é um subconjunto ainda mais restrito da agenda institucional. Trata-se dos temas que já superaram a fase de análise e estão ativamente em vias de decisão, com alternativas concretas sendo consideradas. Um problema pode estar na agenda institucional (ex.: reforma tributária) sem jamais chegar à agenda decisória por falta de condições políticas. Modelos de Formação da Agenda: Como os Temas Alcançam a Pauta Os Três Caminhos de Cobb, Ross e Ross Em um estudo clássico de 1976, Cobb, Jennie-Keith Ross e Marc Howard Ross identificaram três padrões básicos de iniciação de uma política, conforme o ator que a promove e a forma de mobilização. *Iniciativa Interna (Inside Initiation): a mobilização parte de dentro do próprio governo. Burocratas de alto escalão, técnicos ou líderes do Executivo identificam um problema ou uma solução e o inserem na agenda, muitas vezes sem buscar ampla mobilização da opinião pública, contando com sua influência e autoridade para conduzir a proposta. Exemplo: uma reforma administrativa elaborada por um ministério e enviada ao Congresso sem prévia consulta pública. *Iniciativa Externa (Outside Initiation): ocorre quando grupos situados fora do governo (movimentos sociais, ONGs, associações, sindicatos, mídia) identificam um problema e, por meio de pressão, protestos e campanhas, forçam o governo a colocá-lo em sua agenda. A questão ganha primeiro a agenda sistêmica e, se bem-sucedida, força a abertura da agenda institucional. Exemplo clássico: a Lei Maria da Penha, gestada por organizações feministas e impulsionada por condenação internacional do Brasil. *Mobilização pelo Governo (Mobilization): caminho inverso. O governo identifica um problema que deseja priorizar, mas encontra resistências ou apatia na sociedade, e então realiza campanhas para mobilizar a opinião pública e construir apoio. Exemplo: campanhas de vacinação massiva ou de alistamento militar. O Modelo dos Múltiplos Fluxos de John Kingdon O modelo mais influente e mais cobrado em concursos públicos para explicar a formação da agenda é o de John W. Kingdon, apresentado em sua obra monumental Agendas, Alternatives, and Public Policies (1984). Baseado no modelo da "lata de lixo" de Cohen, March e Olsen, Kingdon adaptou a lógica das organizações anárquicas para o governo federal dos Estados Unidos, criando um modelo que enfatiza a ambiguidade e a não linearidade do processo. Para Kingdon, a formação da agenda é governada por três fluxos que fluem de forma independente e paralela: Fluxo de Problemas (Problem Stream): condições sociais existem em abundância, mas apenas algumas são definidas como "problemas públicos" que merecem ação governamental. Kingdon identifica três mecanismos pelos quais os problemas ganham destaque: Indicadores: dados sistemáticos que revelam a magnitude ou tendência de uma condição. Taxas de desemprego, índices de criminalidade, notas do IDEB, mortalidade infantil. Eventos focais, crises e símbolos: um desastre, uma catástrofe, um escândalo político ou a comoção por um caso individual podem dramatizar um problema e concentrar a atenção de forma avassaladora. A tragédia de Mariana (2015) colocou a segurança de barragens na agenda; o caso de um sequestro violento pode gerar leis de endurecimento penal. Feedback de programas existentes: relatórios de avaliação, auditorias, monitoramento de metas e queixas de usuários podem revelar que uma política em andamento está fracassando ou gerando efeitos colaterais, abrindo uma janela para sua reformulação. *Fluxo de Soluções/Políticas (Policy Stream): é o fluxo das ideias. Em um "caldo primordial" (primeval soup) que circula em comunidades de especialistas (acadêmicos, consultores, burocratas, assessores parlamentares, think tanks), inúmeras propostas e alternativas são geradas, debatidas, refinadas e recombinadas. As ideias que sobrevivem nesse processo de seleção são aquelas que atendem a três critérios principais: Viabilidade técnica: a solução é factível, pode ser implementada com os recursos e conhecimentos existentes. Conformidade com valores: a solução é compatível com os valores dominantes dos formuladores e da sociedade. Antecipação de restrições: a solução resiste a objeções quanto a custos orçamentários futuros e aceitabilidade política. *Fluxo da Política (Politics Stream): este fluxo é povoado por três elementos que definem o clima político: *Humor nacional (national mood): o estado difuso da opinião pública, a percepção do que é justo ou urgente. Forças políticas organizadas: a posição de partidos, sindicatos, grupos de pressão e lobbies. Mudanças dentro do próprio governo: uma nova administração, uma troca de ministro, uma nova composição do Congresso. O ponto central do modelo é que esses três fluxos, como correntes independentes, eventualmente convergem. Quando um problema (fluxo 1) é reconhecido como urgente, e uma solução viável e aceitável (fluxo 2) está disponível, e o clima político (fluxo 3) é favorável, abre-se uma janela de oportunidade política (policy window). Essas janelas são raras, efêmeras e imprevisíveis. É nesse exato momento que entra em cena o empreendedor político (policy entrepreneur) — indivíduo ou grupo disposto a investir tempo, reputação e energia para "acoplar" os três fluxos e impulsionar sua solução preferida para dentro da agenda decisória. O empreendedor político pode ser um parlamentar, um alto burocrata, um líder de movimento social ou até mesmo um jornalista. O Conceito de Não Decisão e a Segunda Face do Poder Uma contribuição fundamental para a análise da agenda foi a formulação de Peter Bachrach e Morton Baratz (1962) sobre a "segunda face do poder". Para eles, o poder não consiste apenas em decidir sobre questões controversas (primeira face), mas também — e sobretudo — em controlar a agenda de modo a impedir que questões potencialmente ameaçadoras sequer entrem na pauta. A não decisão é uma forma de exercício do poder, pela qual grupos dominantes mobilizam vieses institucionais, valores e procedimentos para excluir certos temas do debate público. Exemplo histórico: a reforma agrária no Brasil foi sistematicamente excluída da agenda durante décadas por meio da força política dos latifundiários. Instrumentos de Formação de Agenda no Brasil O sistema constitucional brasileiro pós-1988 criou ou consolidou instrumentos que afetam diretamente a formação da agenda governamental. Conferências Nacionais de Políticas Públicas: previstas em leis orgânicas setoriais (Saúde, Assistência Social, Cidades, etc.), são fóruns participativos periódicos que reúnem milhares de delegados da sociedade civil e do governo para elaborar propostas de diretrizes. Constituem um mecanismo formal de outside initiation institucionalizada, transformando demandas sociais em propostas de política. Iniciativa Popular (art. 61, §2º da CF/88): a possibilidade de apresentação de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco Estados, é um instrumento clássico de outside initiation. A Lei da Ficha Limpa (LC nº 135/2010) é o maior exemplo de sucesso deste mecanismo. PPA Participativo: a elaboração do Plano Plurianual (PPA) em alguns governos tem incorporado plataformas digitais, audiências públicas e consultas a conselhos, canalizando demandas para o planejamento de médio prazo. *Instrumentos jurídicos de provocação: o Mandado de Injunção (art. 5º, LXXI), a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) permitem que o Supremo Tribunal Federal seja acionado para forçar a entrada de um tema na agenda decisória diante da inércia legislativa, a exemplo do histórico julgamento conjunto (ADO 26 e MI 4733) que equiparou a homofobia ao crime de racismo. Em síntese, a formação da agenda é um jogo complexo de percepção, definição e poder. Determinar quais problemas merecem a atenção do governo é, em si, a decisão política mais fundamental, pois exclui da alocação de recursos todos os outros problemas que permanecem no silêncio da não agenda.