Formação da Agenda: Como os Problemas Chegam ao Governo A primeira e mais crucial etapa do ciclo de políticas públicas é a formação da agenda (agenda setting ou agenda-building). A sociedade é povoada por incontáveis problemas, privações e insatisfações, mas apenas uma fração ínfima deles consegue romper a barreira da atenção governamental e ser seriamente considerada como objeto de ação estatal. A formação da agenda é, portanto, o processo de transformação de condições sociais em problemas públicos e, destes, em prioridades governamentais. Compreender os mecanismos, atores e modelos que explicam por que alguns temas "entram na pauta" e outros permanecem invisíveis é uma das competências mais valiosas da análise de políticas públicas — e um dos tópicos mais recorrentes em provas de concurso, especialmente no Concurso Nacional Unificado (CNU). Tipos de Agenda: da Percepção Social à Decisão Antes de analisar como um tema ingressa na agenda, é indispensável distinguir as diferentes "agendas" que coexistem no sistema político. A tipologia de Roger Cobb e Charles Elder, apresentada originalmente em The Politics of Agenda-Building (1971) e sistematizada no livro Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building (1ª ed. 1972; 2ª ed. 1983), é a mais difundida e oferece uma gradação precisa. Agenda Sistêmica (ou Agenda Pública): é o conjunto de temas que a sociedade, em determinado momento, considera relevantes e merecedores de atenção governamental. É o caldo de cultura difuso da opinião pública, da mídia e dos movimentos sociais. Um tema pode permanecer por décadas na agenda sistêmica sem nunca ingressar na agenda institucional. A corrupção, a violência urbana e a fome são exemplos de temas que habitam quase permanentemente a agenda sistêmica brasileira. Agenda Institucional (ou Agenda Governamental): é o subconjunto de temas da agenda sistêmica que o governo efetivamente reconhece como de sua competência e decide acolher para análise e deliberação. É a lista de problemas que os atores governamentais estão dispostos a considerar. A passagem da agenda sistêmica para a institucional é o primeiro grande filtro. Agenda Decisória: é um subconjunto ainda mais restrito da agenda institucional. Trata-se dos temas que já superaram a fase de análise e estão ativamente em vias de decisão, com alternativas concretas sendo consideradas. Um problema pode estar na agenda institucional (ex.: reforma tributária) sem jamais chegar à agenda decisória por falta de condições políticas. Atenção a uma pegadinha clássica de prova: não confundir a agenda-setting de Cobb e Elder — um conceito de ciência política e análise de políticas públicas — com a Teoria do Agendamento (agenda-setting theory) da comunicação social, formulada por Maxwell McCombs e Donald Shaw (1972), no artigo "The Agenda-Setting Function of Mass Media". Essa segunda teoria trata de como a cobertura da mídia influencia quais assuntos o público considera importantes ("a imprensa não diz às pessoas o que pensar, mas sobre o que pensar"). Embora relacionadas — a mídia é um ator relevante na expansão de um tema da agenda sistêmica à institucional —, são construções teóricas de campos e tradições de pesquisa distintos, e bancas costumam testar essa distinção. O Ciclo de Atenção às Questões (Anthony Downs) Um complemento importante à tipologia de Cobb e Elder é o ciclo de atenção às questões (issue-attention cycle), formulado por Anthony Downs no artigo "Up and Down with Ecology: The 'Issue-Attention' Cycle" (The Public Interest, 1972). Downs observou que a atenção pública a um problema social raramente permanece constante: ela sobe e desce em um padrão previsível de cinco estágios: Estágio pré-problema: a condição social já existe e já afeta a vida de especialistas e grupos diretamente atingidos, mas ainda não desperta atenção pública generalizada. Descoberta alarmante e entusiasmo eufórico: um evento dramático faz a sociedade "descobrir" o problema repentinamente, com forte otimismo de que ele pode ser resolvido rapidamente. Percepção do custo do progresso significativo: a sociedade começa a perceber que resolver o problema exige sacrifícios financeiros, mudanças de hábitos ou o enfrentamento de interesses poderosos. Declínio gradual do interesse público intenso: o entusiasmo esfria à medida que o custo da solução se torna claro, que as pessoas se sentem ameaçadas pelo problema ou simplesmente se cansam do tema. Estágio pós-problema: o tema perde centralidade na agenda pública, embora possa permanecer institucionalizado em programas, órgãos ou legislações remanescentes, entrando em um limbo de atenção intermitente. Esse modelo ajuda a explicar por que problemas graves e persistentes (como o aquecimento global, no exemplo original do autor) podem desaparecer da pauta midiática e política mesmo sem terem sido resolvidos. Modelos de Formação da Agenda: Como os Temas Alcançam a Pauta Os Três Modelos de Cobb, Ross e Ross (1976) Em um estudo clássico publicado na American Political Science Review — "Agenda Building as a Comparative Political Process" (1976) —, Roger Cobb, Jennie-Keith Ross e Marc Howard Ross identificaram três padrões básicos de construção da agenda, conforme o ator que promove o tema e a direção do fluxo entre a agenda pública (sistêmica) e a agenda formal (institucional): *Modelo de Iniciativa Externa (Outside Initiative Model): a mobilização parte de grupos situados fora do governo (movimentos sociais, ONGs, associações, sindicatos, mídia), que identificam um problema e, por meio de pressão, protestos e campanhas, buscam primeiro expandi-lo à agenda sistêmica para depois forçar sua entrada na agenda institucional. É o padrão típico de sociedades pluralistas e igualitárias. Exemplo clássico no Brasil: a Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar nº 135/2010), fruto de projeto de lei de iniciativa popular capitaneado pelo Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE), que reuniu mais de 1,6 milhão de assinaturas. *Modelo de Mobilização (Mobilization Model): caminho inverso ao anterior. Líderes governamentais colocam um tema diretamente na agenda formal — muitas vezes por decisão técnica ou de gabinete — e, em seguida, empreendem esforços para expandi-lo à agenda sistêmica, buscando legitimação e apoio da opinião pública necessários à implementação bem-sucedida. Exemplo: campanhas de vacinação massiva ou de conscientização tributária lançadas pelo próprio governo após a decisão de política já ter sido tomada. *Modelo de Acesso Interno (Inside Access Model): o tema também se origina dentro do governo — ou entre grupos com acesso privilegiado a ele —, mas, ao contrário do modelo de mobilização, não há qualquer esforço para expandir o debate à agenda pública; ao contrário, a expansão é considerada desnecessária ou até indesejável pelos proponentes. É o padrão mais comum em burocracias técnicas, regimes menos pluralistas ou decisões de baixa visibilidade e alto conteúdo técnico. Exemplo: uma reforma regulatória setorial elaborada por técnicos de uma agência reguladora e aprovada sem consulta pública ampla. Observação terminológica: parte da literatura brasileira de segunda mão traduz este terceiro padrão como "modelo de iniciação interna", mas o termo cunhado pelos próprios autores no artigo original é Inside Access Model — vale conhecer as duas nomenclaturas, pois provas já cobraram ambas. O Modelo dos Múltiplos Fluxos de John Kingdon O modelo mais influente — e mais cobrado em concursos públicos — para explicar a formação da agenda é o de John W. Kingdon, apresentado em Agendas, Alternatives, and Public Policies (1984). Baseado no modelo da "lata de lixo" (garbage can model) de Cohen, March e Olsen ("A Garbage Can Model of Organizational Choice", 1972), Kingdon adaptou a lógica das organizações anárquicas para o governo federal dos Estados Unidos, criando um modelo que enfatiza a ambiguidade e a não linearidade do processo decisório. Para Kingdon, a formação da agenda é governada por três fluxos que correm de forma independente e paralela: Fluxo de Problemas (Problem Stream): condições sociais existem em abundância, mas apenas algumas são definidas como "problemas públicos" que merecem ação governamental. Kingdon identifica três mecanismos pelos quais os problemas ganham destaque: Indicadores: dados sistemáticos que revelam a magnitude ou tendência de uma condição. Taxas de desemprego, índices de criminalidade, notas do IDEB, mortalidade infantil. Eventos focais, crises e símbolos: um desastre, uma catástrofe, um escândalo político ou a comoção por um caso individual podem dramatizar um problema e concentrar a atenção de forma avassaladora. A tragédia de Mariana/MG (2015), com o rompimento da barragem de Fundão, colocou a segurança de barragens de mineração na agenda; a comoção em torno de um crime violento pode gerar leis de endurecimento penal. Feedback de programas existentes: relatórios de avaliação, auditorias, monitoramento de metas e queixas de usuários podem revelar que uma política em andamento está fracassando ou gerando efeitos colaterais, abrindo uma janela para sua reformulação. *Fluxo de Soluções/Políticas (Policy Stream): é o fluxo das ideias. Em um "caldo primordial" (primeval soup) que circula em comunidades de especialistas (acadêmicos, consultores, burocratas, assessores parlamentares, think tanks), inúmeras propostas e alternativas são geradas, debatidas, refinadas e recombinadas. As ideias que sobrevivem a esse processo de seleção são aquelas que atendem a três critérios principais: Viabilidade técnica: a solução é factível, pode ser implementada com os recursos e conhecimentos existentes. Conformidade com valores: a solução é compatível com os valores dominantes dos formuladores e da sociedade. Antecipação de restrições: a solução resiste a objeções quanto a custos orçamentários futuros e aceitabilidade política. *Fluxo da Política (Politics Stream): este fluxo é povoado por três elementos que definem o clima político: *Humor nacional (national mood): o estado difuso da opinião pública, a percepção do que é justo ou urgente em um dado momento. Forças políticas organizadas: a posição de partidos, sindicatos, grupos de pressão e lobbies. Mudanças dentro do próprio governo: uma nova administração, uma troca de ministro, uma nova composição do Congresso. O ponto central do modelo é que esses três fluxos, como correntes independentes, eventualmente convergem. Quando um problema (fluxo 1) é reconhecido como urgente, uma solução viável e aceitável (fluxo 2) está disponível, e o clima político (fluxo 3) é favorável, abre-se uma janela de oportunidade política (policy window). Kingdon distingue dois tipos de janelas: as previsíveis, ligadas a ciclos institucionais rotineiros (como a votação anual do orçamento ou a renovação de um programa por prazo determinado), e as imprevisíveis, abertas repentinamente por crises, escândalos ou eventos focais. Em ambos os casos, essas janelas são raras e efêmeras, permanecendo abertas por pouco tempo antes de se fecharem novamente — seja porque o problema foi endereçado, seja porque os atores perderam interesse ou porque nenhuma solução satisfatória surgiu a tempo. É nesse exato momento que entra em cena o empreendedor político (policy entrepreneur) — indivíduo ou grupo disposto a investir tempo, reputação e energia para "acoplar" (coupling) os três fluxos e impulsionar sua solução preferida para dentro da agenda decisória. Kingdon aponta três recursos que tornam um empreendedor político bem-sucedido: (i) ter um direito reconhecido de ser ouvido (por cargo, expertise técnica ou representatividade), (ii) possuir conexões políticas e habilidade de negociação, e (iii) demonstrar persistência, já que o acoplamento dos fluxos frequentemente exige anos de espera até que a janela se abra. O empreendedor político pode ser um parlamentar, um alto burocrata, um líder de movimento social ou até mesmo um jornalista. Quando os três fluxos se unem plenamente em torno de uma solução, fala-se em acoplamento completo (full coupling); quando apenas dois fluxos se conectam — por exemplo, um problema reconhecido sem solução disponível —, fala-se em acoplamento parcial, que tende a não gerar mudança efetiva de política. O Conceito de Não Decisão e a Segunda Face do Poder Uma contribuição fundamental para a análise da agenda foi a formulação de Peter Bachrach e Morton Baratz, no artigo "Two Faces of Power" (American Political Science Review, 1962), posteriormente desenvolvida em "Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework" (1963) e no livro Power and Poverty (1970). Para os autores, o poder não consiste apenas em decidir sobre questões controversas (a "primeira face" do poder, associada aos estudos pluralistas de Robert Dahl) — consiste também, e sobretudo, em controlar a agenda de modo a impedir que questões potencialmente ameaçadoras sequer entrem na pauta (a "segunda face" do poder). A não decisão (nondecision-making) é, assim, uma forma de exercício do poder pela qual grupos dominantes mobilizam vieses institucionais, valores e procedimentos para excluir certos temas do debate público, sem necessidade de qualquer confronto aberto. Exemplo histórico frequentemente citado na literatura brasileira: a reforma agrária foi, por décadas, mantida fora da agenda decisória por meio da força política de setores ligados à propriedade rural. Instrumentos de Formação de Agenda no Brasil O sistema constitucional brasileiro pós-1988 criou ou consolidou instrumentos que afetam diretamente a formação da agenda governamental. Conferências Nacionais de Políticas Públicas: previstas em leis orgânicas setoriais (Saúde, Assistência Social, Cidades, etc.), são fóruns participativos periódicos que reúnem milhares de delegados da sociedade civil e do governo para elaborar propostas de diretrizes. Constituem um mecanismo formal de iniciativa externa institucionalizada, transformando demandas sociais em propostas de política. Iniciativa Popular (art. 14, III, c/c art. 61, §2º da CF/88): a Constituição prevê a possibilidade de apresentação, à Câmara dos Deputados, de projeto de lei subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco Estados, com não menos de três décimos por cento (0,3%) dos eleitores de cada um deles — exigência dupla que impede que a iniciativa se concentre regionalmente. É o instrumento clássico de iniciativa externa institucionalizada. A Lei da Ficha Limpa (LC nº 135/2010) é o maior exemplo de sucesso desse mecanismo, regulamentado pela Lei nº 9.709/1998. PPA Participativo: a elaboração do Plano Plurianual (PPA) em alguns governos tem incorporado plataformas digitais, audiências públicas e consultas a conselhos, canalizando demandas sociais para o planejamento de médio prazo. Instrumentos jurídicos de provocação: o Mandado de Injunção (art. 5º, LXXI, CF/88), a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) permitem que o Supremo Tribunal Federal seja acionado para forçar a entrada de um tema na agenda decisória diante da inércia legislativa. Um exemplo emblemático é o julgamento conjunto da ADO 26 (relator ministro Celso de Mello) e do Mandado de Injunção 4733 (relator ministro Edson Fachin), concluído em 13 de junho de 2019, no qual o STF reconheceu a omissão inconstitucional do Congresso Nacional em criminalizar especificamente a homofobia e a transfobia, determinando o enquadramento dessas condutas na Lei do Racismo (Lei nº 7.716/1989) até que sobrevenha legislação específica. Em síntese, a formação da agenda é um jogo complexo de percepção, definição e poder. Determinar quais problemas merecem a atenção do governo é, em si, a decisão política mais fundamental, pois exclui da alocação de recursos todos os outros problemas que permanecem no silêncio da não agenda. Exercícios: No contexto da formação da agenda governamental, a distinção entre agenda sistêmica e agenda institucional é crucial. A agenda sistêmica é definida como: De acordo com o Modelo dos Múltiplos Fluxos de Kingdon, a 'janela de oportunidade' é um conceito importante que ocorre quando: O conceito de 'não-decisão', desenvolvido por Bachrach e Baratz, refere-se a: Complete a frase: O componente do fluxo da política que se refere ao clima difuso da opinião pública e à percepção social sobre a justiça ou urgência de determinadas medidas é o _____. Complete a frase: A função crítica de aproveitar a abertura da janela de oportunidade para realizar o acoplamento entre problemas, soluções e clima político favorável é exercida pelo _____. Complete a frase: O exercício do poder para impedir que temas potencialmente ameaçadores ao status quo sequer sejam discutidos publicamente é o núcleo do conceito de _____, formulado por Bachrach e Baratz. Complete a frase: No Brasil, as _____ representam um mecanismo institucionalizado de participação que permite canalizar demandas da sociedade civil diretamente para a agenda governamental setorial. Complete a frase: Quando uma política pública deixa de ser apenas uma intenção de análise e passa a ser objeto de escolha ativa entre alternativas específicas pelos decisores, ela está situada na _____. Complete a frase: A utilização da _____ perante o Supremo Tribunal Federal é um instrumento jurídico que visa forçar a entrada de temas de direitos fundamentais na agenda decisória quando há inércia legislativa. Complete a frase: Na tipologia de Cobb e Elder, a _____ é o conjunto de problemas que a sociedade percebe como relevantes, mas que ainda não foram formalmente aceitos pelo governo para análise. Complete a frase: O padrão de _____ ocorre quando grupos sociais organizados identificam uma carência e, por meio de pressão e mobilização da opinião pública, forçam a entrada do tema na agenda do Estado. Complete a frase: No fluxo de problemas de Kingdon, o surgimento de um _____ atua como um mecanismo que dramatiza uma condição social, atraindo a atenção imediata dos governantes para uma falha ou necessidade. Complete a frase: Para que uma ideia sobreviva no fluxo de soluções e se torne uma alternativa viável, ela deve possuir _____, demonstrando que pode ser executada com os recursos e conhecimentos disponíveis. [FGV 2025 — FGV - Juiz Substituto - TJ/CE] Durante o processo de discussão de uma política pública a ser implementada em determinado ente federativo, um dos presentes questionou os demais em relação ao comprometimento da referida política, na perspectiva da formação de agenda e das medidas a serem adotadas, com a denominada Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Um dos presentes respondeu, corretamente, que o comprometimento estava presente porque