Atores, Arenas e Coalizões nas Políticas Públicas A formulação e implementação de uma política pública não são obra de um único ator onipotente, mas o resultado da interação, muitas vezes conflituosa, entre uma pluralidade de agentes que disputam a definição dos problemas, a escolha das soluções e a alocação de recursos. Compreender quem são esses atores, em quais espaços de deliberação atuam e como se agrupam em coalizões duradouras é tarefa indispensável para qualquer análise do processo decisório — e um dos temas mais cobrados em provas de gestão governamental e políticas públicas. Tipologia e Características dos Atores Relevantes Os atores que influenciam as políticas públicas podem ser classificados, conforme sua natureza e vínculo institucional, em estatais, societais e internacionais. 1.1 Atores Estatais (Governamentais) São aqueles que ocupam posições formais dentro da estrutura do Estado e cujas ações são dotadas de autoridade pública. Sua influência varia conforme o desenho institucional e o momento do ciclo da política. Políticos eleitos: Presidente da República, governadores, prefeitos, deputados e senadores detêm o mandato representativo e a legitimidade do voto. São os principais tomadores de decisão, mas operam com horizontes temporais curtos, condicionados pelo calendário eleitoral. Sua principal moeda de troca é o apoio político e a capacidade de formar maiorias — fenômeno que, no caso brasileiro, se conecta diretamente ao presidencialismo de coalizão. Burocracia: os servidores públicos, especialmente os de carreira, constituem um ator permanente e crucial, muitas vezes mais estável do que os próprios governos eleitos. A distinção entre a alta burocracia (cargos de direção e assessoramento, envolvidos na formulação estratégica) e a burocracia de nível de rua (street-level bureaucracy) é fundamental. O conceito foi cunhado por Michael Lipsky, primeiro em um artigo de 1969 apresentado no encontro anual da American Political Science Association e depois consolidado em sua obra clássica Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services (1980). Médicos do SUS, professores da rede pública, policiais e assistentes sociais são exemplos de burocratas que, no contato direto com o cidadão, exercem discricionariedade e, na prática, redefinem a política durante a implementação — usando rotinas, simplificações e triagens (coping mechanisms) para lidar com a sobrecarga de demandas e a escassez de recursos. Judiciário: cada vez mais atuante como policy maker, o Poder Judiciário influencia políticas públicas por meio do controle de constitucionalidade, da judicialização de demandas sociais (como o fornecimento de medicamentos) e da interpretação de normas. O Supremo Tribunal Federal, em especial, tornou-se uma arena central para debates que envolvem direitos fundamentais. Órgãos de controle: Tribunais de Contas (TCU, TCEs), Controladoria-Geral da União (CGU) e Ministério Público, embora não formulem políticas diretamente, condicionam o desenho e a execução por meio de auditorias, recomendações, termos de ajustamento de conduta e fiscalização. Sua atuação impacta diretamente a discricionariedade e a segurança jurídica dos gestores. 1.2 Atores Societais (Não-Governamentais) A sociedade civil organizada e o setor privado participam ativamente do processo de políticas públicas, representando interesses difusos ou concentrados. É útil, aqui, distinguir dois conceitos frequentemente tratados como sinônimos: um grupo de interesse é qualquer associação de pessoas unidas por um objetivo comum; ele só se torna um grupo de pressão quando passa a agir deliberadamente sobre o Estado — parlamentares, burocratas ou tribunais — para fazer valer esse interesse na formulação ou execução de uma política. Grupos de interesse e lobbies: organizações empresariais (CNI, FIESP), sindicatos de trabalhadores (CUT, Força Sindical) e associações profissionais (OAB, CFM) buscam influenciar decisões que afetem seus associados. Atuam por meio de contatos diretos com parlamentares e burocratas, financiamento de campanhas e campanhas de opinião pública. Movimentos sociais: diferentemente dos grupos de interesse tradicionais, os movimentos (MST, movimento negro, movimento feminista, LGBTQIA+) mobilizam reivindicações de direitos coletivos e identitários, muitas vezes por meio de protestos, ocupações e advocacy, forçando a entrada de temas na agenda governamental. Organizações da Sociedade Civil (OSCs) e ONGs: desempenham funções de advocacy, monitoramento e execução de projetos. A Lei nº 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), estabeleceu um regime jurídico próprio para as parcerias entre a administração pública e essas organizações — criando instrumentos específicos como o termo de colaboração, o termo de fomento e o acordo de cooperação, afastando expressamente a antiga aplicação da Lei de Licitações a esse tipo de parceria e substituindo os convênios genéricos por um procedimento de seleção mais transparente, o chamamento público. Mídia: a imprensa tradicional e as plataformas digitais atuam como poderosos filtros que selecionam, enquadram e amplificam problemas públicos, exercendo influência direta sobre a agenda pública e a percepção da opinião pública. Think tanks e academia: institutos de pesquisa e universidades produzem diagnósticos, avaliações e propostas que alimentam o debate técnico e político, frequentemente atuando como fonte de legitimação para determinadas soluções. Cidadãos individuais: participam através do voto, de audiências públicas, conselhos de políticas, ouvidorias e mecanismos de democracia direta como plebiscitos e iniciativas populares. Apesar de sua importância normativa, seu poder de influência efetiva costuma ser limitado pela assimetria de recursos frente a atores organizados. 1.3 Atores Internacionais e Transnacionais A globalização e a interdependência econômica introduziram atores externos que influenciam a política doméstica. Organismos multilaterais (Banco Mundial, FMI, OMS, OCDE, ONU) moldam agendas por meio de condicionalidades financeiras, difusão de boas práticas (benchmarking) e tratados internacionais, especialmente em áreas como direitos humanos, meio ambiente e comércio. O Conceito de Arena Decisória e a Estratégia do Venue Shopping Os atores não disputam em um vácuo institucional, mas em arenas específicas, que são os espaços formais e informais onde as decisões são tomadas. Cada arena possui regras próprias de acesso, deliberação e decisão, o que favorece determinados atores e estratégias. | Arena | Principais atores | Características | |---|---|---| | Legislativa | Congresso Nacional, Assembleias, Câmaras Municipais | Processo fragmentado, forte papel das comissões temáticas e da dinâmica do presidencialismo de coalizão | | Executiva | Ministérios, secretarias, agências reguladoras | Detém o poder de agenda e a capacidade técnica; decisões ágeis, mas sujeitas a contingenciamentos e a mudanças de governo | | Judicial | Tribunais e juízes | Acionada por grupos derrotados em outras arenas; locus crescente de formulação de política via judicialização | | Participativa | Conselhos gestores, conferências, audiências e consultas públicas | Espaços institucionalizados de participação social, previstos em leis orgânicas setoriais | | Midiática e digital | Imprensa, redes sociais | Disputa da legitimidade das decisões e da definição da imagem dos problemas públicos | A escolha da arena onde uma disputa será travada é uma decisão estratégica crucial, conhecida como venue shopping (literalmente, "compra de fórum" ou "escolha de arena"). O conceito foi desenvolvido por Frank Baumgartner e Bryan Jones, sobretudo na obra Agendas and Instability in American Politics (1993), no âmbito da teoria do equilíbrio pontuado (punctuated equilibrium theory). Segundo os autores, quando um grupo não consegue avançar sua agenda em uma arena — por exemplo, porque nela vigora um monopólio de política (policy monopoly) controlado por atores estabelecidos —, ele busca deslocar o conflito para outra arena mais receptiva ao seu enquadramento do problema (o chamado policy image). Um exemplo didático é a disputa sobre planos de saúde no Brasil: um grupo de consumidores que não obtém regulamentação favorável no Congresso pode buscar o mesmo resultado por meio de ação civil pública no Judiciário, ou pela via administrativa junto à ANS. Redes de Políticas Públicas (Policy Networks) A partir do trabalho de autores como Rod Rhodes e David Marsh — notadamente na obra organizada por ambos, Policy Networks in British Government (1992) —, o conceito de redes de políticas públicas descreve os arranjos relacionais, mais ou menos estáveis, que se formam entre atores governamentais e societais em torno de setores específicos. Essa perspectiva supera a dicotomia estanque entre Estado e sociedade, reconhecendo que a governança ocorre por meio de redes. Rhodes e Marsh propõem um continuum entre dois tipos-ideais, distinguidos por quatro dimensões — participação, integração, distribuição de recursos e poder: | Dimensão | Comunidade de política (policy community) | Rede de questão (issue network) | |---|---|---| | Participação | Número restrito de membros, seleção rigorosa | Grande número de participantes, entrada e saída livres | | Integração | Interação frequente, alta continuidade, valores compartilhados | Contatos instáveis, flutuantes, sem continuidade | | Recursos | Todos os membros têm recursos a trocar; relação de troca (exchange) | Recursos limitados e desigualmente distribuídos | | Poder | Equilíbrio de poder entre os membros (jogo de soma positiva) | Poder desigual, correspondente aos recursos desiguais de cada participante | Nas comunidades de política, a participação é restrita a especialistas e burocratas setoriais, que compartilham uma visão comum e controlam o acesso a recursos e decisões — como historicamente ocorreu na política agrícola britânica. Já as redes de questão são amplas, fluidas e abertas, com elevado número de participantes e baixa dependência mútua, como costuma ocorrer nas políticas ambientais ou de direitos humanos, marcadas por conflito mais intenso e menor previsibilidade de resultados. É importante notar que o próprio termo "rede de questão" foi cunhado antes de Rhodes e Marsh sistematizarem o continuum: o cientista político Hugh Heclo, em seu influente ensaio Issue Networks and the Executive Establishment (1978), usou a expressão para contestar o modelo então dominante do triângulo de ferro (ver seção 5), argumentando que a proliferação de especialistas técnicos, grupos de interesse e meios de comunicação havia tornado a política americana mais aberta, fragmentada e imprevisível do que sugeria a imagem de pequenas alianças fechadas entre burocracias, comissões parlamentares e lobbies. Comunidades Epistêmicas Um tipo particular de rede, formalizado por Peter Haas em seu artigo seminal Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination (1992), são as comunidades epistêmicas: redes transnacionais de especialistas que compartilham (i) um conjunto de crenças normativas e de valor, (ii) crenças causais sobre os mecanismos que produzem um fenômeno, (iii) noções comuns de validade para aferir e ponderar conhecimento no seu domínio, e (iv) um empreendimento político comum. Diante de problemas complexos e tecnicamente incertos — o próprio Haas cita como exemplos a redução da camada de ozônio, o controle de armas nucleares, a gestão da caça às baleias e a regulação bancária internacional —, os tomadores de decisão recorrem a essas comunidades, que exercem influência ao definir o que é o problema e quais são as soluções tecnicamente adequadas, funcionando como canais privilegiados de difusão de ideias entre Estados. O Modelo das Coalizões de Defesa (Advocacy Coalition Framework — ACF) Desenvolvido por Paul Sabatier e Hank Jenkins-Smith a partir de 1988, e sistematizado na obra que organizaram, Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach (1993), o ACF é um dos modelos mais ambiciosos para explicar a mudança e a estabilidade nas políticas públicas ao longo do tempo. Sua unidade central de análise é o subsistema de política pública, que compreende todos os atores — de diversas posições institucionais — que buscam influenciar uma área específica ao longo de, tipicamente, uma década ou mais. Dentro de cada subsistema, atores com diferentes origens (burocratas, políticos, lobistas, pesquisadores, jornalistas) se agrupam em uma ou mais coalizões de defesa: conjuntos de pessoas que compartilham um sistema de crenças — valores básicos, pressupostos causais e percepções de problema — e que coordenam suas atividades de forma não trivial ao longo do tempo para realizar seus objetivos comuns. O ACF distingue três níveis de crenças, do mais rígido ao mais maleável: *Núcleo profundo (deep core): axiomas ontológicos e normativos fundamentais sobre a natureza humana, valores centrais (liberdade vs. igualdade) e prioridades culturais. Funcionam quase como uma "conversão religiosa" — atravessam múltiplos subsistemas de política e raramente mudam. Núcleo da política (policy core): crenças fundamentais sobre o subsistema específico, incluindo a percepção da gravidade do problema, suas causas principais e o equilíbrio adequado entre Estado e mercado para enfrentá-lo. São mais específicas que o núcleo profundo, mas ainda resistentes à mudança. Aspectos secundários (secondary aspects): crenças instrumentais relacionadas à implementação — escolha de instrumentos regulatórios específicos, regras orçamentárias, parâmetros operacionais. São a camada mais maleável e sujeita a ajustes frequentes. Segundo o ACF, mudanças significativas no núcleo de uma política geralmente exigem anos ou décadas e são desencadeadas por perturbações externas (crises econômicas, alternância de governo, desastres) que alteram o equilíbrio de poder entre as coalizões, ou pelo aprendizado orientado à política (policy-oriented learning) — processo mais lento, no qual o confronto técnico entre coalizões rivais tende a alterar apenas os aspectos secundários da crença de cada uma, deixando o núcleo político intacto. O modelo também atribui papel fundamental à figura do corretor de políticas (policy broker) — muitas vezes um burocrata de alto escalão ou uma autoridade eleita com reputação de neutralidade — que atua para encontrar compromissos viáveis entre coalizões rivais, reduzindo o conflito a um nível administrável. Triângulos de Ferro, Captura e Coprodução Outros conceitos clássicos são úteis para compreender modos específicos de interação entre atores. Triângulo de ferro (iron triangle): expressão consagrada na literatura política americana para descrever uma relação fechada, estável e de benefício mútuo entre uma burocracia setorial, as comissões parlamentares que a supervisionam e um grupo de interesse influente. Essa aliança — também chamada de subgoverno (subgovernment) por parte da literatura anterior a Heclo — tende a controlar a política de forma exclusiva e resistente a mudanças, frequentemente em detrimento do interesse público difuso. Como visto na seção 3, foi justamente a percepção de que esse modelo fechado não explicava mais mais a complexidade da política americana contemporânea que levou Heclo a propor, em contraponto, o conceito de rede de questão. Captura regulatória: fenômeno descrito com rigor teórico por George Stigler, da Escola de Chicago, em seu artigo seminal The Theory of Economic Regulation* (1971), que deu origem à chamada teoria econômica (ou teoria da captura) da regulação. Para Stigler, a regulação estatal tende a ser, na prática, "adquirida" pela indústria regulada e desenhada para atender primordialmente a seus interesses — e não ao interesse público que oficialmente a justifica —, na medida em que os grupos regulados possuem melhor organização, informação e capacidade de pressão do que os beneficiários difusos da regulação. Ocorre, assim, quando uma agência criada para defender o interesse público passa a atuar preponderantemente em favor das empresas ou setores que deveria fiscalizar. Coprodução de serviços públicos: conceito cunhado no final da década de 1970, no âmbito da Administração Pública, por Elinor Ostrom (Prêmio Nobel de Ciências Econômicas em 2009) e colaboradores, a partir de estudos sobre policiamento comunitário nos Estados Unidos. Ostrom definiu a coprodução, em artigo posterior, como o processo pelo qual os insumos usados para produzir um bem ou serviço são fornecidos por indivíduos que não pertencem à mesma organização — ou seja, cidadãos deixam de ser meros usuários passivos e passam a participar ativamente da concepção, implementação ou avaliação de serviços, como na gestão compartilhada de escolas ou no policiamento comunitário. Conclusão A compreensão da constelação de atores, das arenas onde atuam e das coalizões que formam é, portanto, o ponto de partida para qualquer análise realista de como e por que determinadas políticas públicas são adotadas, se transformam ou fracassam. Nenhum desses conceitos — atores, arenas, redes, comunidades epistêmicas, coalizões de defesa, triângulos de ferro — deve ser lido isoladamente: eles se complementam para formar um retrato dinâmico do processo político, em que a mesma política pode ser disputada simultaneamente em múltiplas arenas, por múltiplas coalizões, com resultados que dependem tanto dos recursos de poder de cada ator quanto do desenho institucional que estrutura o jogo. Exercícios: No contexto das políticas públicas, a distinção entre burocracia de nível de rua e alta burocracia é fundamental. Qual das alternativas a seguir caracteriza corretamente a burocracia de nível de rua? O conceito de 'venue shopping' é uma estratégia utilizada por atores nas políticas públicas. Qual das alternativas a seguir define corretamente esse conceito? De acordo com o modelo das Coalizões de Defesa (Advocacy Coalition Framework - ACF), quais são os três níveis de crenças que os atores podem compartilhar em uma coalizão? Complete a frase: A manobra tática empregada por atores políticos que buscam transferir um conflito para a arena decisória cujas regras institucionais e perfil dos decisores sejam estruturalmente mais favoráveis aos seus interesses é classificada na Ciência Política como _____. Complete a frase: No escopo analítico do Modelo de Coalizões de Defesa (Advocacy Coalition Framework), o ator especializado que tem por função principal atuar como mediador técnico para reduzir o nível de atrito e forjar compromissos minimamente viáveis entre coalizões rivais é denominado _____. Complete a frase: O arranjo transnacional de especialistas de alto gabarito que exerce profunda influência na formulação burocrática ao compartilhar crenças causais intrincadas e noções estritas de validade técnico-científica sobre um problema difuso é conceituado por Peter Haas como comunidades _____. Complete a frase: No contínuo das redes de políticas públicas, o arquétipo caracterizado por uma malha de atores vasta, extremamente fluida e permeada por um turbulento conflito ideológico sobre o sentido da agenda em disputa é classicamente definido como redes de _____. Complete a frase: Segundo a ontologia do Modelo de Coalizões de Defesa formulado por Sabatier, os axiomas normativos inflexíveis sobre a natureza humana e os dogmas morais intocáveis sobre as bases da liberdade e da autoridade compõem o estrato de crenças denominado núcleo _____. Complete a frase: Na cartografia das interações burocráticas, a teoria política cunhou a expressão de _____ para descrever a indissolúvel e resistente aliança de mútuo benefício estabelecida entre agências estatais, comissões legislativas permanentes e lobbies corporativos monopolistas. Complete a frase: A mutação paradigmática e descentralizadora na esfera da gestão, cenário no qual o cidadão comum abandona a condição vegetativa de cliente e passa a dividir a responsabilidade de concepção e de execução tática do serviço com o Estado, é conceituada como _____. Complete a frase: O arcabouço referencial estabelecido por Michael Lipsky, que confere notório peso de escolha e capacidade de contornar a letra fria da lei aos funcionários que interagem comumente e fisicamente com a coletividade na base do sistema, intitula-os de burocracia _____. Complete a frase: Na extremidade de maior estabilidade do conceito analítico de redes de governança, os feixes de interação dotados de pouquíssimos membros, marcados por altíssimo grau de solidariedade e controle fechado da entrada e recursos da área de debate, são chamados de _____ de política. Complete a frase: A disfunção estrutural na qual um ente autárquico governamental, idealizado juridicamente em prol da proteção consumerista generalizada, é ideologicamente cooptado e passa a advogar pelos lucros desmedidos do mercado privado que deveria regular configura a _____ regulatória.