Prescrição na improbidade: como localizar o “relógio” do caso Introdução: A Importância da Prescrição no Sistema de Improbidade A prescrição é um dos institutos mais relevantes e, ao mesmo tempo, mais complexos da Lei de Improbidade Administrativa (LIA). Sua correta compreensão é indispensável para o operador do Direito, seja para a adequada propositura da ação, seja para a formulação de defesas técnicas, seja para a prolação de decisões judiciais fundamentadas. A prescrição não é um mero detalhe processual; ela representa a concretização de princípios constitucionais de primeira grandeza, como a segurança jurídica, a estabilidade das relações sociais e a razoável duração do processo. No âmbito da improbidade administrativa, o tema ganha contornos ainda mais sensíveis, pois envolve a tensão entre dois valores fundamentais: de um lado, o interesse público na punição de atos que atentam contra a probidade e o patrimônio público; de outro, a garantia individual de que o Estado não pode eternizar a ameaça de sanções graves sobre a esfera jurídica do cidadão. A Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021, promoveu uma profunda reforma no regime prescricional da LIA, alterando prazos, marcos iniciais e, sobretudo, introduzindo o instituto da prescrição intercorrente. Essas mudanças, somadas às decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ) sobre sua aplicação no tempo, tornam o estudo do tema um verdadeiro desafio, mas também um diferencial para quem almeja as carreiras jurídicas de ponta. A Prescrição Geral: O Novo Prazo Único de 8 Anos (Art. 23, Caput) A Lei nº 14.230/2021 unificou e simplificou o regime da prescrição geral, que antes era fragmentado e dependia da natureza do vínculo do agente público com a Administração. O novo caput do art. 23 da LIA estabelece uma regra única e objetiva: Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. 2.1. Análise do Novo Prazo: De 5 para 8 Anos A mudança do prazo geral de 5 para 8 anos, à primeira vista, pode parecer um endurecimento do regime sancionador. No entanto, a análise deve ser contextualizada. Sob a égide da lei antiga, o prazo de 5 anos tinha seu termo inicial postergado para o término do mandato, cargo em comissão ou função de confiança (para agentes temporários) ou seguia as regras do estatuto dos servidores (para agentes efetivos), o que, em muitos casos, permitia que a ação fosse proposta muitos anos após a prática do ato. Com a nova lei, o termo inicial é, em regra, a própria ocorrência do fato. Isso significa que, para a grande maioria dos atos de improbidade (atos instantâneos), o prazo começa a correr imediatamente. Na prática, embora o prazo seja maior (8 anos), a antecipação do marco inicial pode resultar em um período de dies a quo mais curto do que no regime anterior, especialmente para agentes políticos que poderiam se beneficiar da contagem apenas após o fim do mandato. 2.2. Os Marcos Iniciais da Contagem A correta identificação do marco inicial (dies a quo) é o primeiro e mais importante passo para o cálculo da prescrição. O art. 23, caput, apresenta duas regras distintas: Regra Geral: Data da Ocorrência do Fato: Aplica-se aos atos de improbidade considerados instantâneos ou de efeitos imediatos. O prazo de 8 anos começa a fluir no exato momento em que a conduta ilícita se consuma. Exemplos clássicos são a assinatura de um contrato fraudulento, a concessão de uma vantagem indevida em um ato único ou a prática de um ato de nomeação que configure nepotismo. Uma vez praticado o ato, o prazo prescricional se inicia, independentemente da data em que o ilícito foi descoberto pelas autoridades. Esta é uma mudança significativa, pois o termo inicial deixa de ser a ciência do fato pela Administração. Regra Especial: Data da Cessação da Permanência: Aplica-se às infrações permanentes. São aquelas em que a conduta ilícita se prolonga no tempo, criando um estado de antijuridicidade que se renova continuamente por vontade do agente. O exemplo paradigmático é o do agente público que, após se aposentar, continua a ocupar indevidamente um imóvel funcional. Enquanto ele permanecer no imóvel, a infração está em curso, e o prazo prescricional não começa a correr. O prazo de 8 anos só terá início no dia em que ele desocupar o imóvel, fazendo cessar a permanência. 2.3. Atos Permanentes, Continuados e Instantâneos: Distinções Essenciais A distinção entre as categorias de infrações é crucial para a contagem do prazo. É comum que candidatos confundam os conceitos. Ato Instantâneo: Consuma-se em um único momento. Ex.: Pagamento de uma propina. A prescrição corre da data do pagamento. Ato Permanente: A consumação se prolonga no tempo por vontade do agente. Ex.: Manutenção de um servidor "fantasma" na folha de pagamento. A prescrição só começa a correr quando a nomeação fraudulenta for desfeita. Ato Continuado: Consiste em uma pluralidade de condutas que, por força de um mesmo desígnio, são consideradas juridicamente como um único ilícito. Ex.: Fraudes sucessivas em medições de uma mesma obra, ou pagamentos mensais indevidos a uma mesma empresa em um contrato de longa duração. A jurisprudência tende a aplicar a esses casos a lógica dos crimes continuados (art. 71 do Código Penal), considerando que o prazo prescricional deve ser contado da data da última conduta que compõe a série, pois todas integram uma mesma cadeia de ilicitude. 2.4. A Imprescritibilidade do Ressarcimento (Tema 897 do STF) É fundamental distinguir a pretensão punitiva (aplicação das sanções da LIA) da pretensão reparatória (ressarcimento do dano ao erário). Enquanto a primeira é prescritível, a segunda, quando decorrente de ato doloso de improbidade, é imprescritível. Este entendimento foi consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 897 de Repercussão Geral (RE 852.475), que fixou a seguinte tese: Tema 897 do STF: "São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa." Julgado do STF: "O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 852.475, com repercussão geral reconhecida (Tema 897), decidiu que são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário decorrentes de atos de improbidade administrativa dolosos." (RE 852.475, Relator(a): Min. Alexandre de Moraes, Relator(a) p/ Acórdão: Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 08/08/2018, DJe de 25/03/2019). A ratio decidendi do julgado reside na natureza do dano ao erário, que atinge o patrimônio de toda a coletividade. O decurso do tempo não pode consolidar o enriquecimento sem causa em detrimento do Estado. Portanto, ainda que as sanções de multa, suspensão de direitos políticos e perda da função estejam prescritas, a ação pode prosseguir unicamente para buscar o ressarcimento do prejuízo causado. O STJ, em harmonia com o STF, também firmou tese no Tema Repetitivo 1.089, reforçando que "Na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que as demais sanções estejam prescritas". A Inovação da Prescrição Intercorrente (Art. 23, §§ 4º e 5º) A principal inovação da Lei nº 14.230/2021 foi a introdução do instituto da prescrição intercorrente nas ações de improbidade. Trata-se de um mecanismo que visa a combater a morosidade processual, impondo a extinção do processo caso ele fique paralisado por um período excessivo sem uma decisão de mérito. 3.1. Definição e Fundamento Legal A prescrição intercorrente é aquela que se verifica no curso do processo, em virtude da inércia do Poder Judiciário ou das partes em impulsionar o feito. Seu fundamento legal está nos §§ 4º e 5º do art. 23 da LIA: Art. 23, § 4º A prescrição intercorrente é interrompida: I - pelo ajuizamento da ação; II - pela publicação da sentença ou do acórdão que a confirmar ou reformar; III - pela publicação de decisão ou acórdão do tribunal competente que confirme sentença condenatória ou que reforme sentença de improcedência; IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça ou do Supremo Tribunal Federal que confirme acórdão condenatório ou que reforme acórdão de improcedência. § 5º Se entre os marcos interruptivos da prescrição transcorrer o prazo de 4 (quatro) anos, o juiz ou o tribunal, de ofício ou a requerimento da parte, e ouvido o Ministério Público, decretará a prescrição intercorrente. 3.2. O Prazo de 4 Anos e a Decisão Cautelar do STF (ADI 7.236) O § 5º estabelece o prazo de 4 anos para a prescrição intercorrente. Contudo, a aplicação desse prazo foi objeto de intenso debate e de uma importante decisão cautelar do STF. A redação original do § 5º, conferida pela Lei nº 14.230/2021, previa que, após cada interrupção, o prazo recomeçaria "pela metade do prazo previsto no caput deste artigo". Como o prazo do caput é de 8 anos, a metade seria 4 anos. Ocorre que o STF, em decisão monocrática do Ministro Alexandre de Moraes na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.236, concedeu medida cautelar para suspender a eficácia da expressão "pela metade do prazo previsto no caput deste artigo". Com essa suspensão, a contagem da prescrição intercorrente não se reinicia mais pela metade (4 anos), mas sim pelo prazo integral de 8 anos. O fundamento da decisão foi evitar a ocorrência de uma "prescrição em massa" de ações de improbidade, especialmente aquelas ajuizadas antes da reforma e que ainda não haviam sido sentenciadas. O Ministro entendeu que a regra original, ao reduzir drasticamente o prazo, inviabilizaria a revisão de sentenças absolutórias, fragilizaria o combate à corrupção e iria de encontro a compromissos internacionais do Brasil. Portanto, o quadro normativo atual é o seguinte: A prescrição intercorrente existe e deve ser decretada se o processo ficar paralisado por 8 anos entre os marcos interruptivos (e não mais 4 anos). A suspensão da eficácia da expressão "pela metade" é válida enquanto durar a medida cautelar, estando o tema pendente de julgamento definitivo pelo Plenário do STF. 3.3. Os Marcos Interruptivos da Prescrição Intercorrente (§ 4º) O § 4º do art. 23 estabelece um rol taxativo de eventos processuais que interrompem a contagem do prazo da prescrição intercorrente. A cada um desses marcos, o prazo é zerado e começa a correr novamente, por inteiro. É crucial identificar corretamente cada um deles: Inciso I - Ajuizamento da ação: O simples protocolo da petição inicial interrompe a prescrição geral (que corre desde o fato) e dá início à contagem do primeiro período da prescrição intercorrente. Inciso II - Publicação da sentença ou do acórdão que a confirmar ou reformar: A prolação de uma sentença (seja de procedência, improcedência ou extinção sem mérito) é um marco interruptivo. Se a sentença for objeto de recurso, a publicação do acórdão que a mantém ou reforma também interrompe o prazo. Inciso III - Publicação de decisão ou acórdão do tribunal competente que confirme sentença condenatória ou que reforme sentença de improcedência: Este inciso refere-se a acórdãos de Tribunais de Justiça ou Tribunais Regionais Federais, em grau de apelação. Inciso IV - Publicação de decisão ou acórdão do STJ ou do STF que confirme acórdão condenatório ou que reforme acórdão de improcedência: Este inciso trata dos recursos excepcionais (Recurso Especial e Recurso Extraordinário). É importante notar que os marcos interruptivos estão ligados a decisões que analisam o mérito da causa ou que dão seguimento ao processo. Atos meramente ordinatórios, como despachos de mero expediente, decisões interlocutórias sobre produção de provas ou a simples juntada de petições, não têm o condão de interromper a prescrição intercorrente. 3.4. Causas de Suspensão e Impedimento do Prazo Além das causas de interrupção, existem situações que suspendem ou impedem o início ou o curso do prazo prescricional. A suspensão "congela" o prazo, que volta a correr pelo tempo restante quando a causa suspensiva cessar. O art. 23 da LIA e a legislação processual preveem algumas hipóteses: Instauração de Inquérito Civil (Art. 23, § 1º): O inquérito civil é um procedimento administrativo investigatório a cargo do Ministério Público. Sua instauração suspende o curso da prescrição geral (do caput) por até 180 dias, prazo que pode ser prorrogado uma única vez por igual período, mediante decisão fundamentada do órgão ministerial. Acordo de Não Persecução Cível - ANPC (Art. 23, § 7º): Durante as tratativas para a celebração de um ANPC, o prazo prescricional fica suspenso. Celebrado o acordo, a prescrição volta a correr, mas o descumprimento das obrigações pactuadas pode ter consequências específicas. A suspensão visa a incentivar a solução consensual do conflito. Obstáculos Judiciais ou Força Maior: Aplicam-se, por analogia, as causas impeditivas e suspensivas da prescrição previstas no Código Civil (art. 197 e segs.) e no Código de Processo Civil, como a pendência de condição suspensiva ou a impossibilidade de acesso ao Judiciário por motivo de força maior. A Aplicação do Novo Regime Prescricional no Tempo: O Tema 1.199 do STF A entrada em vigor de um novo regime de prescrição sempre suscita a questão de sua aplicação aos fatos e processos já em curso. No caso da Lei nº 14.230/2021, a complexidade do tema exigiu o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal em sede de Repercussão Geral (Tema 1.199). O STF, no julgamento do ARE 843.989/PR, fixou teses de observância obrigatória para todo o Poder Judiciário. Para a matéria da prescrição, a tese firmada foi a seguinte: Tema 1.199 do STF: "O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei." Julgado do STF: "O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo em Recurso Extraordinário (ARE) 843.989/PR, com repercussão geral reconhecida (Tema 1.199), decidiu que o novo regime prescricional da Lei de Improbidade Administrativa, introduzido pela Lei 14.230/2021, é irretroativo, devendo ser aplicado a partir da data de sua publicação, em 26 de outubro de 2021." (ARE 843.989/PR, Relator(a): Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022). Esta decisão tem consequências práticas fundamentais: Para fatos ocorridos antes de 26/10/2021: Aplica-se o regime prescricional antigo, ou seja, o prazo de 5 anos, com os marcos iniciais previstos na redação original do art. 23 da LIA. Para fatos ocorridos a partir de 26/10/2021: Aplica-se integralmente o novo regime prescricional, com o prazo único de 8 anos contados da ocorrência do fato ou da cessação da permanência. Para a prescrição intercorrente em ações ajuizadas antes de 26/10/2021: O STF definiu que o prazo da prescrição intercorrente (que, com a suspensão cautelar, é de 8 anos) deve ser contado a partir da data de entrada em vigor da lei (26/10/2021). Isso significa que, para os processos antigos, o "relógio" da prescrição intercorrente foi zerado e começou a correr em 26/10/2021. Essa modulação dos efeitos da decisão pelo STF buscou equilibrar a segurança jurídica (não retroagindo para prejudicar situações consolidadas sob a lei antiga) com a eficiência do novo sistema (aplicando imediatamente os novos prazos para o futuro). Distinção Fundamental: Prescrição da Pretensão Punitiva vs. Pretensão Reparatória Este ponto não pode ser suficientemente enfatizado. A confusão entre as duas naturezas de pretensão é uma das principais causas de erro em concursos públicos. A tabela a seguir resume as diferenças essenciais: | Característica | Pretensão Punitiva (Sanções) | Pretensão Reparatória (Ressarcimento) | | :--- | :--- | :--- | | Objeto | Aplicação das sanções da LIA (multa, suspensão de direitos, perda da função, etc.). | Recomposição do dano ao erário. | | Natureza | Sancionatória (punitiva). | Reparatória (civil). | | Prescrição | Prescritível (prazo de 8 anos, contados do fato ou da cessação da permanência). | Imprescritível para atos dolosos (Tema 897 do STF). | | Fundamento Constitucional | Art. 37, § 5º, da CF. | Art. 37, § 5º, da CF e princípio da indisponibilidade do interesse público. | | Efeito da Prescrição | Extinção da punibilidade do agente. | A ação pode prosseguir unicamente para cobrar o ressarcimento. | Conclusão e Roteiro Prático para Análise de Casos O estudo da prescrição na improbidade administrativa exige método. Para não se perder em meio a prazos, marcos e regras de transição, o operador do Direito deve seguir um roteiro lógico: Qual é a data do fato? Identifique se o ato ocorreu antes ou depois de 26/10/2021. Se antes, aplique o regime antigo (5 anos, termo inicial conforme vínculo). Se depois, aplique o regime novo (8 anos, termo inicial do fato ou da cessação da permanência). Qual é a natureza da infração? É um ato instantâneo, permanente ou continuado? Defina o dies a quo correto. O que se busca na ação? Apenas sanções, apenas ressarcimento, ou ambos? Se houver pedido de ressarcimento por ato doloso, a pretensão reparatória é imprescritível, ainda que a pretensão punitiva esteja prescrita. A ação já foi ajuizada? Se sim, para analisar a prescrição intercorrente, verifique a linha do tempo do processo: Data do ajuizamento (Marco I do § 4º). Data da publicação da sentença (Marco II do § 4º). Datas dos acórdãos nos tribunais (Marcos III e IV do § 4º). * Calcule se entre esses marcos transcorreu o prazo de 8 anos (considerando a suspensão cautelar na ADI 7.236). Considere as causas de suspensão e interrupção: Houve instauração de inquérito civil? Houve tratativas para ANPC? Esses eventos "congelam" o prazo e devem ser considerados no cálculo. Seguir este roteiro é a forma mais segura de navegar pelo complexo regime prescricional da Lei de Improbidade Administrativa, garantindo respostas precisas em provas e uma atuação profissional técnica e eficaz. Exercícios: Considerando a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), em um caso com pedido de sanções e de ressarcimento, é correto afirmar que: Para definir o marco inicial do prazo prescricional em ação de improbidade administrativa, o critério legal correto é: Com o advento da Lei 14.230/2021, o prazo geral de prescrição da pretensão punitiva na ação de improbidade administrativa foi unificado em 8 anos, cujo termo inicial (dies a quo), como regra geral para atos instantâneos, passou a ser a data da exata ocorrência do fato, independentemente do momento em que a autoridade administrativa tomou conhecimento da ilicitude. Conforme a jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal, consubstanciada no Tema 897, a pretensão de ressarcimento ao erário é imprescritível sempre que fundamentada na Lei de Improbidade Administrativa, permitindo a recomposição patrimonial a qualquer tempo independentemente de a conduta ter sido qualificada como dolosa ou culposa sob a égide da legislação pretérita. Na hipótese de uma infração permanente, caracterizada por um estado de antijuridicidade que se prolonga no tempo por vontade contínua do agente, o prazo prescricional de 8 anos fixado pelo atual artigo 23 da Lei de Improbidade Administrativa inicia a sua fluência apenas no dia em que cessar a referida permanência. Considerando a natureza híbrida do novo regime prescricional instituído pela Lei 14.230/2021, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da Repercussão Geral, assentou a sua irretroatividade, determinando que os novos marcos temporais de contagem não retroagem para alcançar fatos ilícitos ocorridos antes de 26/10/2021. No atual sistema processual da improbidade, a prescrição intercorrente interrompe-se a cada movimentação que impulsione efetivamente o andamento da marcha judicial, englobando desde a publicação de sentenças e acórdãos condenatórios até a prolação de atos ordinatórios e despachos de mero expediente que determinem a produção de provas. Em ações de improbidade administrativa ajuizadas sob a égide da legislação anterior à Lei 14.230/2021, o marco inicial definido pelo Supremo Tribunal Federal para se deflagrar a contagem do prazo da nova prescrição intercorrente não é a data do ajuizamento primitivo, mas sim o dia de entrada em vigor do novel ordenamento (26 de outubro de 2021). De acordo com o panorama jurídico moldado pelo STF em sede cautelar na ADI 7.236, o prazo da prescrição intercorrente opera-se fatalmente em 4 anos (metade do prazo geral), contados ininterruptamente entre os marcos interruptivos estabelecidos no artigo 23 da LIA, regra cuja eficácia imediata tem forçado a extinção de diversos processos morosos. A formal instauração de inquérito civil perante o Ministério Público constitui causa automática de interrupção do prazo prescricional geral, zerando o cômputo dos 8 anos até que a investigação preparatória seja concluída ou arquivada em definitivo pela instância revisora. Ao regulamentar o procedimento do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC), o artigo 23 da Lei de Improbidade Administrativa previu que as tratativas para a celebração do acordo atuam como fator suspensivo da prescrição geral, congelando a fluência do prazo para incentivar a solução consensual do conflito. Para as denominadas infrações continuadas, que perfazem reiteradas condutas análogas em um único complexo ilícito e desígnio (ex.: fraudes sucessivas em medições), a jurisprudência pátria orienta que o prazo prescricional de 8 anos flui fragmentadamente de maneira autônoma, contando-se a partir da data individual da ocorrência de cada parcela executada. A prescrição na improbidade administrativa, segundo a jurisprudência dominante dos tribunais superiores: Em hipótese de pagamentos indevidos mensais, a análise do prazo deve considerar que: É incorreto afirmar que, por ser 'grave', a improbidade: