Consensualidade e ANPC em improbidade: negociar com segurança jurídica Introdução: A Virada Consensual na Lei de Improbidade Administrativa A Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), em sua redação original, ostentava uma vedação absoluta e intransigente a qualquer forma de solução consensual. O § 1º do artigo 17 dispunha, de forma peremptória: "É vedada a transação, o acordo ou a conciliação nas ações de que trata o caput". Essa proibição refletia uma visão, predominante à época, de que a tutela da probidade e do patrimônio público era indisponível e, portanto, insuscetível de negociação. Essa realidade, no entanto, mostrou-se profundamente ineficiente. O contencioso de improbidade, marcado por sua alta complexidade probatória, pela multiplicidade de réus e pela longa duração, revelou-se um instrumento de baixa efetividade para a recomposição do dano ao erário e para a pacificação dos conflitos. A vedação à consensualidade, ao invés de proteger o interesse público, frequentemente o prejudicava, prolongando litígios e dificultando a recuperação de ativos. A mudança de paradigma teve início com a Lei nº 13.964/2019 (Pacote Anticrime), que alterou o § 1º do artigo 17 da LIA, passando a admitir a celebração de Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) nas ações de improbidade. Contudo, o instituto foi vetado, gerando um vácuo normativo que perdurou até a promulgação da Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021, que incluiu o artigo 17-B na LIA, regulamentando de forma minuciosa o ANPC. O ANPC representa, hoje, um dos mais importantes instrumentos de resolução consensual no âmbito do direito administrativo sancionador. Ele permite que o Ministério Público e o investigado ou réu celebrem um acordo que, se cumprido, resulta na extinção da ação de improbidade ou na não propositura da ação, evitando a imposição das graves sanções previstas no artigo 12 da LIA. O Regime Jurídico do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) O artigo 17-B da Lei nº 8.429/1992 estabelece o regime jurídico do ANPC, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021: Art. 17-B, caput: O Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução civil, desde que dele advenham, ao menos, os seguintes resultados: I - o integral ressarcimento do dano; II - a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes privados. A leitura do dispositivo revela que o ANPC é uma faculdade do Ministério Público, e não um direito subjetivo do investigado ou réu. A celebração do acordo está condicionada à análise das "circunstâncias do caso concreto", o que confere ao Parquet uma significativa margem de discricionariedade na avaliação da conveniência e da oportunidade do ajuste. 2.1. Natureza Jurídica: Negócio Jurídico Processual Sancionador O ANPC é, na essência, um negócio jurídico processual de natureza sancionadora. Ele envolve concessões mútuas: o Ministério Público, em nome do Estado, abdica da pretensão punitiva (não propõe a ação ou requer sua extinção), enquanto o investigado ou réu assume obrigações de fazer, não fazer ou pagar, que vão além do mero ressarcimento do dano. A doutrina especializada tem destacado que o ANPC, embora não tenha a mesma natureza de uma sentença condenatória, produz efeitos sancionatórios e preventivos, devendo ser interpretado e aplicado à luz dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, expressamente invocados pelo § 4º do artigo 1º da LIA. 2.2. Conteúdo Mínimo Obrigatório: Ressarcimento e Reversão da Vantagem O caput do artigo 17-B estabelece um conteúdo mínimo obrigatório para o ANPC, que não pode ser afastado pelas partes. O acordo deve, necessariamente, garantir: Integral ressarcimento do dano (inciso I): Se o ato de improbidade causou prejuízo ao erário, o acordo deve prever o pagamento do valor integral desse dano, corrigido monetariamente e acrescido de juros. Reversão da vantagem indevida obtida (inciso II): Se o agente obteve um acréscimo patrimonial ilícito (enriquecimento ilícito), o acordo deve prever a devolução desse valor à pessoa jurídica lesada. Esses dois resultados são considerados o piso mínimo para a celebração do acordo. A doutrina tem debatido se o ANPC pode ou deve contemplar, além desses, a aplicação de uma ou mais das sanções previstas no artigo 12 da LIA (multa civil, suspensão de direitos políticos, proibição de contratar, etc.). Há uma forte corrente doutrinária que sustenta que, em uma interpretação sistemática da LIA, o ANPC deve contemplar, como regra, ao menos uma das sanções do artigo 12, sob pena de esvaziar o caráter sancionador da improbidade e violar o mandamento constitucional do artigo 37, § 4º, da CF. Essa é a posição, por exemplo, da Resolução CNMP nº 306/2025, que disciplina o ANPC no âmbito do Ministério Público e prevê que o acordo "poderá contemplar a aplicação de uma ou mais sanções previstas na Lei 8.429/1992". Resolução CNMP nº 306/2025, art. 3º: O acordo de não persecução civil poderá contemplar a aplicação de uma ou mais sanções previstas na Lei 8.429/1992, bem como as condições necessárias para assegurar sua efetividade, sem prejuízo do ressarcimento integral do dano patrimonial e da perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente, quando houver. Requisitos Formais e Procedimentais para a Celebração do ANPC O § 1º do artigo 17-B estabelece os requisitos formais e procedimentais que devem ser cumpridos para a validade do ANPC: Art. 17-B, § 1º: A celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo dependerá, cumulativamente: I - da oitiva do ente federativo lesado, em momento anterior ou posterior à propositura da ação; II - de aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias, pelo órgão do Ministério Público competente para apreciar as promoções de arquivamento de inquéritos civis, se anterior ao ajuizamento da ação; III - de homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa. 3.1. Oitiva do Ente Federativo Lesado (Inciso I) A oitiva do ente federativo lesado (União, Estado, Distrito Federal ou Município) é um requisito essencial para a validade do acordo. O ente público, como vítima do ato de improbidade e titular do patrimônio lesado, tem o direito de se manifestar sobre os termos do acordo, especialmente sobre o valor do ressarcimento e as condições de pagamento. A oitiva pode ocorrer em momento anterior ou posterior à propositura da ação. A manifestação do ente lesado não é vinculante para o Ministério Público, mas sua ausência ou sua discordância fundamentada pode ser um obstáculo à homologação judicial do acordo. 3.2. Aprovação pelo Órgão Colegiado do Ministério Público (Inciso II) Se o acordo for celebrado antes do ajuizamento da ação de improbidade, ele deverá ser submetido à aprovação do órgão colegiado do Ministério Público competente para apreciar as promoções de arquivamento de inquéritos civis (normalmente, o Conselho Superior do Ministério Público). O prazo para essa aprovação é de até 60 (sessenta) dias. Esse requisito visa a garantir um controle interno sobre a atuação do membro do Ministério Público, evitando acordos excessivamente benéficos ou que não atendam ao interesse público. 3.3. Homologação Judicial (Inciso III) A homologação judicial é um requisito indispensável para a validade do ANPC, independentemente de o acordo ter sido celebrado antes ou depois do ajuizamento da ação. O juiz, ao receber o acordo para homologação, deve realizar um controle de legalidade, verificando se os requisitos legais foram atendidos, se as obrigações são proporcionais e adequadas, e se o acordo não viola o interesse público. O juiz não pode se imiscuir no mérito das concessões mútuas feitas pelas partes (por exemplo, discutir se o valor do ressarcimento é suficiente ou não), salvo se houver flagrante ilegalidade, abusividade ou desproporcionalidade. O controle judicial é de legalidade, e não de conveniência e oportunidade, que são prerrogativas do Ministério Público. A Homologação do ANPC em Fase Recursal e na Execução Uma das questões mais relevantes que surgiram após a introdução do ANPC foi saber se o acordo poderia ser celebrado e homologado quando a ação de improbidade já estivesse em fase recursal (tramitando em segundo grau ou nos Tribunais Superiores) ou mesmo em fase de execução da sentença condenatória. O § 4º do artigo 17-B é expresso ao estabelecer que o acordo pode ser celebrado "no curso da investigação de apuração do ilícito, no curso da ação de improbidade ou no momento da execução da sentença condenatória". A lei não menciona expressamente a fase recursal. Contudo, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), no julgamento dos Embargos de Divergência em Agravo em Recurso Especial (EAREsp) nº 102.585/RS, pacificou a questão, firmando o entendimento de que é possível a homologação judicial de acordo de não persecução cível no âmbito da ação de improbidade administrativa em fase recursal. Jurisprudência do STJ: "É possível a homologação judicial de acordo de não persecução cível no âmbito da ação de improbidade administrativa em fase recursal." (EAREsp 102.585-RS, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Seção, por unanimidade, julgado em 09/03/2022, Info 728). O fundamento da decisão foi a necessidade de se prestigiar a solução consensual dos conflitos, princípio que permeia todo o ordenamento jurídico e que foi expressamente incorporado à LIA pela Lei nº 14.230/2021. O STJ flexibilizou, inclusive, a aplicação da Súmula 07/STJ (que veda o reexame de provas em recurso especial) para viabilizar a homologação do acordo naquela instância. Jurisprudência do STJ (Tese 5 da Edição 184 de Jurisprudência em Teses): "Após a vigência do Pacote Anticrime, é possível celebrar acordo de não persecução cível em fase recursal no âmbito da ação de improbidade administrativa." Com a edição da Lei nº 14.230/2021, que incluiu o artigo 17-B, essa possibilidade foi ampliada, permitindo a celebração do ANPC até mesmo no curso da execução da sentença condenatória (art. 17-B, § 4º). Critérios para a Celebração do Acordo: O Juízo de Conveniência e Oportunidade O § 2º do artigo 17-B estabelece os critérios que o Ministério Público deve considerar ao avaliar a conveniência e a oportunidade da celebração do ANPC: Art. 17-B, § 2º: Em qualquer caso, a celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo considerará a personalidade do agente, a natureza, as circunstâncias, a gravidade e a repercussão social do ato de improbidade, bem como as vantagens, para o interesse público, da rápida solução do caso. Esses critérios conferem ao Ministério Público uma margem de discricionariedade para avaliar se, no caso concreto, a solução consensual é mais vantajosa para o interesse público do que o prosseguimento da ação. A recusa do Ministério Público em celebrar o acordo, desde que fundamentada nesses critérios, não pode ser suprida pelo Poder Judiciário. O Conteúdo Facultativo do Acordo: Mecanismos de Integridade e Boas Práticas O § 6º do artigo 17-B permite que o ANPC contemple obrigações que vão além do mero ressarcimento do dano, podendo incluir a adoção de mecanismos de integridade (compliance) e outras medidas em favor do interesse público: Art. 17-B, § 6º: O acordo a que se refere o caput deste artigo poderá contemplar a adoção de mecanismos e procedimentos internos de integridade, de auditoria e de incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica, se for o caso, bem como de outras medidas em favor do interesse público e de boas práticas administrativas. Essa previsão é de suma importância, pois permite que o acordo tenha um efeito preventivo e pedagógico, indo além da mera punição e contribuindo para a melhoria da governança e da integridade na Administração Pública e nas empresas que contratam com o Poder Público. O Descumprimento do Acordo e seus Efeitos O § 7º do artigo 17-B prevê a consequência para o descumprimento do ANPC: Art. 17-B, § 7º: Em caso de descumprimento do acordo a que se refere o caput deste artigo, o investigado ou o demandado ficará impedido de celebrar novo acordo pelo prazo de 5 (cinco) anos, contado do conhecimento pelo Ministério Público do efetivo descumprimento. Além desse impedimento, o descumprimento do acordo pode acarretar o prosseguimento da ação de improbidade (se o acordo foi celebrado antes do ajuizamento) ou o prosseguimento da execução (se o acordo foi celebrado após a sentença). O acordo homologado constitui título executivo judicial, podendo ser executado em caso de inadimplemento. A Questão da Confissão como Condição para o ANPC Um ponto que tem gerado intenso debate na doutrina e na jurisprudência é a possibilidade de o Ministério Público exigir a confissão da prática do ato de improbidade como condição para a celebração do ANPC. A lei não prevê expressamente a confissão como requisito. A doutrina majoritária tem se posicionado no sentido de que o Ministério Público não pode exigir a confissão como condição sine qua non para o acordo, por não haver previsão legal para tanto e por se tratar de uma exigência que viola o direito ao silêncio e a garantia da não autoincriminação (nemo tenetur se detegere*), aplicável ao direito administrativo sancionador. Doutrina: "O Ministério Público não pode exigir a confissão da prática do ato de improbidade, como condição para a celebração do acordo de não persecução cível, por não ter previsão legal e não lhe cabe inovar o ordenamento jurídico." (Migalhas, 25/01/2022). A exigência de confissão, além de não ter amparo legal, pode inviabilizar a celebração de acordos em muitos casos, pois o investigado ou réu, ainda que disposto a ressarcir o dano e a cumprir outras obrigações, pode não estar disposto a confessar a prática de um ato ilícito que poderá ser utilizado como prova em outras esferas (penal, por exemplo). O Papel do Tribunal de Contas na Apuração do Dano (Art. 17-B, § 3º) O § 3º do artigo 17-B estabelece uma importante participação dos Tribunais de Contas no procedimento do ANPC: Art. 17-B, § 3º: Para fins de apuração do valor do dano a ser ressarcido, deverá ser realizada a oitiva do Tribunal de Contas competente, que se manifestará, com indicação dos parâmetros utilizados, no prazo de 90 (noventa) dias. A constitucionalidade desse dispositivo tem sido questionada em ações diretas de inconstitucionalidade. Há um debate em curso no Supremo Tribunal Federal sobre a obrigatoriedade dessa oitiva. No entanto, enquanto a questão não é decidida em definitivo, a previsão legal deve ser observada, e a manifestação do Tribunal de Contas serve como um importante parâmetro técnico para a quantificação do dano. Conclusão e Roteiro para a Elaboração de um ANPC Válido O Acordo de Não Persecução Cível é um instrumento poderoso e moderno de solução consensual de conflitos na seara da improbidade administrativa. Sua correta utilização exige do operador do Direito o conhecimento de seus requisitos legais e de sua disciplina jurisprudencial. Para a elaboração de um ANPC válido e eficaz, sugere-se o seguinte roteiro: Verificar a existência de indícios suficientes da prática de ato de improbidade e do elemento subjetivo (dolo). Assegurar o conteúdo mínimo obrigatório: prever o integral ressarcimento do dano e a reversão da vantagem indevida obtida. Observar os requisitos formais: oitiva do ente lesado, aprovação do órgão colegiado do MP (se for o caso) e homologação judicial. Considerar a inclusão de sanções do artigo 12 da LIA, conforme a gravidade do caso e a jurisprudência. Prever mecanismos de integridade e boas práticas, quando cabível. Estabelecer cláusulas claras sobre o descumprimento e suas consequências. Evitar a exigência de confissão, salvo se houver previsão legal expressa. Submeter o acordo à homologação judicial, demonstrando o cumprimento de todos os requisitos legais. Seguindo esse roteiro, o profissional do Direito estará apto a utilizar o ANPC como um instrumento eficaz de pacificação social, contribuindo para a recomposição do patrimônio público e para a prevenção de novos ilícitos, sem descuidar das garantias fundamentais do investigado ou réu. Exercícios: O ANPC, em improbidade, tem como finalidade mais adequada: Em regra, é inadequado que um Acordo de Leniência se limite a: O Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) possui natureza de negócio jurídico processual sancionador. A sua celebração é uma faculdade do Ministério Público, balizada por critérios de conveniência e oportunidade, não consistindo em um direito subjetivo titularizado pelo investigado. Para a validade do Acordo de Não Persecução Cível, a Lei de Improbidade Administrativa exige a confissão expressa e circunstanciada do investigado quanto à prática do ato doloso, sendo este um requisito indispensável para a homologação judicial. O Acordo de Não Persecução Cível possui um conteúdo mínimo obrigatório estipulado em lei. Sua celebração exige, impreterivelmente, o integral ressarcimento do dano ao erário e a reversão, à pessoa jurídica lesada, da vantagem indevida obtida pelo agente. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite a celebração e a respectiva homologação judicial do Acordo de Não Persecução Cível mesmo quando a ação de improbidade já se encontra em fase recursal, desde que ainda não tenha ocorrido o trânsito em julgado. Ao analisar os termos do Acordo de Não Persecução Cível para fins de homologação, o juiz exerce um controle de mérito e conveniência, possuindo poderes para alterar de ofício o valor do ressarcimento caso entenda que a quantia negociada pelo Ministério Público é desvantajosa ao erário. Se o Acordo de Não Persecução Cível for celebrado antes do ajuizamento da ação de improbidade, ele dependerá da aprovação prévia do órgão colegiado competente do Ministério Público, a ser realizada no prazo de até 60 dias. A estipulação do valor do dano no Acordo de Não Persecução Cível exige manifestação técnica vinculante do Tribunal de Contas. Assim, é vedado ao Ministério Público e ao Judiciário homologar um acordo com valor de ressarcimento diferente daquele apurado pelo órgão de controle. O descumprimento injustificado do Acordo de Não Persecução Cível acarreta a execução do título, mas não impede o demandado de celebrar um novo ANPC em processos distintos no futuro, por ausência de vedação legal temporal expressa. A legislação autoriza que o Acordo de Não Persecução Cível vá além da reparação financeira, permitindo a inclusão de obrigações como a implementação de mecanismos internos de integridade (compliance) e a aplicação de códigos de conduta na pessoa jurídica celebrante. A oitiva do ente federativo lesado é uma etapa procedimental facultativa. O Ministério Público pode dispensar a manifestação do ente público se avaliar que o valor oferecido pelo acusado já cobre integralmente o prejuízo aos cofres estatais. É indicativo de fragilidade (risco de nulidade/ineficácia) em um ANPC quando ele: Assinale a opção que melhor reflete um limite material relevante à consensualidade em improbidade: Em relação aos acordos de não persecução cível (ANPC) em processos de improbidade administrativa, é correto afirmar que sua validade: