Procedimento e Coisa Julgada na Ação Popular (Lei nº 4.717/1965) Por que o procedimento da ação popular é “especial” (e por que isso cai em prova) A ação popular é um instrumento constitucional de controle jurisdicional de atos lesivos ao patrimônio público e a outros valores jurídicos relevantes. Por ser uma ação de natureza coletiva (ainda que proposta por um cidadão individualmente), o legislador criou regras processuais próprias para: garantir efetividade (celeridade, acesso à prova, possibilidade de suspensão do ato lesivo); evitar fraudes processuais (desistência “comprada”, condução temerária, falta de prova por ocultação de documentos); assegurar uniformidade e estabilidade (coisa julgada erga omnes, prevenção de competência, mecanismos para evitar decisões contraditórias). Por isso, a Lei nº 4.717/1965 estabelece: o procedimento segue o CPC apenas subsidiariamente, “naquilo em que não contrariem” a lei especial e a natureza da ação popular. Regra-matriz: CPC como base + normas modificativas obrigatórias O ponto de partida é o art. 7º, que determina a aplicação do procedimento ordinário do CPC, com adaptações obrigatórias: 2.1. Texto do art. 7º (transcrição integral) Art. 7º. A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas: I - Ao despachar a inicial o juiz ordenará: a) além da citação dos réus, a intimação do representante do Ministério Público; b) a requisição, às entidades indicadas na petição inicial, dos documentos que tiverem sido referidos pelo autor (art. 1º, § 6º), bem como a de outros que se lhe afigurem necessários ao esclarecimento dos fatos, fixando prazos de 15 (quinze) a 30 (trinta) dias para o atendimento. § 1º O representante do Ministério Público providenciará para que as requisições a que se refere o inciso anterior, sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz. § 2º Se os documentos e informações não puderem ser oferecidos nos prazos assinalados, o juiz poderá autorizar prorrogação dos mesmos, por prazo razoável. II - Quando o autor o preferir a citação dos beneficiários far-se-á por edital com o prazo de 30 (trinta) dias, afixado na sede do juízo e publicado três vezes no jornal oficial do Distrito Federal ou da Capital do Estado ou Território em que seja ajuizada a ação. A publicação será gratuita e deverá iniciar-se no máximo 3 (três) dias após a entrega na repartição competente, sob protocolo de uma via autenticada do mandado. III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja existência ou identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a sentença final de primeira instância, deverá ser citada para a integração do contraditório, sendo-lhe restituído o prazo para contestação e produção de provas. Salvo quanto a beneficiário, se a citação se houver feito na forma do inciso anterior. IV - O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias prorrogáveis por mais 20 (vinte), a requerimento do interessado, se particularmente difícil a produção de prova documental, e será comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartório do mandado cumprido, ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital. V - Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção de prova testemunhal ou pericial, o juiz ordenará vista às partes por 10 (dez) dias, para alegações, sendo-lhe os autos conclusos, para sentença, 48 (quarenta e oito) horas após a expiração desse prazo; havendo requerimento de prova, o processo tomará o rito ordinário. VI - A sentença quando não prolatada em audiência de instrução e julgamento, deverá ser proferida dentro de 15 (quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz. Parágrafo único. O proferimento da sentença além do prazo estabelecido, privará o juiz da inclusão em lista de merecimento para promoção, durante 2 (dois) anos, e acarretará a perda, para efeito de promoção por antigüidade, de tantos dias, quantos forem os do retardamento, salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado perante o órgão disciplinar competente. 2.2. O que essas “normas modificativas” significam na prática (ponto de prova) O juiz não pode despachar a inicial “como se fosse uma ação comum”: ele tem dever de intimar o Ministério Público e requisitar documentos (art. 7º, I, a e b). O processo é estruturado para reduzir assimetria informacional: o cidadão autor geralmente não tem acesso a documentos públicos; por isso, a lei cria mecanismo de obtenção de prova por requisição judicial (art. 7º, I, b). O rito prevê integração do contraditório ao longo do processo: se surgir novo beneficiário/responsável identificado, ele deve ser citado antes da sentença (art. 7º, III). Isso evita nulidades e impede que a sentença “pule” sujeitos que deveriam ser atingidos. A petição inicial e o despacho inicial: requisitos e “gatilhos” típicos 3.1. O que o autor precisa trazer já na inicial Em concurso, costuma-se cobrar que a inicial deve vir acompanhada de prova de cidadania (título de eleitor ou equivalente) e, sempre que possível, documentos/certidões (mas a lei admite dificuldade de acesso e prevê requisição judicial). Além disso, o autor deve: identificar o ato impugnado e sua lesividade; indicar os sujeitos passivos (pessoa/entidade, agentes, beneficiários); formular pedidos compatíveis: anulação/nulidade, condenações acessórias (ressarcimento, perdas e danos) e, se pertinente, suspensão liminar. 3.2. O despacho inicial como “momento-chave” do procedimento No despacho inicial, o juiz deve: determinar citação dos réus; determinar intimação do MP (participação obrigatória); requisitar documentos e informações às entidades públicas/privadas envolvidas, fixando prazo de 15 a 30 dias. A prova é central: sem prova documental mínima, a ação pode caminhar para improcedência por insuficiência probatória. A lei, porém, tenta evitar que a insuficiência decorra de ocultação estatal, por isso cria o dever de requisição e até sanção por desobediência (ver item 4). Prova, requisição de documentos e sanções por resistência A Lei da Ação Popular não trata a prova como um detalhe: ela cria um sistema para forçar a produção de prova. 4.1. Sanção por descumprimento: art. 8º (síntese) O art. 8º prevê pena de desobediência para a autoridade/dirigente que, sem motivo justo, deixa de fornecer informações/certidões/documentos necessários à instrução no prazo legal ou no prazo judicial. Em prova, o raciocínio é: a lei presume que a Administração pode dificultar acesso à prova; por isso, coloca peso institucional no cumprimento das requisições; e vincula o MP a “apressar a produção de prova” (art. 6º, § 4º) e a diligenciar para o cumprimento das requisições (art. 7º, § 1º). Desistência e “absolvição da instância”: como o sistema evita sabotagem do processo A ação popular tem uma característica de altíssimo valor para concursos: o autor não “manda” no processo como numa ação privada comum. 5.1. Art. 9º (transcrição integral) Art. 9º. Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação. 5.2. Por que isso existe (e como cai em pegadinha) O legislador antecipa o risco de: desistência por pressão política/econômica; abandono estratégico para impedir julgamento de mérito; acordos informais para “matar” a ação. Por isso, a lei: impõe publicação de editais; abre prazo para que qualquer cidadão ou o MP assuma e dê prosseguimento. Conclusão típica de prova: a ação popular protege um interesse indisponível, então mecanismos de indisponibilidade aparecem no rito. Custas, honorários e punição por temeridade 6.1. Custas apenas ao final: art. 10 Art. 10. As partes só pagarão custas e preparo a final. Isso facilita acesso à justiça e reduz a barreira econômica. 6.2. Condenação do réu vencido: art. 12 (transcrição) Art. 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado. 6.3. Temerariedade: art. 13 (transcrição) Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas. Pegadinha comum: a lei incentiva o ajuizamento responsável e pune uso abusivo da ação popular como “arma política” sem base jurídica mínima. Sentença: conteúdo, efeitos patrimoniais e medidas de efetivação A sentença na ação popular pode produzir efeitos muito amplos. 7.1. Art. 11 (transcrição integral) Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa. Pontos de prova: procedência implica invalidade do ato e pode implicar condenação a perdas e danos; condenação alcança responsáveis e beneficiários; a ação regressiva permanece possível quando cabível. 7.2. Fixação do valor e execução: arts. 14 a 17 (ideias centrais) Se o valor da lesão estiver provado, o juiz indica na sentença; se depender de avaliação/perícia, apura-se na execução (art. 14). A lei prevê mecanismos de efetividade, inclusive medidas de constrição patrimonial desde a sentença condenatória (art. 14, § 4º). Há previsão de atuação do MP para promover execução se ninguém o fizer em determinado prazo (art. 16). A entidade lesada pode executar em benefício próprio (art. 17). Essas regras reforçam a lógica: processo coletivo não pode depender apenas da iniciativa do autor-cidadão. Coisa julgada na ação popular: regra erga omnes e exceção por deficiência de prova A coisa julgada é o coração desta aula. 8.1. Art. 18 (transcrição integral) Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível erga omnes, exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova. 8.2. Regra: coisa julgada erga omnes (e por que ela é necessária) Como a ação popular tutela interesse público, faria pouco sentido: anular um ato lesivo “apenas” entre autor e réus formais; permitir que o mesmo ato fosse discutido infinitamente por cidadãos diferentes. Logo, a regra é: a sentença faz coisa julgada oponível erga omnes. Isso significa, em termos didáticos: vinculação: a decisão vale contra todos e a favor de todos (naquilo que o dispositivo define); estabilidade: evita multiplicação de ações idênticas e decisões contraditórias; racionalidade institucional: o Judiciário decide uma vez, com efeitos gerais. 8.3. Exceção: improcedência por deficiência de prova (coisa julgada secundum eventum probationis) A exceção é a parte mais cobrada em concursos. A lei diz: se a improcedência decorreu de deficiência de prova, não se fecha a porta para sempre. Qualquer cidadão pode propor outra ação com o mesmo fundamento desde que apresente nova prova. Isso é o que a doutrina denomina coisa julgada secundum eventum probationis: a autoridade da decisão varia conforme a qualidade do suporte probatório. 8.3.1. Qual é a lógica da exceção? Em ações coletivas, muitas vezes a prova relevante está nas mãos do Estado ou do beneficiário. Uma improcedência por falta de prova pode não refletir inexistência de ilegalidade/lesividade, mas sim dificuldade probatória. O sistema não quer “premiar” o ocultamento documental com imunidade definitiva. 8.3.2. Como identificar “improcedência por deficiência de prova” na prática? Em prova, a banca costuma exigir que você perceba: Não basta ser improcedente. É preciso que o fundamento seja insuficiência probatória. O dispositivo e/ou fundamentação deve deixar claro que a improcedência ocorreu por falta de prova suficiente, e não por inexistência de direito. Consequência: quando a sentença afirma que não há ato lesivo ou que o ato é legal (com base probatória suficiente), tende a fazer coisa julgada erga omnes plena. Se a sentença afirma que “não ficou provado”, abre-se a porta do art. 18. Reexame necessário e sistema recursal: o art. 19 como regra especial 9.1. Art. 19 (transcrição integral) Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente, caberá apelação, com efeito suspensivo. § 1º Das decisões interlocutórias, cabe agravo de instrumento. § 2º Das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação e suscetíveis de recurso, poderá recorrer qualquer cidadão e também o Ministério Público. 9.2. Como funciona o duplo grau obrigatório (reexame necessário) na ação popular A lei determina reexame necessário quando a sentença: reconhece carência; ou julga improcedente. Ou seja, o autor não perde “sozinho” em 1ª instância: a decisão negativa só produz efeito após confirmação do tribunal. Isso está alinhado à lógica coletiva do instrumento. Pegadinha recorrente: muitas pessoas pensam que reexame necessário é só para condenação contra Fazenda Pública; aqui, a lei cria reexame para proteger o interesse público contra uma improcedência precoce. 9.3. Apelação com efeito suspensivo quando a ação é procedente Se a sentença é procedente, cabe apelação, com efeito suspensivo, para evitar que o cumprimento de uma decisão potencialmente anulada gere instabilidade. Em concursos, o examinador quer ver se você percebe a simetria: improcedência: reexame necessário (proteção ao interesse público); procedência: apelação com efeito suspensivo (proteção à segurança jurídica e ao contraditório). 9.4. Agravo de instrumento contra interlocutórias: a regra “ampla” O art. 19, § 1º, é direto: toda interlocutória é agravável por instrumento. Isso é relevante no CPC/2015 porque o art. 1.015 contém rol de cabimento. Na ação popular, a lei especial abre a recorribilidade, justamente para garantir efetividade em processo coletivo. 9.4.1. Julgado do STJ sobre a prevalência do art. 19, § 1º, no microssistema coletivo O STJ entendeu que a regra do art. 19, § 1º, da Lei da Ação Popular (“das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento”) integra o microssistema de tutela coletiva e pode prevalecer sobre restrições do CPC/2015, justamente para assegurar efetividade do processo coletivo. (REsp n. 1.925.492/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 4/5/2021, DJe de 1/7/2021.) O que esse julgado ensina para a ação popular (e para prova): A Lei da Ação Popular é tratada como parte de um microssistema coletivo. Quando houver conflito entre a regra geral do CPC e a regra especial do processo coletivo, tende a prevalecer a especialidade, desde que preserve a efetividade. Na prática, concursos cobram a conclusão: interlocutórias na ação popular são agraváveis, não se aplicando o rol restrito do art. 1.015 do CPC como limitador. 9.5. Legitimidade recursal ampliada: qualquer cidadão e o MP O art. 19, § 2º, permite que qualquer cidadão recorra de sentenças/decisões contra o autor, se forem recorríveis, e também o MP. Isso fecha o sistema contra a sabotagem: se o autor for omisso, desistente ou negligente, a coletividade ainda tem ferramentas recursais. Ações populares múltiplas, conexão, prevenção e coisa julgada: como evitar decisões contraditórias Em temas de grande repercussão (concessões, privatizações, grandes obras), é comum surgirem muitas ações populares sobre o mesmo objeto. Isso cria risco de: decisões conflitantes; desperdício de atividade jurisdicional; insegurança jurídica. 10.1. Julgado do STJ sobre conexão de ações populares e eficácia erga omnes da coisa julgada Em Incidente de Assunção de Competência, o STJ firmou tese envolvendo múltiplas ações populares relacionadas a um mesmo objeto (privatização da Companhia Vale do Rio Doce), destacando a conexão e o impacto da coisa julgada erga omnes do art. 18. (IAC no REsp n. 1.806.016/PA, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 28/8/2024, REPDJe de 16/9/2024, DJe de 2/9/2024.) Importância didática do precedente: Reforça que, por força do art. 18, a coisa julgada na ação popular é oponível erga omnes, e deve ser levada a sério para impedir “reabertura infinita” do mesmo litígio por autores diferentes. Mostra que, em ações populares conexas, pode ser necessário tratar o litígio como um “macroconflito”, evitando que uma ação avance ignorando o que já foi decidido com eficácia geral. Para provas, o aprendizado é: em ação popular, conexão/prevenção + coisa julgada erga omnes são instrumentos para uniformização e estabilidade. Síntese final: o que você precisa guardar para concurso 11.1. Procedimento (núcleo duro) Aplica-se o CPC, mas com regras modificativas (art. 7º). Despacho inicial obrigatório: citação + intimação do MP + requisição de documentos (art. 7º, I). Beneficiários podem ser citados por edital (art. 7º, II). Descoberto novo sujeito relevante antes da sentença, deve ser citado (art. 7º, III). Desistência não mata o processo: editais e possibilidade de prosseguimento por cidadão/MP (art. 9º). 11.2. Sentença e efeitos Procedência: invalida o ato e pode condenar responsáveis e beneficiários a perdas e danos (art. 11). Coisa julgada: regra erga omnes; exceção por deficiência de prova (art. 18). Execução tem disciplina própria e pode envolver atuação do MP (arts. 16 e 17). 11.3. Recursos (muito cobrado) Carência/improcedência: reexame necessário (art. 19). Procedência: apelação com efeito suspensivo (art. 19). Interlocutórias: agravo de instrumento (art. 19, § 1º) — regra ampla, típica do microssistema coletivo. Qualquer cidadão e o MP podem recorrer de sentenças ou decisões proferidas contra o autor da ação, desde que sejam suscetíveis de recurso, independentemente da iniciativa do autor (art. 19, § 2º). Leituras recomendadas (para fixação estratégica) Releia com atenção o art. 7º e o art. 19: é ali que as bancas “pegam” o candidato sobre diferenças entre rito comum e rito especial. Treine identificar, em enunciados, quando a improcedência foi por “deficiência de prova” (art. 18) — essa frase muda completamente a autoridade da coisa julgada. Exercícios: Durante a tramitação de uma Ação Popular, descobre-se a existência e a identidade de pessoa que foi beneficiária direta do ato impugnado, a qual não constava do polo passivo inicial (não tendo sido citada nominalmente). Qual é a consequência processual prevista na Lei nº 4.717/1965? Em Ação Popular, qual providência de urgência é expressamente prevista para evitar que a lesão ao patrimônio público se consume ou se agrave enquanto o processo tramita? Quanto ao prazo de contestação na Ação Popular e ao termo inicial para sua contagem, assinale a alternativa correta. Sobre coisa julgada na Ação Popular, qual alternativa está correta? Quanto ao regime recursal e aos efeitos das sentenças na Ação Popular, assinale a alternativa correta. Em relação às custas processuais, o autor da ação popular: Na ação popular, o Ministério Público atua como: Na ação popular, a regra geral é que a sentença produz eficácia de coisa julgada oponível erga omnes, vinculando a todos e impedindo a rediscussão do mesmo ato pelo mesmo fundamento. A sentença que julga a ação popular improcedente por deficiência de prova impede definitivamente que qualquer outro cidadão tente anular o mesmo ato, mesmo que surjam novas evidências documentais. No procedimento da ação popular, cabe recurso de agravo de instrumento contra qualquer decisão interlocutória proferida pelo juiz, não se aplicando as restrições de cabimento do Código de Processo Civil. A sentença que julga a ação popular improcedente ou que reconhece a carência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório, só produzindo efeitos após confirmada pelo Tribunal. Caso o autor da ação popular decida desistir do processo, o juiz deve declarar a extinção imediata do feito, independentemente de consulta ao Ministério Público ou a outros cidadãos. A sentença de procedência na ação popular deve decretar a invalidade do ato e condenar tanto os responsáveis pela sua prática quanto os beneficiários diretos ao pagamento de perdas e danos. O prazo para contestação na ação popular é de 15 dias para todos os réus, seguindo o rito comum do Código de Processo Civil, sem previsão de prorrogação especial. O Ministério Público e os demais cidadãos são impedidos de recorrer de decisões proferidas contra o autor da ação popular se este manifestar expressamente que não deseja interpor recurso. No despacho inicial, o juiz deve requisitar das entidades públicas os documentos indicados pelo autor na petição inicial, bem como outros necessários para esclarecer os fatos da causa. A apelação interposta contra a sentença que julga procedente a ação popular deve ser recebida apenas no efeito devolutivo, permitindo o imediato desfazimento do ato administrativo impugnado.