Marco Legal: CDC e LACP (Microssistema de Tutela Coletiva) Introdução: a espinha dorsal da tutela coletiva brasileira Quando se fala em defesa de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos no Brasil, dois diplomas despontam como os pilares normativos do sistema: a Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985) e o Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), em especial seu Título III (arts. 81 a 104). Essas leis não atuam de forma isolada; ao contrário, compõem, juntamente com a Constituição Federal, o Código de Processo Civil e uma série de leis setoriais, o chamado microssistema de tutela coletiva. Esta aula examina minuciosamente o conteúdo normativo da LACP e do CDC no que se refere à tutela coletiva, abordando seu âmbito de incidência — inclusive as vedações expressas —, legitimidade ativa, instrumentos extrajudiciais, regime de coisa julgada, execução e a integração entre os diplomas. O objetivo é fornecer ao candidato a base legal completa e a compreensão sistemática necessária para enfrentar as questões mais complexas dos concursos públicos. O microssistema de tutela coletiva: integração normativa A expressão "microssistema" designa um conjunto de normas que, embora dispersas em diferentes leis, partilham princípios, finalidades e técnicas processuais comuns, formando um corpo coerente e intercomunicante. O microssistema de tutela coletiva é composto primariamente por: Lei 7.347/1985 (LACP): institui a ação civil pública como instrumento processual adequado à proteção dos interesses transindividuais. Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990): define as espécies de direitos metaindividuais (art. 81), estabelece regras de legitimidade, coisa julgada, liquidação e execução coletiva (arts. 82 a 104). Constituição Federal de 1988: arts. 5º, XXXII (defesa do consumidor), XXXV (acesso à justiça), LXXIII (ação popular), 129, III (funções do MP), 225 (meio ambiente), entre outros. Leis setoriais: Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8.069/1990), Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003), Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), dentre outras. O art. 21 da LACP e o art. 90 do CDC estabelecem a aplicação recíproca e subsidiária entre esses diplomas, consolidando o microssistema: Art. 21 da LACP: "Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor." Art. 90 do CDC: "Aplicam-se às ações previstas neste título as normas do Código de Processo Civil e da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive no que respeita ao inquérito civil, naquilo que não contrariar suas disposições." Assim, a LACP e o CDC dialogam permanentemente: a LACP fornece o instrumento (ação civil pública) e os mecanismos extrajudiciais (inquérito civil e compromisso de ajustamento de conduta); o CDC fornece os conceitos operacionais (as três espécies de direitos transindividuais) e as regras detalhadas de procedimento, coisa julgada e execução. O intérprete deve, diante de uma situação concreta, manejar ambos os diplomas de forma integrada, sempre orientado pelo princípio da máxima efetividade da tutela coletiva. A Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985) em detalhes 3.1. Objeto e finalidade da ação civil pública O art. 1º da LACP define o campo material de incidência da ação civil pública, enumerando hipóteses e, de modo crucial, contendo uma cláusula geral de proteção de qualquer interesse difuso ou coletivo: Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: I – ao meio ambiente; II – ao consumidor; III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IV – a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. V – por infração da ordem econômica; VI – à ordem urbanística; VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos; VIII – ao patrimônio público e social. Entretanto, a amplitude desse objeto encontra uma limitação explícita no parágrafo único do mesmo artigo, introduzido pela Medida Provisória 2.180-35/2001, que expressamente veda a utilização da ação civil pública para certas pretensões: Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados. A inclusão deste parágrafo único representou uma reação do Poder Executivo à massificação de ações civis públicas que, sob o argumento da defesa de interesses coletivos ou individuais homogêneos, buscavam afastar a cobrança de tributos ou discutir a constitucionalidade de exações fiscais. O fundamento da vedação é dúplice: (i) evitar que a ação civil pública se transforme em sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, com efeitos erga omnes, em matéria tributária; (ii) preservar a lógica de que, em relações tributárias, os contribuintes são identificáveis e podem defender individualmente seus interesses. A constitucionalidade desse dispositivo foi questionada na ADI 3.105/DF, tendo o Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária de 29 de setembro de 2011, Relator Ministro Cezar Peluso, declarado a constitucionalidade do parágrafo único do art. 1º da LACP. O STF entendeu que a restrição é compatível com a Constituição, pois não impede o acesso ao Judiciário (os contribuintes podem ajuizar ações individuais ou mandados de segurança coletivos, por exemplo), apenas exclui a via da ação civil pública para essa específica categoria de pretensões. A tese central é a de que a ACP não é instrumento idôneo para veicular pretensões relativas a tributos, pois estes se baseiam em relações jurídicas individualizáveis entre o Fisco e cada contribuinte, e a utilização da ação coletiva poderia frustrar o sistema de controle de constitucionalidade e de uniformização da jurisprudência em matéria tributária. Em concursos, a literalidade do parágrafo único é frequentemente cobrada: questões perguntam se é cabível ACP para discutir a legalidade de um tributo, e a resposta é negativa, por força deste dispositivo. Três aspectos adicionais do art. 1º merecem destaque: Responsabilidade por danos morais e patrimoniais: a ação civil pública não se limita à reparação pecuniária. Ela abrange danos extrapatrimoniais (dano moral coletivo), bem como a tutela preventiva e inibitória. Inciso IV como cláusula geral: a expressão "qualquer outro interesse difuso ou coletivo" confere ao rol caráter meramente exemplificativo. Qualquer bem jurídico de natureza transindividual — ainda que não expressamente listado — pode ser tutelado pela via da ação civil pública, desde que se amolde à definição do art. 81 do CDC. Relação com a ação popular: o art. 1º, caput, ressalva a ação popular, que permanece como instrumento autônomo de iniciativa do cidadão (art. 5º, LXXIII, da CF/88). A convivência entre os instrumentos é harmônica, podendo haver litispendência ou conexão entre ações populares e ações civis públicas com objetos coincidentes. 3.2. Legitimidade ativa (art. 5º da LACP) O art. 5º da LACP estabelece um rol de legitimados para a propositura da ação civil pública. A doutrina e a jurisprudência consideram que se trata de legitimação extraordinária (substituição processual), pois os legitimados atuam em nome próprio na defesa de direito alheio (da coletividade, do grupo ou dos indivíduos lesados). Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: I – o Ministério Público; II – a Defensoria Pública; III – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; IV – a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; V – a associação que, concomitantemente: a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. Algumas observações essenciais para a prova: Ministério Público: sua legitimidade é universal para a tutela de interesses transindividuais (art. 129, III, da CF/88). O MP pode atuar em qualquer área (meio ambiente, consumidor, saúde, educação etc.), mesmo quando não for o único legitimado ou quando outros legitimados já tiverem ajuizado a ação. A legitimidade do MP é concorrente e disjuntiva, permitindo-lhe inclusive assumir a titularidade ativa em caso de abandono ou desistência infundada por outro legitimado (art. 5º, § 3º, da LACP). Defensoria Pública: sua legitimação para a tutela coletiva, embora não constante do texto original da LACP, foi incluída pela Lei 11.448/2007, que alterou o art. 5º. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.943/DF, Plenário, Relatora Ministra Cármen Lúcia, julgado em 7 de maio de 2015, DJe de 11 de setembro de 2015, declarou a constitucionalidade do dispositivo e consolidou o entendimento de que a Defensoria Pública possui legitimidade ampla para a tutela coletiva. A tese central do acórdão é que a atuação da Defensoria não se restringe à hipossuficiência econômica, abrangendo também a vulnerabilidade jurídica de grupos sociais que, embora não necessariamente pobres, encontram-se em situação de desvantagem ou fragilidade perante o mercado ou o Estado — como idosos, crianças e adolescentes, pessoas com deficiência e consumidores em geral. O STF enfatizou que a interpretação do termo "necessitados" (art. 134 da CF/88) deve ser ampla, em sintonia com o princípio do acesso à justiça e com os objetivos constitucionais de redução das desigualdades. Entes políticos e entidades da Administração Indireta: União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista possuem legitimidade ativa, condicionada à pertinência com suas finalidades institucionais. Associações: o legislador exige a satisfação cumulativa de dois requisitos: (a) constituição há pelo menos um ano, nos termos da lei civil; (b) pertinência temática, isto é, que a defesa do bem jurídico em questão esteja entre as finalidades estatutárias da associação. O requisito temporal de um ano pode ser dispensado pelo juiz, conforme o art. 5º, § 4º, quando houver manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido. § 4º O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido. Essa possibilidade de dispensa judicial é frequentemente explorada em provas, que indagam se uma associação recém-criada pode ajuizar ação civil pública. A resposta é positiva, desde que o juiz entenda presente o manifesto interesse social. Outro ponto relevante é o § 3º do art. 5º, que confere ao MP a prerrogativa de atuar como fiscal da lei e de assumir a titularidade da ação nos casos de desistência infundada ou abandono por outro legitimado: § 3º Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa. 3.3. Competência territorial (art. 2º da LACP) Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa. A regra é de competência funcional e absoluta, baseada no local do dano. A doutrina e a jurisprudência interpretam o dispositivo de forma funcional, buscando a efetividade da tutela. Em danos de abrangência regional ou nacional, aplica-se o art. 93, II, do CDC: Art. 93, II, do CDC: "Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a justiça local: (...) II - no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de competência concorrente." 3.4. Inquérito civil e compromisso de ajustamento de conduta O inquérito civil, previsto no art. 8º, § 1º, da LACP, é um procedimento investigatório de natureza administrativa, privativo do Ministério Público, destinado a colher elementos para a formação de sua convicção acerca da necessidade de ajuizamento da ação civil pública ou da celebração de compromisso de ajustamento de conduta. Art. 8º, § 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis. O inquérito civil é inquisitivo, unilateral e dispensável, mas sua instauração pode ser obrigatória em certos casos, como requisito para o ajuizamento da ação penal ou para a celebração de TAC. O MP pode requisitar documentos e informações de órgãos públicos e privados, bem como realizar audiências públicas. O compromisso de ajustamento de conduta (TAC) está previsto no art. 5º, § 6º: Art. 5º, § 6º Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. Trata-se de negócio jurídico de natureza administrativa, por meio do qual o causador do dano ou o potencial poluidor assume obrigações de fazer ou não fazer, com a fixação de sanções para o caso de descumprimento. O TAC não implica confissão de culpa, mas sua celebração pressupõe a adequação da conduta. A execução do TAC, em caso de descumprimento, é imediata, por se tratar de título executivo extrajudicial (art. 784, IV, do CPC). 3.5. Tutelas provisórias e obrigações de fazer, não fazer e indenizar A ação civil pública admite ampla gama de pedidos. O art. 3º deixa claro que a ação pode ter por objeto qualquer tipo de prestação, inclusive indenização por danos morais e patrimoniais: Art. 3º A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer. Já o art. 11 reforça o poder do juiz de determinar medidas necessárias à efetivação da tutela específica: Art. 11. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor. A multa diária (astreinte) pode ser fixada inclusive de ofício, e o valor reverterá ao fundo de que trata a lei (FDD). A conversão da obrigação em perdas e danos é medida subsidiária, somente cabível quando impossível a tutela específica ou o resultado prático equivalente (art. 12). 3.6. Custas e despesas processuais O art. 18 da LACP institui regra protetiva ao autor coletivo de boa-fé, isentando-o de adiantar custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, bem como da condenação em honorários de advogado, salvo comprovada má-fé. Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais. A intenção do legislador é clara: evitar que o risco financeiro iniba o ajuizamento de ações coletivas. A condenação é excepcionalíssima e exige prova inequívoca de má-fé. 3.7. Fundo de Defesa de Direitos Difusos (FDD) As condenações em dinheiro nas ações civis públicas, quando não puderem ser revertidas diretamente às vítimas individualizadas, são destinadas ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, criado pela Lei 7.346/1985. Art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá ao fundo criado pela Lei n. 7.346, de 24 de julho de 1985. O FDD é gerido por um Conselho Federal Gestor vinculado ao Ministério da Justiça, e seus recursos devem ser aplicados prioritariamente na reconstituição dos bens lesados e na promoção de medidas educativas e preventivas diretamente relacionadas à natureza da infração. O Código de Defesa do Consumidor como código de processo coletivo O Título III do CDC (arts. 81 a 104) é o núcleo conceitual e processual do microssistema coletivo. Ainda que o código se destine originariamente às relações de consumo, sua aplicação se estende a toda a tutela de direitos transindividuais, por força do art. 21 da LACP. 4.1. Classificação dos direitos transindividuais (art. 81) Como já estudado na primeira aula, o art. 81, parágrafo único, do CDC define as três espécies de direitos metaindividuais: difusos, coletivos stricto sensu e individuais homogêneos. Essa classificação é o ponto de partida para a aplicação de todo o regime jurídico coletivo. Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I – interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; II – interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; III – interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum. 4.2. Legitimidade ativa (art. 82) O art. 82 do CDC amplia, em relação à LACP, o rol de legitimados para a propositura de ações coletivas, incluindo expressamente órgãos públicos sem personalidade jurídica: Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente: I – o Ministério Público, II – a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal; III – as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este código; IV – as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por este código, dispensada a autorização assemblear. Observe-se a inovação do inciso III: órgãos públicos despersonalizados, como PROCONs e delegacias especializadas, possuem legitimidade ativa para a propositura de ações coletivas. É uma das perguntas mais recorrentes em concursos: o PROCON pode ajuizar ação civil pública? Sim, por expressa previsão do art. 82, III, do CDC, desde que seja um órgão especificamente destinado à defesa do consumidor. O inciso IV, que trata das associações, impõe os mesmos requisitos de pré-constituição anual e pertinência temática vistos na LACP, acrescentando a dispensa de autorização assemblear. A associação, no âmbito do microssistema de tutela coletiva (ações civis públicas baseadas na LACP e ações coletivas do CDC), age como substituta processual, independentemente de autorização individual dos associados ou de deliberação em assembleia. Contudo, é imperioso destacar uma distinção fundamental para provas: o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 573.232/SC, Plenário, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, julgado em 14 de maio de 2014, DJe de 17 de setembro de 2014, fixou a tese de que, em ações coletivas de rito comum (não baseadas no microssistema coletivo da LACP ou do CDC), as associações dependem de autorização expressa dos filiados — por meio de ata de assembleia ou de autorização individual — para ajuizar ações em defesa de seus interesses. A ratio decidendi é a de que a substituição processual ampla é exclusiva do microssistema da tutela coletiva; fora dele, a associação atua como representante, e não como substituta, necessitando de autorização. Portanto, em questões de concurso, deve-se ter atenção à distinção: Microssistema coletivo (LACP/CDC): a associação dispensa autorização assemblear (art. 82, IV, do CDC; art. 5º, V, da LACP). Ações coletivas de rito comum (fora do microssistema): exige-se autorização expressa dos associados (RE 573.232/SC). 4.3. Tutela específica e efetividade (art. 84) O art. 84 do CDC é uma das normas mais importantes do processo coletivo brasileiro. Ele consagra o princípio da tutela específica e da efetividade: Art. 84. Na ação que tenha por objeto o cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento. § 1º A conversão da obrigação em perdas e danos somente será admissível se por elas optar o autor ou se impossível a tutela específica ou a obtenção do resultado prático correspondente. § 2º A indenização por perdas e danos se fará sem prejuízo da multa (art. 287, do Código de Processo Civil). § 3º Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou após justificação prévia, citado o réu. § 4º O juiz poderá, na hipótese do § 3º ou na sentença, impor multa diária ao réu, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou compatível, mediante decisão fundamentada. § 5º Para a tutela específica ou para a obtenção do resultado prático equivalente, poderá o juiz determinar as medidas necessárias, tais como busca e apreensão, remoção de coisas e pessoas, desfazimento de obra, impedimento de atividade nociva, além de requisição de força policial. O dispositivo é de extrema relevância em concursos, pois consagra: O primado da tutela específica sobre a indenizatória; A possibilidade de concessão de medidas liminares satisfativas, com ou sem justificação prévia; A imposição de multa diária de ofício; A adoção de quaisquer medidas executivas necessárias à efetivação da tutela, inclusive atípicas (busca e apreensão, remoção de pessoas, força policial). Este artigo, somado ao art. 11 da LACP, forma o que a doutrina denomina "poder geral de efetivação" das decisões coletivas. 4.4. Coisa julgada coletiva (art. 103) O art. 103 do CDC é, ao lado do art. 81, o dispositivo mais cobrado do Título III. Ele disciplina os efeitos subjetivos da coisa julgada nas ações coletivas, diferenciando o regime conforme a espécie de direito tutelado: Art. 103. Nas ações coletivas de que trata este código, a sentença fará coisa julgada: I – erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação, com idêntico fundamento valendo-se de nova prova, na hipótese do inciso I do parágrafo único do art. 81; II – ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedência por insuficiência de provas, nos termos do inciso anterior, quando se tratar da hipótese prevista no inciso II do parágrafo único do art. 81; III – erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para beneficiar todas as vítimas e seus sucessores, na hipótese do inciso III do parágrafo único do art. 81. Da leitura do artigo, extraem-se três regimes distintos: Direitos difusos (inciso I): a coisa julgada é erga omnes, atingindo toda a coletividade. Se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, não se forma coisa julgada material, permitindo que qualquer legitimado proponha nova ação com idêntico fundamento, desde que apresente provas novas. Se a improcedência for por outros motivos (ex.: inexistência do dano, licitude da conduta), a coisa julgada material se forma e impede a repropositura. Direitos coletivos stricto sensu (inciso II): a coisa julgada é ultra partes, limitada ao grupo, categoria ou classe atingida. Também aqui se aplica a ressalva da improcedência por insuficiência de provas. Direitos individuais homogêneos (inciso III): a coisa julgada é erga omnes somente na hipótese de procedência do pedido. Se o pedido é julgado improcedente — por qualquer motivo —, a decisão não prejudica as pretensões individuais, que podem ser ajuizadas livremente pelos lesados. É o que a doutrina denomina coisa julgada secundum eventum litis. 4.5. Liquidação e execução nos direitos individuais homogêneos (arts. 95 a 100) Para os direitos individuais homogêneos, o CDC estabelece um regime próprio de liquidação e execução. Art. 97. A liquidação da sentença e a execução poderão ser promovidas pela vítima e seus sucessores, assim como pelos legitimados de que trata o art. 82. Art. 98. A execução poderá ser individual ou coletiva, sendo esta promovida pelos legitimados referidos no art. 82, abrangendo as vítimas cujas indenizações já tenham sido fixadas em sentença de liquidação, sem prejuízo do ajuizamento de outras execuções. Art. 100. Decorrido o prazo de um ano sem habilitação de interessados em número compatível com a gravidade do dano, poderão os legitimados do art. 82 promover a liquidação e execução da indenização devida. Integração e distinções relevantes dentro do microssistema O microssistema se consolida pela cláusula de reciprocidade entre a LACP e o CDC. O art. 21 da LACP, já transcrito, determina a aplicação subsidiária do Título III do CDC. O art. 90 do CDC, por sua vez, estabelece: Art. 90. Aplicam-se às ações previstas neste título as normas do Código de Processo Civil e da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive no que respeita ao inquérito civil, naquilo que não contrariar suas disposições. Esse entrelaçamento normativo permite que, diante de uma lacuna na LACP, o intérprete recorra ao CDC, e vice-versa, sempre em busca da solução mais adequada à proteção dos interesses transindividuais. Contudo, a unidade do microssistema não elimina as especificidades de cada diploma. Um ponto de atenção crucial em concursos diz respeito à Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), que também protege o patrimônio público — bem jurídico coletivo — e integra o microssistema de tutela coletiva. A reforma promovida pela Lei 14.230/2021 buscou alterar profundamente a legitimidade para a ação de improbidade administrativa. A nova redação dada ao art. 17 da LIA pretendeu estabelecer a legitimidade exclusiva do Ministério Público, excluindo os entes públicos lesados da titularidade ativa. No entanto, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade n. 7.042/DF e n. 7.043/DF, Plenário, Relator Ministro Alexandre de Moraes, julgadas em 31 de agosto de 2022, DJe de 13 de setembro de 2022 (Informativo 1066), declarou a inconstitucionalidade parcial dos dispositivos da Lei 14.230/2021 que conferiam ao Ministério Público legitimidade exclusiva para a propositura da ação de improbidade administrativa. O acórdão restabeleceu a legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista) para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa e para a celebração de acordos de não persecução civil. A ementa do julgado consigna expressamente que a decisão foi tomada "de modo a restabelecer a existência de legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa e para a celebração de acordos de não persecução civil". O fundamento central da decisão reside no art. 129, § 1º, da Constituição Federal, que estabelece que a legitimação do Ministério Público para as ações civis não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses. O relator, Ministro Alexandre de Moraes, destacou que a legitimidade do MP para a defesa do patrimônio público e social é extraordinária, ao passo que a legitimidade da Fazenda Pública para a proteção do seu próprio patrimônio é ordinária, decorrendo diretamente do dever-poder de zelar pela guarda da Constituição e das leis e de conservar o patrimônio público. A supressão dessa legitimidade, segundo o relator, "fere a lógica constitucional de proteção ao patrimônio público" e poderia representar "grave limitação ao amplo acesso à jurisdição". Concluiu o STF que "não é possível, por norma legal, conceder ao Ministério Público a privatividade do controle da probidade na administração pública". Por maioria de oito votos a três, acompanharam o relator os Ministros André Mendonça, Edson Fachin, Luís Roberto Barroso, Rosa Weber, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia e Luiz Fux. Ficaram vencidos parcialmente os Ministros Nunes Marques, Dias Toffoli e Gilmar Mendes, que entendiam que a legitimidade das pessoas jurídicas interessadas deveria restringir-se à propositura de ações de ressarcimento e à celebração de acordos com essa finalidade. Assim, para fins de concurso, a compreensão correta é a de que a legitimidade para a ação de improbidade administrativa é concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e os entes públicos lesados, em plena sintonia com o regime do microssistema de tutela coletiva e com a jurisprudência consolidada do STF. Jurisprudência relevante 6.1. Legitimidade das associações e pertinência temática – STJ, REsp 1.438.263/SP No julgamento do Recurso Especial n. 1.438.263/SP, Quarta Turma do Superior Tribunal de Justiça, relator Ministro Luis Felipe Salomão, julgado em 22 de abril de 2014, DJe de 15 de maio de 2014, discutiu-se a legitimidade de uma associação de defesa do consumidor para propor ação civil pública contra um plano de saúde que teria descumprido normas consumeristas. O ponto central foi a comprovação da pertinência temática. O STJ reafirmou que a pertinência temática é um requisito de legitimação ativa para as associações civis. Não basta que a associação mencione em seus estatutos, de forma genérica, a defesa de interesses difusos ou coletivos; é necessário que haja correlação entre a finalidade institucional e o objeto da ação. No caso, a associação demonstrou que sua constituição e atuação estavam voltadas à proteção de consumidores de planos de saúde, o que foi considerado suficiente para o reconhecimento da legitimidade. O voto do relator destacou que "a pertinência temática deve ser aferida de forma substancial, e não meramente formal. O juiz deve verificar se o objeto social guarda relação de congruência com o bem jurídico que se pretende tutelar, sem exigir, contudo, uma especificação minuciosa que inviabilize a atuação das associações". 6.2. Dano moral coletivo – STJ, REsp 1.150.485/SP No Recurso Especial n. 1.150.485/SP, Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça, relatora Ministra Nancy Andrighi, julgado em 2 de agosto de 2012, DJe de 20 de agosto de 2012, o STJ examinou ação civil pública proposta pelo Ministério Público em face de um banco, por cobrança de tarifas abusivas. A Terceira Turma proferiu decisão paradigmática, fixando as diretrizes para a configuração do dano moral coletivo: O dano moral coletivo não se confunde com a soma de danos morais individuais. Trata-se de lesão aos valores fundamentais da coletividade, que atinge a esfera extrapatrimonial de forma difusa. Para sua configuração, não é necessária a demonstração de dor, sofrimento ou abalo psíquico, pois o dano moral coletivo é aferível in re ipsa. A conduta do agente deve ser de tal forma intolerável e grave que afete os valores básicos da sociedade, como a confiança, a ética e a boa-fé nas relações de consumo. O acórdão destacou que "o dano moral coletivo é a consequência de conduta que, de forma injusta e intolerável, fere a esfera de valores e bens jurídicos de caráter transindividual, provocando repulsa social e afetando a própria consciência coletiva". Conclusão: a aplicação integrada como exigência de prova O domínio dos marcos legais da tutela coletiva pressupõe muito mais do que a leitura isolada da LACP e do CDC. O examinador espera que o candidato compreenda a lógica do microssistema: a LACP fornece a estrutura da ação civil pública, o inquérito civil e o TAC; o CDC fornece a base conceitual (classificação do art. 81) e as regras de procedimento, coisa julgada e execução. A integração entre ambos é regida pelos arts. 21 e 90, e a interpretação do sistema deve sempre buscar a máxima efetividade da proteção dos direitos transindividuais. Ao mesmo tempo, o candidato deve estar atento às vedações legais (art. 1º, parágrafo único, da LACP), às distinções entre os regimes de legitimidade (a substituição processual ampla da LACP/CDC versus a necessidade de autorização expressa nas ações de rito comum) e, de modo crucial, à superação da pretensão de exclusividade do Ministério Público na ação de improbidade administrativa: por força das ADIs 7.042 e 7.043, o STF restabeleceu a legitimidade concorrente e disjuntiva dos entes públicos lesados, em harmonia com o princípio constitucional do amplo acesso à jurisdição e com a lógica protetiva do microssistema coletivo. Nas próximas aulas, aprofundaremos temas específicos do microssistema: a disciplina detalhada da coisa julgada coletiva, a liquidação e a execução nas três espécies de direitos transindividuais, e a tutela de interesses setoriais (meio ambiente, consumidor, patrimônio público e ordem urbanística). Exercícios: Quanto à legitimação ativa na Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985), especialmente no caso de associações, assinale a alternativa correta. De acordo com a doutrina e a jurisprudência predominantes, o núcleo central do microssistema processual coletivo brasileiro é formado por: Sobre o objeto material da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985), assinale a alternativa correta. A coisa julgada nas ações coletivas (CDC, art. 103) varia conforme a natureza do direito tutelado. Em se tratando de direitos individuais homogêneos, qual afirmação é correta? O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) é instrumento relevante no microssistema coletivo. Qual alternativa descreve corretamente sua natureza jurídica e um efeito processual central previsto na Lei 7.347/1985? A Lei 7.347/1985 (LACP) possui regra expressa sobre os limites territoriais da coisa julgada coletiva. Qual alternativa corresponde ao texto do art. 16 (com redação dada pela Lei 9.494/1997)? A integração entre a Lei de Ação Civil Pública (LACP) e o Código de Defesa do Consumidor (CDC) está prevista, principalmente, nos seguintes artigos: É incabível a utilização da ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, restrição esta declarada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal sob o fundamento de que tal ação não é sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. A legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar ação civil pública, conforme entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal, restringe-se estritamente à defesa de grupos em situação de hipossuficiência econômica, sendo-lhe vedada a atuação com base apenas na vulnerabilidade jurídica de consumidores. No âmbito do microssistema de tutela coletiva, formado pela Lei da Ação Civil Pública e pelo Código de Defesa do Consumidor, a associação civil atua como substituta processual, sendo dispensada de autorização assemblear para ajuizar a demanda, regra diversa daquela exigida pelo STF para ações coletivas de rito comum. Por força de decisão do Supremo Tribunal Federal, o Ministério Público não detém legitimidade exclusiva para propor ação de improbidade administrativa, tendo sido restabelecida a legitimidade ativa concorrente e disjuntiva das pessoas jurídicas interessadas para o ajuizamento da referida demanda. Tratando-se da defesa de interesses individuais homogêneos, a sentença fará coisa julgada erga omnes em qualquer hipótese, seja o pedido julgado procedente ou improcedente, a fim de garantir a segurança jurídica e evitar a proliferação de ações individuais idênticas. Entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que desprovidos de personalidade jurídica, a exemplo dos PROCONs, possuem legitimidade ativa concorrente para ajuizar ações civis públicas na defesa dos interesses previstos no Código de Defesa do Consumidor. A configuração do dano moral coletivo pressupõe a efetiva demonstração de dor, sofrimento ou abalo psíquico por parte de cada um dos membros da coletividade atingida, consistindo o valor da indenização no exato somatório dos danos morais individuais suportados. O microssistema de tutela coletiva estabelece que a associação autora da ação civil pública deverá adiantar as custas, emolumentos e honorários periciais, sendo isenta apenas do pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais em caso de improcedência do pedido, salvo comprovada má-fé. O juiz poderá dispensar o requisito da pré-constituição de pelo menos um ano exigido da associação para propor ação civil pública, quando constatar manifesto interesse social evidenciado pela dimensão do dano ou pela relevância do bem jurídico protegido. O inquérito civil é um procedimento investigatório de natureza administrativa, cuja instauração pode ser feita de ofício pela Defensoria Pública ou pelo Ministério Público, servindo para colher elementos de convicção antes da propositura da ação civil pública.