Ação Popular: legitimidade ativa e passiva (quem pode propor e quem deve ser réu) Por que legitimidade é um tema “matador” em provas Em Direitos Difusos e Coletivos, a Ação Popular (AP) costuma aparecer em prova com “pegadinhas” sobre: Quem pode propor (legitimidade ativa). Quem deve figurar no polo passivo (legitimidade passiva e litisconsórcio necessário). Consequências da falta de citação de algum réu necessário (nulidade do processo/sentença e ineficácia da coisa julgada). Atuação do Ministério Público (MP não propõe a AP, mas acompanha e pode assumir o prosseguimento em hipóteses legais). O examinador sabe que muitos candidatos decoram “qualquer cidadão pode propor”, mas erram na hora de montar a ação (especialmente na indicação de réus). Base constitucional e legal (texto integral) 2.1. Constituição Federal (art. 5º, LXXIII) “LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;” A Constituição define: o legitimado ativo (“qualquer cidadão”); o objeto (anular ato lesivo a patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente e patrimônio histórico-cultural); regra de custas e sucumbência (isenção, salvo má-fé). 2.2. Lei 4.717/1965 (Lei da Ação Popular): prova da cidadania A Lei exige prova de cidadania já no ingresso em juízo: “Art. 1º (...) § 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.” Esse detalhe é recorrente em concursos: não basta ser ‘brasileiro’; é preciso demonstrar a condição de cidadão na forma da lei. Legitimidade ativa (quem pode propor) 3.1. Regra: “qualquer cidadão” A legitimidade ativa da Ação Popular é individual e direta: o autor é o cidadão (pessoa natural). Em termos práticos: A ação deve ser proposta por pessoa física. O autor deve comprovar a cidadania com título eleitoral (ou documento equivalente), conforme o art. 1º, § 3º, da Lei 4.717/1965. Pegadinha clássica Sindicato, partido político, Ministério Público, Defensoria Pública: não propõem Ação Popular em nome próprio. Esses legitimados atuam, em regra, por Ação Civil Pública (ACP), mandado de segurança coletivo ou outras ações coletivas. Associações civis (ONGs): podem propor Ação Popular em defesa dos interesses de seus associados (exceção importante). Fundamentação: jurisprudência do STF (e.g., RE 160.771/SP), art. 1º, §3º, da Lei 4.717/65 e art. 5º, XXI, da CF/88. 3.2. O que significa “cidadão” (leitura técnico-constitucional) No vocabulário constitucional, “cidadão” liga-se ao exercício dos direitos políticos (capacidade eleitoral ativa, em regra). Por isso: o título eleitoral é o documento natural de comprovação; a discussão sobre cidadania costuma surgir quando há dúvida sobre alistamento eleitoral e gozo de direitos políticos (por exemplo, suspensão ou perda). Em prova, o caminho seguro é: cidadão = pessoa natural que comprova a cidadania com título eleitoral, salvo as hipóteses em que a própria legislação admita “documento correspondente”. 3.3. Pluralidade de autores e intervenção de terceiros no polo ativo A Lei permite que outros cidadãos ingressem depois para reforçar a demanda: “Art. 6º (...) § 5º É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor da ação popular.” Isso significa que: pode haver litisconsórcio ativo (mais de um cidadão como autor); mesmo após o ajuizamento, outro cidadão pode entrar como litisconsorte ou assistente do autor. 3.4. Papel do Ministério Público (MP) na ação popular O MP não é legitimado ativo originário, mas atua obrigatoriamente no processo: “Art. 6º (...) § 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.” Três ideias para prova: o MP acompanha (custos legis / fiscal da ordem jurídica); o MP pode impulsionar a prova e promover responsabilização civil ou criminal; o MP não pode “defender o ato impugnado” nem “defender seus autores”. 3.5. Desistência/abandono: quando o MP (ou outro cidadão) pode “salvar” o processo A Lei ainda disciplina a hipótese de desistência do autor: “Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.” Em linguagem de prova: o autor popular pode desistir, mas isso não mata automaticamente o interesse público; outro cidadão ou o MP pode assumir o prosseguimento (nas condições do art. 9º). Legitimidade passiva (quem deve ser réu) e litisconsórcio necessário A montagem correta do polo passivo é uma das partes mais cobradas da Ação Popular. 4.1. Regra legal (texto integral do art. 6º, caput e §§ 1º a 3º) “Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.” “§ 1º Se não houver beneficiário direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, a ação será proposta sòmente contra as outras pessoas indicadas neste artigo.” “§ 2º (...)” “§ 3º A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.” Do caput, extraem-se três blocos de réus: A pessoa/entidade cujo patrimônio/interesse foi afetado (as pessoas e entidades do art. 1º). Os agentes que praticaram/autorizaram/ratificaram o ato (ou que, por omissão, permitiram a lesão). Os beneficiários diretos do ato lesivo (quem ganhou com o ato: empresa contratada, particular favorecido, servidor nomeado, etc.). 4.2. Por que a pessoa jurídica “lesada” costuma ser ré necessária A Lei manda propor “contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º”. Isso tem uma razão prática: A sentença da AP pode produzir efeitos que atingem o ente (por exemplo, anular um contrato administrativo, desfazer um concurso público, desconstituir um ato de gestão). Sem a presença do ente, a decisão pode ser incompleta e pode gerar problemas de contraditório e eficácia. Além disso, a própria lei abre a possibilidade de o ente: não contestar; ou atuar ao lado do autor (art. 6º, § 3º) – quando isso for útil ao interesse público. 4.3. Beneficiário direto: regra, exceções e dificuldade prática Em regra, o beneficiário direto deve integrar o polo passivo. Exemplos de beneficiário direto em AP: empresa vencedora de licitação supostamente fraudada; particular que recebeu doação de bem público; servidor nomeado em concurso impugnado; agente privado que recebeu subsídio/incentivo ilegal. Exceções: se não houver beneficiário direto; se ele for indeterminado ou desconhecido (art. 6º, § 1º). E a lei ainda prevê um “mecanismo de correção” durante o processo: “Art. 7º (...) III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja existência ou identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a sentença final de primeira instância, deverá ser citada para a integração do contraditório, sendo-lhe restituído o prazo para contestação e produção de provas. (...)” Ou seja: se o beneficiário aparece no curso do processo, ele deve ser citado antes da sentença de 1º grau. 4.4. Consequência de errar o polo passivo: nulidade e coisa julgada “furada” Quando a lei exige a presença de determinadas pessoas/entes, costuma-se falar em litisconsórcio passivo necessário (por imposição legal e pela natureza da relação jurídica). Na prática, o erro de não citar réu necessário pode gerar: nulidade do processo a partir do momento em que deveria haver a citação; e/ou ineficácia da coisa julgada contra quem não participou (tema sensível e frequente). Jurisprudência relevante (sem repetição das aulas anteriores) 5.1. STJ: Ação popular exige “cúmulo subjetivo” no polo passivo (beneficiários e responsáveis) O STJ reafirmou que a Ação Popular, por força da Lei 4.717/1965 (arts. 1º e 6º), deve chamar ao processo não só o agente público, mas também os beneficiários do ato: (REsp 762.070/SP, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 17/12/2009, DJe de 10/2/2010.) O que esse julgado ensina para concursos: Em AP, beneficiário direto é réu necessário quando identificável (art. 6º). Se a ação ataca ato que retirou/alterou situação jurídica de terceiros (como nomeações em concurso), a ausência desses terceiros no polo passivo tende a gerar nulidade. A tese reforça a leitura do art. 7º, III: se o beneficiário é conhecido, deve integrar o contraditório antes da sentença. 5.2. STJ: Em ato praticado por órgão da Câmara Municipal, o ente público (Município) é atingido e deve integrar a lide Em caso de Ação Popular envolvendo ato praticado por Presidente da Câmara Municipal, o STJ reconheceu que os efeitos atingem o ente público ao qual a Câmara pertence (Município), evidenciando a importância de correta composição do polo passivo: (REsp 1.095.370/SP, relator Ministro Jorge Mussi, Quinta Turma, julgado em 2/6/2009, DJe de 3/8/2009.) O que esse julgado ensina para concursos: Mesmo quando o ato é praticado por órgão/autoridade específica, é comum que o ente seja diretamente afetado pelos efeitos da decisão. A indicação correta do ente evita decisões “capengas” e reforça o contraditório efetivo. Quadro-resumo de prova 6.1. Legitimidade ativa Quem propõe: cidadão (pessoa natural), com prova da cidadania por título eleitoral ou documento equivalente (art. 1º, § 3º). MP: acompanha obrigatoriamente, impulsiona prova e promove responsabilização; não defende o ato impugnado (art. 6º, § 4º). Intervenção: qualquer cidadão pode ingressar como litisconsorte ou assistente do autor (art. 6º, § 5º). Desistência: outro cidadão ou o MP pode prosseguir, nos termos do art. 9º. 6.2. Legitimidade passiva Réus necessários (regra): pessoa/entidade do art. 1º; autoridades/funcionários/administradores que praticaram, autorizaram, ratificaram ou omitiram-se (art. 6º); beneficiários diretos do ato (art. 6º). Se beneficiário for indeterminado/desconhecido: não precisa constar no início (art. 6º, § 1º), mas deve ser citado quando identificado (art. 7º, III). Checklist prático (como não errar em uma questão discursiva) Antes de “subir” a peça de Ação Popular, confira: O autor é pessoa física e juntou título eleitoral (ou equivalente). No polo passivo, você incluiu: o ente/entidade relacionado ao ato (art. 1º e art. 6º); a autoridade/agente que praticou/autorizarou/ratificou ou se omitiu (art. 6º); o beneficiário direto (art. 6º), se identificável. Se o beneficiário ainda não é conhecido, você sabe justificar pelo art. 6º, § 1º e está atento ao art. 7º, III (citação posterior). Se você acerta esse checklist, geralmente acerta as “pegadinhas” mais comuns do tema. Exercícios: São legitimados passivos na ação popular, nos termos da Lei 4.717/65: Sobre a atuação do Ministério Público na Ação Popular, qual alternativa é correta segundo a Lei nº 4.717/1965? Um estudante estrangeiro residente no Brasil, sem título de eleitor brasileiro, pretende ajuizar ação para anular contrato administrativo que considera lesivo ao patrimônio público. Qual opção descreve corretamente quem possui legitimidade ativa para propor Ação Popular e qual consequência decorre disso para o caso? Ao protocolar uma Ação Popular, qual documento (ou categoria de documento) é utilizado como forma típica de comprovar a cidadania do autor, segundo a Lei nº 4.717/1965? Em uma Ação Popular que impugna ato administrativo lesivo, o autor incluiu como ré apenas o ente público, deixando de fora a autoridade que praticou o ato e o particular beneficiário direto do ato (por exemplo, empresa contratada). À luz do art. 6º da Lei nº 4.717/1965, qual alternativa está correta sobre a composição do polo passivo? O autor de uma Ação Popular decide desistir do processo após a citação dos réus. Segundo o art. 9º da Lei nº 4.717/1965, qual providência processual é prevista e quem pode promover o prosseguimento da ação? A legitimidade ativa na ação popular é exclusiva de: De acordo com a Súmula 365 do STF: Para propor uma ação popular, o cidadão deve obrigatoriamente apresentar seu título de eleitor ou documento equivalente para comprovar que está em pleno gozo de seus direitos políticos. O Ministério Público possui legitimidade ativa para iniciar uma ação popular sempre que identificar uma lesão grave ao patrimônio público ou à moralidade administrativa. Caso o cidadão que propôs a ação popular decida desistir do processo, o Ministério Público tem a prerrogativa de assumir o polo ativo e dar prosseguimento à demanda. No polo passivo da ação popular, devem figurar obrigatoriamente tanto a autoridade que praticou o ato impugnado quanto o ente público cujo patrimônio foi lesado. Se o beneficiário direto do ato lesivo for uma empresa privada perfeitamente identificável, ela não precisa ser incluída como ré no polo passivo da ação popular. A pessoa jurídica de direito público que teve seu patrimônio lesado pode optar por não contestar o pedido do cidadão ou até mesmo passar a atuar ao lado do autor no processo. A simples condição de brasileiro nato é suficiente para conferir legitimidade para propor ação popular, sendo dispensável que o autor comprove estar em dia com suas obrigações eleitorais. Entidades como partidos políticos e sindicatos possuem legitimidade ativa para propor ação popular em nome próprio visando a proteção do meio ambiente e da moralidade administrativa. Se a identidade de uma pessoa beneficiada pelo ato lesivo só for descoberta após o início do processo, ela deve ser obrigatoriamente citada para integrar o contraditório antes da sentença. Após o ajuizamento de uma ação popular por um cidadão, a lei proíbe que qualquer outro cidadão se habilite no processo para atuar como assistente ou coautor do pedido inicial.