Pré-campanha e Propaganda Antecipada: Critérios de Identificação e Consequências – Guia completo para concursos Introdução: Por que o tema é central no Direito Eleitoral A linha que separa a pré-campanha (lícita) da propaganda eleitoral antecipada (ilícita) é uma das mais tênues e, ao mesmo tempo, mais cobradas em concursos públicos e no contencioso eleitoral. A maior parte das representações por propaganda irregular nasce exatamente no período que antecede o marco legal de 16 de agosto, quando pré-candidatos, partidos e apoiadores testam os limites do permitido. A lógica que orienta a legislação é preservar: A igualdade de chances entre os postulantes, evitando que aqueles com maior poder econômico ou visibilidade iniciem a campanha antes dos demais. A lisura do pleito, impedindo que o eleitorado seja exposto a mensagens eleitorais por tempo excessivo, o que poderia banalizar o debate ou causar desinformação. A transparência do debate público, garantindo que as regras sejam claras e aplicadas de forma isonômica. O regime jurídico da propaganda eleitoral antecipada está previsto no art. 36 da Lei 9.504/97 (Lei das Eleições) e foi detalhado pela Resolução TSE 23.610/2019, com as alterações da Resolução 23.732/2024 . Distinção fundamental: propaganda partidária, eleitoral e pré-campanha Antes de adentrar no conceito de propaganda antecipada, é essencial distinguir os três institutos: | Tipo | Finalidade | Período | Fundamento | |------|------------|---------|------------| | Propaganda partidária | Divulgar programa, ideias e formação política; fortalecer a identidade partidária. | Fora do período eleitoral (ao longo do ano). | Lei 9.096/95, arts. 45-49 | | Propaganda eleitoral | Conquistar votos, promover candidaturas. | A partir de 16 de agosto do ano eleitoral. | Lei 9.504/97, arts. 36-57 | | Pré-campanha | Exposição de pré-candidatos, discussão de ideias, articulação política, sem pedido de voto. | Antes de 16 de agosto. | Art. 36-A da Lei 9.504/97 | Ponto de prova: A propaganda partidária não se confunde com a eleitoral. A primeira visa divulgar o partido; a segunda, obter votos. A pré-campanha, por sua vez, é uma fase intermediária, admitida por lei, mas sujeita a limites . O marco legal: 16 de agosto O art. 36 da Lei 9.504/97 estabelece: Art. 36. A propaganda eleitoral somente é permitida após o dia 15 de agosto do ano da eleição. Com a alteração promovida pela Lei 13.165/2015, a data passou a ser 16 de agosto (considerando que o dia 15 é o prazo final para registro de candidaturas). A Resolução TSE 23.610/2019, art. 2º, consolidou esse entendimento: Art. 2º, Res.-TSE 23.610/2019: A propaganda eleitoral é permitida a partir de 16 de agosto do ano da eleição . Qualquer propaganda eleitoral veiculada antes dessa data configura, em tese, propaganda eleitoral antecipada (ou extemporânea), sujeitando o responsável às sanções legais. O que é permitido na pré-campanha? (Art. 36-A da Lei 9.504/97) O art. 36-A, incluído pela Lei 12.034/2009 e alterado pela Lei 13.165/2015, trouxe um elenco de condutas que não configuram propaganda eleitoral antecipada, desde que observado o limite fundamental: não pode haver pedido explícito de voto . Art. 36-A, Lei 9.504/97: Não configuram propaganda eleitoral antecipada, desde que não envolvam pedido explícito de voto, a menção à pretensa candidatura, a exaltação das qualidades pessoais dos pré-candidatos e os seguintes atos, que poderão ter cobertura dos meios de comunicação social, inclusive via internet: I – a participação de filiados a partidos políticos ou de pré-candidatos em entrevistas, programas, encontros ou debates no rádio, na televisão e na internet, inclusive com a exposição de plataformas e projetos políticos, observado pelas emissoras de rádio e televisão o dever de conferir tratamento isonômico; II – a realização de encontros, seminários ou congressos, em ambiente fechado e a expensas dos partidos políticos, para tratar da organização dos processos eleitorais, da discussão de políticas públicas, dos planos de governo ou das alianças partidárias visando às eleições, podendo tais atividades ser divulgadas pelos instrumentos de comunicação intrapartidária; III – a realização de prévias partidárias e a respectiva distribuição de material informativo, a divulgação dos nomes dos filiados que participarão da disputa e a realização de debates entre os pré-candidatos; IV – a divulgação de atos de parlamentares e de debates legislativos, desde que não se faça pedido de votos; V – a divulgação de posicionamento pessoal sobre questões políticas, inclusive em redes sociais, blogs, sítios eletrônicos pessoais e aplicativos de mensagens; VI – a realização, a expensas de partido político, de reuniões de iniciativa da sociedade civil, de veículo ou meio de comunicação ou do próprio partido político, em qualquer localidade, para divulgar ideias, objetivos e propostas partidárias; VII – campanha de arrecadação prévia de recursos na modalidade prevista no inciso IV do § 4º do art. 23 desta Lei. 4.1 A liberdade ampliada pela Lei 13.165/2015 A Lei 13.165/2015 (Minirreforma Eleitoral) ampliou significativamente as hipóteses permitidas. Antes dela, a jurisprudência do TSE era mais restritiva, considerando como antecipada qualquer menção a candidatura ou exaltação pessoal. Com a nova lei, o legislador optou por privilegiar a liberdade de expressão e a antecipação do debate político, desde que ausente o pedido explícito de voto . Doutrina (Rodrigo López Zilio): “A nova legislação confere uma prevalência ao direito à liberdade de expressão, prestigiando a antecipação dos debates políticos. A livre circulação de ideias ganha um relevo mais substancial nas campanhas eleitorais.” 4.2 O limite central: pedido explícito de voto A expressão “desde que não envolvam pedido explícito de voto” é a chave de ouro do art. 36-A. O pedido explícito pode ser textual (ex.: “preciso do seu voto”, “vote em mim”) ou não textual, inferido de um conjunto de expressões, símbolos, números e referências que guardem pertinência com o ato de votar . Exemplo de pedido explícito não textual: “Pré-candidato se dirige ao público, afirma que irá concorrer a determinado cargo e diz 'conto com teu apoio', finalizando com seu nome e o número do partido. A conjugação do pedido de apoio com o número da legenda (que coincide com o voto a ser exarado na urna eletrônica) configura pedido explícito de voto, ainda que não textual.” A Resolução 23.732/2024, que alterou a Resolução 23.610/2019, reforçou esse entendimento ao acrescentar o parágrafo único ao art. 3º-A: Art. 3º-A, parágrafo único, Res.-TSE 23.610/2019: O pedido explícito de voto não se limita ao uso da locução “vote em”, podendo ser inferido de termos e expressões que transmitam o mesmo conteúdo . 4.3 Pedido de apoio político x pedido de voto O pedido de apoio político é permitido, desde que não se confunda com pedido de voto. O § 2º do art. 36-A autoriza, nas hipóteses dos incisos I a VII, o pedido de apoio político e a divulgação da pré-candidatura, das ações políticas desenvolvidas e das que se pretende desenvolver . A diferença é sutil, mas essencial: apoiar significa concordar, aderir a uma ideia ou projeto; votar é o ato concreto de escolha na urna. Na prática, a distinção é feita casuisticamente pela Justiça Eleitoral, considerando o contexto, as expressões utilizadas e a presença de elementos de campanha (slogans, números, jingles). Critérios para caracterização da propaganda antecipada A jurisprudência do TSE consolidou critérios objetivos para identificar a propaganda extemporânea. O art. 3º-A da Res. 23.610/2019 dispõe: Art. 3º-A, Res.-TSE 23.610/2019: Considera-se propaganda antecipada passível de multa aquela divulgada extemporaneamente cuja mensagem contenha pedido explícito de voto, ou que veicule conteúdo eleitoral em local vedado ou por meio, forma ou instrumento proscrito no período de campanha . A segunda parte é fundamental: meios vedados em qualquer tempo (como outdoor) configuram propaganda antecipada independentemente de pedido de voto. 5.1 Matriz de análise Para classificar um caso concreto, a doutrina e a jurisprudência recomendam responder às seguintes perguntas: Conteúdo: há pedido de voto (explícito ou implícito)? Há menção a número de urna, slogan de campanha, jingle? Meio utilizado: a propaganda foi veiculada em outdoor, rádio, TV, internet paga, bem público? Alguns meios são vedados mesmo antes da campanha. Alcance: a mensagem atingiu um número significativo de pessoas? Foi impulsionada? Timing: a conduta ocorreu antes de 16 de agosto? Padrão: trata-se de ato isolado ou de uma campanha contínua e coordenada? Beneficiário: o conteúdo beneficia pré-candidato específico? Consequências da propaganda antecipada 6.1 Multa (art. 36, § 3º, Lei 9.504/97) A sanção típica para a propaganda eleitoral antecipada é a multa. Art. 36, § 3º, Lei 9.504/97: A violação do disposto neste artigo sujeitará o responsável pela divulgação da propaganda e, quando comprovado o seu prévio conhecimento, o beneficiário, à multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) ou equivalente ao custo da propaganda, se este for maior. Responsabilização: Responsável direto: quem veiculou a propaganda (ex.: marqueteiro, apoiador, o próprio pré-candidato). Beneficiário: o pré-candidato que se beneficiou da propaganda, desde que comprovado seu prévio conhecimento. O conhecimento é presumido quando o beneficiário é o responsável direto ou quando as circunstâncias revelam a impossibilidade de ele não ter tido ciência (ex.: outdoor em frente à sua residência). Valor da multa: O juiz ou tribunal fixa entre R$ 5.000,00 e R$ 25.000,00, ou o custo da propaganda, se este for maior, considerando a gravidade da conduta, o alcance, a reincidência e o potencial lesivo. 6.2 Outras consequências Representação específica: a propaganda antecipada é apurada em representação eleitoral, com rito célere (arts. 96 e 97 da Lei 9.504/97). Cassação do registro ou diploma? Em regra, a propaganda antecipada, por si só, não gera cassação. No entanto, se a propaganda envolver abuso de poder econômico (gastos excessivos e não contabilizados) ou uso indevido dos meios de comunicação, pode configurar abuso, passível de Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE) e consequente cassação. Inelegibilidade: a condenação por propaganda antecipada não gera inelegibilidade automática, a menos que seja também por abuso de poder (alínea “d” do art. 1º da LC 64/90) ou por captação ilícita de sufrágio (alínea “j”). Meios vedados na pré-campanha (e em qualquer tempo) Alguns meios de propaganda são proibidos em qualquer época, inclusive na pré-campanha. Veiculá-los antes de 16 de agosto configura propaganda antecipada, independentemente de pedido de voto. 7.1 Outdoor e equiparados (art. 39, § 8º, Lei 9.504/97) Art. 39, § 8º, Lei 9.504/97: É vedada a propaganda eleitoral mediante outdoors, sujeitando-se o partido político, a coligação, a federação, o candidato e o beneficiário à multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 15.000,00 (quinze mil reais). A vedação alcança também qualquer forma de propaganda que, pela dimensão ou características, produza efeito visual equivalente a outdoor . Jurisprudência sobre efeito outdoor: A justaposição de peças de propaganda (banners, placas) que, individualmente, respeitem o limite de 4m², mas que, no conjunto, criem um efeito visual de grande dimensão, configura infração . O simples efeito visual de outdoor, demonstrado por provas fotográficas, autoriza a sanção, independentemente de regularização posterior . A proibição visa garantir a igualdade de oportunidades, evitando que candidatos com maior poder econômico se destaquem desproporcionalmente . 7.2 Bens públicos (art. 37, Lei 9.504/97) Art. 37, Lei 9.504/97: É proibida a veiculação de propaganda de qualquer natureza, inclusive em bens particulares, que possa degradar ou poluir o meio ambiente, bem como a que utilize bens públicos (postes, viadutos, passarelas, pontes, paradas de ônibus, etc.). A proibição atinge também a pichação, inscrição a tinta e fixação de placas, estandartes, faixas e assemelhados em bens públicos. A propaganda em bens particulares é livre, desde que não ofenda a moral e a ordem, e que não seja em bens de uso comum (como fachadas de estabelecimentos comerciais abertos ao público), conforme interpretação do TSE . Ponto de prova: A distribuição de panfletos em bem de uso comum é vedada? A questão é controversa. O art. 37 veda a fixação de propaganda em bens públicos. A distribuição de material gráfico (panfletagem) em logradouros públicos, em tese, é uma forma de exercício de direitos fundamentais. No entanto, a Justiça Eleitoral pode coibi-la se comprovado que a ação gera acúmulo de lixo, obstrução do trânsito de pessoas ou perturbação da ordem, configurando abuso do direito. A proibição não é automática, mas casuística, dependendo das circunstâncias concretas. 7.3 Brindes, camisetas e doações A distribuição de brindes, camisetas, bonés e outros objetos que possam ser associados a candidaturas é vedada durante a campanha (art. 39, § 6º, da Lei 9.504/97) e, na pré-campanha, pode configurar propaganda antecipada se houver pedido implícito de voto ou associação com a futura candidatura. 7.4 Showmícios e eventos artísticos Os showmícios são vedados em qualquer época (art. 39, § 7º, da Lei 9.504/97). A presença de artistas em eventos de pré-campanha é permitida, desde que não haja show pago com recursos de campanha e que o artista não faça pedido de voto. Propaganda na internet na pré-campanha A internet é o principal palco da pré-campanha. O art. 36-A, V, autoriza a divulgação de posicionamento pessoal sobre questões políticas em redes sociais, blogs e aplicativos. No entanto, há limites importantes. 8.1 Impulsionamento de conteúdo (art. 3º-B da Res. 23.610/2019) O impulsionamento pago de conteúdo político-eleitoral na pré-campanha é permitido, desde que cumpridos requisitos cumulativos : Art. 3º-B, Res.-TSE 23.610/2019: O impulsionamento pago de conteúdo político-eleitoral relacionado aos atos previstos no caput e nos incisos do art. 3º desta Resolução somente é permitido durante a pré-campanha quando cumpridos cumulativamente os seguintes requisitos: I – o serviço seja contratado por partido político ou pela pessoa natural que pretenda se candidatar diretamente com o provedor de aplicação; II – não haja pedido explícito de voto; III – os gastos sejam moderados, proporcionais e transparentes; IV – sejam observadas as regras aplicáveis ao impulsionamento durante a campanha. Ponto de prova: O impulsionamento irregular na pré-campanha sujeita o responsável à multa e pode, em casos graves, configurar abuso de poder econômico. 8.2 Lives As lives podem ser realizadas durante a pré-campanha, exclusivamente nos perfis e canais de pré-candidatos, partidos e coligações. É vedada a transmissão ou retransmissão por emissora de rádio, televisão ou site pertencente a pessoa jurídica (art. 3º, § 6º, da Res. 23.610/2019) . 8.3 Remoção de conteúdos Conteúdos que configurem propaganda antecipada podem ser removidos por determinação judicial, em tutela de urgência, com base no poder de polícia da Justiça Eleitoral (arts. 249 do Código Eleitoral e 41 da Lei 9.504/97) . Jurisprudência relevante 9.1 TSE – Pedido explícito de voto não se limita à locução “vote em” Art. 3º-A, parágrafo único, Res.-TSE 23.610/2019 (incluído pela Res. 23.732/2024): O pedido explícito de voto não se limita ao uso da locução “vote em”, podendo ser inferido de termos e expressões que transmitam o mesmo conteúdo . Essa disposição normativa consolidou a jurisprudência que já vinha sendo aplicada pelo TSE, como no julgamento do AgRg-AI n° 924/SP (j. 26.06.2018) , em que se entendeu que a conjugação de pedido de apoio com número de partido configura pedido explícito de voto . 9.2 TSE – Consulta sobre impulsionamento na pré-campanha Na Consulta TSE nº 0600233-12.2018, o Tribunal esclareceu que o impulsionamento de conteúdo na pré-campanha é permitido, desde que observados os limites do art. 36-A e que os gastos sejam moderados e transparentes. Esse entendimento foi positivado no art. 3º-B da Res. 23.610/2019. 9.3 TRE-RS – Grafite como manifestação artística protegida Em julgado de 2024, o TRE-RS decidiu que um grafite com a caricatura do prefeito, pintado em propriedade particular, não configurava propaganda eleitoral antecipada, por estar protegido pela liberdade de expressão artística, ausente pedido de voto ou de não voto . Tese fixada: “A pintura de grafite em propriedade particular, sem evidência de propaganda eleitoral explícita, caracteriza manifestação artística protegida pela liberdade de expressão e não se enquadra nas vedações previstas no art. 39, § 8º, da Lei n. 9.504/97.” 9.4 TRE-CE – Efeito outdoor e justaposição de peças O TRE-CE possui jurisprudência consolidada no sentido de que a justaposição de peças de propaganda que excedam o limite de 4m² caracteriza outdoor, ainda que as peças respeitem individualmente o limite legal, sujeitando os responsáveis à multa . 9.5 TSE – Liberdade de expressão e críticas políticas O TSE tem entendido que “as críticas políticas, ainda que duras e ácidas, mas ancoradas em fatos certos, públicos e notórios, estimulam o debate sobre pontos ‘fracos’ das administrações públicas e levam à reflexão da população, para que procure entre os possíveis competidores a melhor proposta para a comunidade” (REsp n. 1503-83/SP, rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 02/08/2019) . Pegadinhas clássicas em provas “Pré-campanha é terra sem lei; tudo é permitido.” – Falso. A pré-campanha é regulada pelo art. 36-A e sujeita-se a limites, especialmente a vedação ao pedido explícito de voto. “O pedido de apoio político equivale a pedido de voto.” – Falso. O apoio é permitido; o voto, não. A diferença é casuística. “Outdoor só é proibido durante a campanha.” – Falso. É proibido em qualquer tempo (art. 39, § 8º, Lei 9.504/97). “A propaganda em bem particular é sempre livre.” – Falso. Há limites: não pode degradar o meio ambiente, ofender a moral, e o bem não pode ser de uso comum (ex.: fachada de loja aberta ao público). “A multa por propaganda antecipada é sempre de R$ 5.000,00.” – Falso. Varia de R$ 5.000 a R$ 25.000, ou o custo da propaganda, se maior. “O pré-candidato não pode ser multado se não tiver conhecimento da propaganda.” – Em regra, Falso. A jurisprudência do TSE majoritariamente entende que a responsabilidade do beneficiário (pré-candidato) pode ser objetiva, presumindo-se o benefício e a responsabilidade quando a propaganda é claramente a seu favor e de amplo alcance. Cabe a ele provar a ausência de culpa (ex.: ação de terceiro não autorizada e imediatamente repudiada) para tentar afastar a aplicação da multa. “A internet é livre para qualquer conteúdo na pré-campanha.” – Falso. O impulsionamento é regulado, e conteúdos com pedido de voto são proibidos. Quadro-resumo: O que pode e o que não pode na pré-campanha | Conduta | Pode? | Observação | |---------|-------|------------| | Participar de entrevistas e debates | Sim | Desde que não haja pedido explícito de voto; a emissora deve dar tratamento isonômico. | | Realizar seminários e encontros fechados | Sim | Às expensas do partido, divulgáveis internamente. | | Fazer prévias partidárias | Sim | Com distribuição de material informativo. | | Divulgar atos parlamentares | Sim | Sem pedido de votos. | | Postar opiniões políticas em redes sociais | Sim | Sem pedido de votos. | | Arrecadar recursos (crowdfunding) | Sim | A partir de 15 de maio, nos termos do art. 22-A da Lei 9.504/97. | | Usar outdoor | Não | Vedado em qualquer tempo. | | Usar bens públicos para propaganda | Não | Vedado em qualquer tempo. | | Distribuir brindes, camisetas | Não | Pode configurar propaganda antecipada. | | Fazer showmício | Não | Vedado em qualquer tempo. | | Impulsionar conteúdo na internet | Sim, com limites | Contratação direta pelo partido/pré-candidato, sem pedido de voto, gastos moderados. | Checklist para questões sobre pré-campanha e propaganda antecipada Identifique o período: a conduta ocorreu antes de 16 de agosto? Analise o conteúdo: há pedido explícito de voto (textual ou não textual)? Verifique o meio utilizado: é um meio vedado em qualquer tempo (outdoor, bem público, showmício)? Avalie o alcance e a repetição: a conduta é isolada ou coordenada, com potencial para influenciar o eleitorado? Confira as excludentes do art. 36-A: a conduta se enquadra em alguma das hipóteses permitidas? Identifique o responsável e o beneficiário: quem deve ser multado? O beneficiário tinha prévio conhecimento? Consulte a jurisprudência: TSE e TREs sobre casos análogos (outdoor, impulsionamento, liberdade de expressão). Lembre-se da Resolução 23.610/2019 e suas alterações (especialmente os arts. 3º, 3º-A e 3º-B). Referências normativas e jurisprudenciais principais: Lei 9.504/97 (Lei das Eleições), arts. 36, 36-A, 39, § 8º. Resolução TSE 23.610/2019, com alterações da Res. 23.732/2024 (arts. 2º, 3º, 3º-A, 3º-B). TSE: AgRg-AI n° 924/SP; Consulta 0600233-12.2018; REsp n. 1503-83/SP. TRE-RS: Acórdão 060001975 (grafite). TRE-CE: Acórdãos sobre efeito outdoor e justaposição de peças. Exercícios: Qual conduta tende a ser mais compatível com pré-campanha lícita, em tese? Em campanhas eleitorais, quando há uso de meio claramente vedado, isso costuma indicar: Identificada propaganda eleitoral antecipada, a via processual típica para sua apuração e sanção perante a Justiça Eleitoral é: Em questões sobre pré-campanha, o elemento que mais frequentemente caracteriza propaganda antecipada é: Por que a jurisprudência eleitoral (TSE) defende que a propaganda antecipada deve ser analisada pelo conjunto do caso? Um pré-candidato, ainda antes de 15 de agosto, contrata impulsionamento pago de conteúdo em rede social para divulgar vídeo sobre suas qualidades pessoais e propostas, sem pedir votos. Um adversário sustenta que qualquer gasto pago em pré-campanha é propaganda antecipada e ilícita. Qual resposta é mais adequada segundo a lógica do art. 36-A? Em pré-campanha, Lívia divulga em suas redes sociais um 'ranking' com ataques pessoais a adversários e afirmações factualmente falsas sobre suposto desvio de verba, sem prova, buscando descredibilizar o concorrente. Ela não pede votos para si. Considerando o regime de pré-campanha, qual alternativa é a mais adequada? À luz da Lei nº 9.504/1997, qual conduta caracteriza, com maior precisão, propaganda eleitoral antecipada ilícita por conter elemento nuclear típico, mesmo antes do período oficial de campanha? Em julho do ano eleitoral, um pré-candidato realiza uma 'live' semanal para discutir políticas públicas e, ao final, diz: 'se você quer mudança, conte comigo; em outubro, você já sabe o que fazer'. Não menciona número, partido ou a palavra 'vote'. Considerando o critério legal, qual enquadramento é mais adequado? Em junho do ano eleitoral, um partido promove evento aberto com pré-candidatos, com cobertura na internet. No palco, há telão com slogans pessoais, e o apresentador afirma: 'este é o nosso nome para prefeito; apoiem, divulguem e votem nele'. À luz do art. 36 e do art. 36-A, qual conclusão é correta?