SNUC e ilícitos em Unidades de Conservação: quando o “local” muda a gravidade Introdução: Unidades de Conservação como espaços territorialmente protegidos A Constituição Federal, em seu art. 225, §1º, III, estabelece o dever do Poder Público de "definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção". Para cumprir esse mandamento constitucional, foi editada a Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) . O SNUC estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação (UCs), dividindo‑as em dois grandes grupos: Proteção Integral e Uso Sustentável. Em provas de concurso, o tema é recorrente, exigindo do candidato o conhecimento das categorias de UC, do regime jurídico de cada uma, do plano de manejo, da zona de amortecimento, da compensação ambiental e, especialmente, das consequências penais e civis dos ilícitos praticados em seu interior ou em seu entorno. Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) – Lei 9.985/2000 2.1 Objetivos do SNUC (art. 4º) O SNUC tem como objetivos, entre outros: Contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos. Proteger espécies ameaçadas de extinção. Preservar e restaurar ecossistemas naturais. Promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais. Proteger paisagens de notável beleza cênica. Proteger características relevantes de natureza geológica, geomorfológica, espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural. Recuperar ecossistemas degradados. Valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica. 2.2 Grupos e categorias de unidades de conservação A Lei 9.985/2000 divide as UCs em dois grupos, com características distintas: 2.2.1 Unidades de Proteção Integral Objetivo: preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais (art. 2º, VI e art. 7º, §1º). | Categoria | Características principais | Domínio | Uso permitido | |-----------|---------------------------|---------|---------------| | Estação Ecológica | Preservação e pesquisa científica. Posse e domínio públicos, visitação apenas para educação ambiental. | Público | Pesquisa autorizada, educação | | Reserva Biológica | Preservação integral da biota, sem interferência humana direta. Visitação proibida, salvo para educação. | Público | Pesquisa autorizada | | Parque Nacional | Preservação de ecossistemas de grande relevância e beleza cênica. Permite visitação, turismo ecológico, pesquisa. | Público | Visitação, pesquisa, recreação | | Monumento Natural | Preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza. Pode ser constituído por áreas particulares. | Público ou privado | Visitação (sujeita a normas) | | Refúgio de Vida Silvestre | Proteger ambientes para existência ou reprodução de espécies. Pode ter áreas particulares. | Público ou privado | Visitação (sujeita a normas) | Pegadinha de prova: Em unidades de proteção integral de domínio público, as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas (art. 10, §2º; art. 11, §2º; art. 12, §2º). Já no Monumento Natural e no Refúgio de Vida Silvestre, a área pode permanecer privada, desde que compatível com os objetivos da UC (art. 12, §2º e art. 13, §2º). 2.2.2 Unidades de Uso Sustentável Objetivo: compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos recursos naturais (art. 7º, §2º). | Categoria | Características principais | Domínio | Uso permitido | |-----------|---------------------------|---------|---------------| | Área de Proteção Ambiental (APA) | Área extensa, com certo grau de ocupação humana, dotada de atributos importantes. | Público ou privado | Atividades econômicas sustentáveis, com restrições | | Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE) | Pequena extensão, com características naturais extraordinárias ou raras. | Público ou privado | Pesquisa, visitação controlada | | Floresta Nacional (FLONA) | Cobertura florestal de espécies nativas, uso múltiplo sustentável dos recursos florestais. | Público | Manejo florestal sustentável, pesquisa, visitação | | Reserva Extrativista (RESEX) | Utilizada por populações extrativistas tradicionais, subsistência baseada no extrativismo. | Público (concessão de uso) | Extrativismo sustentável, agricultura de subsistência | | Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) | Abriga populações tradicionais, com sistemas sustentáveis de exploração. | Público | Uso sustentável pelos moradores | | Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN) | Área privada gravada com perpetuidade para conservação. | Privado | Pesquisa, turismo, educação | Pegadinha de prova: A RPPN é a única categoria em que o domínio é exclusivamente privado. Sua criação é voluntária e o gravamento é perpétuo (art. 21). Plano de manejo e zoneamento 3.1 Conceito e obrigatoriedade O plano de manejo é o principal instrumento de gestão das UCs. O art. 27 da Lei 9.985/2000 estabelece: Art. 27. As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo. §1º O Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas. §2º Na elaboração, atualização e implementação do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas, das Reservas de Desenvolvimento Sustentável, das Áreas de Proteção Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das Áreas de Relevante Interesse Ecológico, será assegurada a ampla participação da população residente. O plano de manejo deve conter: Zoneamento da UC (divisão em setores com diferentes graus de proteção e usos permitidos); Normas de uso da área e manejo dos recursos naturais; Implantação das estruturas físicas necessárias à gestão; Medidas de integração com a vida econômica e social das comunidades vizinhas. 3.2 Prazo para elaboração (art. 28) Art. 28. As unidades de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem possuir um plano de manejo que deverá ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação. Pegadinha de prova: A ausência de plano de manejo no prazo legal não impede a aplicação das restrições protetivas da UC. O plano é instrumento de gestão, mas a proteção da unidade decorre da própria lei que a criou. Enquanto não elaborado o plano, vigoram as normas gerais do SNUC e da legislação ambiental. Zona de amortecimento 4.1 Conceito e finalidade A zona de amortecimento (ZA) é definida pelo art. 2º, XVIII, da Lei 9.985/2000 como: "o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade." Sua finalidade é proteger a UC de impactos externos, como poluição, ruídos, expansão urbana desordenada, atividades econômicas incompatíveis, etc. Funciona como uma área de transição entre o ambiente protegido e as áreas de uso mais intensivo. 4.2 Delimitação A delimitação da zona de amortecimento deve ser feita no plano de manejo da UC, com base em estudos técnicos e critérios ambientais (art. 27, §1º). Para as UCs que ainda não possuem plano de manejo, algumas legislações estaduais estabelecem regras provisórias. Em Minas Gerais, por exemplo, o Decreto Estadual 47.941/2020 estabelece que, na ausência de ZA definida em plano de manejo, considera-se uma faixa de 3 km a partir do perímetro da UC (com exceção de RPPNs, APAs e áreas urbanas consolidadas). 4.3 Regime jurídico e licenciamento As atividades na zona de amortecimento estão sujeitas a normas e restrições específicas. O licenciamento ambiental de empreendimentos localizados na ZA deve considerar os impactos sobre a UC e, em muitos casos, exige anuência prévia do órgão gestor da unidade. A Deliberação Normativa Copam 217/2017 (MG), por exemplo, estabelece que empreendimentos localizados em zona de amortecimento de Unidade de Conservação de Proteção Integral, ou na faixa de 3 km do seu entorno quando não houver ZA definida, recebem peso diferenciado no enquadramento para licenciamento. Pegadinha de prova: As regras para a zona de amortecimento variam conforme a categoria da UC. Em geral, as UC de proteção integral têm exigências mais rigorosas quanto às atividades em seu entorno. Além disso, a ZA não se confunde com a UC: é uma área externa, sujeita a restrições, mas que não integra o território da unidade para fins de domínio. Ilícitos típicos em Unidades de Conservação A proteção especial conferida às UCs reflete-se na majoração das sanções aplicáveis às infrações praticadas em seu interior ou em sua zona de amortecimento. Tanto na esfera administrativa quanto na penal e civil, a localização do ilícito em UC é circunstância agravante. 5.1 Ilícitos administrativos O Decreto 6.514/2008 (infrações administrativas ambientais) estabelece sanções específicas para condutas praticadas em UC. Exemplos: | Infração | Base legal | Sanção | |----------|------------|--------| | Praticar ação em desacordo com o plano de manejo ou com a zona de amortecimento | Art. 27 | Multa de R$ 5.000,00 a R$ 50.000,00 | | Introduzir espécie não autóctone em UC | Art. 31 | Multa de R$ 2.000,00 a R$ 50.000,00 | | Causar poluição em UC | Art. 62 (agravante) | Multa majorada em 50% | | Desmatar ou suprimir vegetação em UC | Art. 48, §1º | Multa de R$ 1.000,00 a R$ 10.000,00 por hectare, com acréscimo de 50% a 100% | 5.2 Crimes ambientais A Lei 9.605/98 prevê figuras típicas específicas ou causas de aumento de pena quando o crime é praticado em UC: Art. 40 – Causar dano direto ou indireto às Unidades de Conservação: > Art. 40. Causar dano direto ou indireto às Unidades de Conservação e às áreas de que trata o art. 27 do Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990, independentemente de sua localização: > Pena – reclusão, de um a cinco anos. > > § 1º Entende-se por Unidades de Conservação as Reservas Biológicas, Reservas Ecológicas, Estações Ecológicas, Parques Nacionais, Estaduais e Municipais, Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais, Áreas de Proteção Ambiental, Áreas de Relevante Interesse Ecológico e Reservas Extrativistas ou outras a serem criadas pelo Poder Público. > § 2º A ocorrência de dano afetando espécies ameaçadas de extinção no interior das Unidades de Conservação será considerada circunstância agravante para a fixação da pena. > § 3º Se o crime for culposo, a pena será reduzida à metade. Causa de aumento genérica (art. 15, II, "e"): a pena é aumentada de um sexto a um terço se o crime é cometido atingindo áreas de unidades de conservação ou áreas sujeitas, por ato do Poder Público, a regime especial de uso. Pegadinha de prova: O crime do art. 40 é de dano (admite a forma culposa) e protege todas as categorias de UC, inclusive APAs e RPPNs. O dano pode ser direto (dentro da UC) ou indireto (ex.: na zona de amortecimento, que acaba afetando a unidade). Art. 52 – Ingresso em UC com instrumentos proibidos: > Art. 52. Penetrar em Unidades de Conservação conduzindo substâncias ou instrumentos próprios para caça ou para exploração de produtos ou subprodutos florestais, sem licença da autoridade competente: > Pena – detenção, de seis meses a um ano, e multa. Crime de perigo abstrato, que antecipa a tutela penal para o momento anterior à efetiva caça ou exploração. Basta ingressar na UC com os instrumentos proibidos, independentemente de os utilizar. 5.3 Responsabilidade civil A responsabilidade civil por dano ambiental em UC segue as regras gerais (objetiva, risco integral, reparação in natura). No entanto, a localização do dano em área especialmente protegida: Reforça a obrigação de reparação integral e, muitas vezes, a impossibilidade de recomposição in situ leva à compensação ecológica (art. 36 da Lei 9.985/2000 – compensação ambiental). O dano moral coletivo é presumido (in re ipsa) quando atinge UC, dada a relevância do bem jurídico. Compensação ambiental (art. 36 da Lei 9.985/2000) 6.1 Conceito e fundamento A compensação ambiental é um instrumento de política pública que visa contrabalançar os impactos ambientais causados por empreendimentos de significativo impacto, por meio do apoio à implantação e manutenção de unidades de conservação do Grupo de Proteção Integral. Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório – EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. § 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a 0,5% (meio por cento) dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado. 6.2 Destinação dos recursos (art. 33 do Decreto 4.340/2002) Os recursos da compensação ambiental devem ser aplicados conforme ordem de prioridade: | Prioridade | Destinação | |------------|------------| | I | Regularização fundiária e demarcação de terras | | II | Elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo | | III | Aquisição de bens e serviços necessários à implantação, gestão, monitoramento e proteção da UC, compreendendo sua área de amortecimento | | IV | Desenvolvimento de estudos necessários à criação de nova unidade de conservação | | V | Desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da UC e área de amortecimento | 6.3 Natureza jurídica e controvérsias O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 3.378/DF (Rel. Min. Ayres Britto, j. 09/04/2008), declarou a constitucionalidade do art. 36 da Lei 9.985/2000, entendendo que a compensação ambiental não configura confisco, mas sim contrapartida pelo uso de recursos naturais e pelos impactos gerados. Trecho da ementa: "A compensação ambiental, tal como prevista no art. 36 da Lei 9.985/2000, não ofende o princípio da proporcionalidade, pois o encargo imposto ao empreendedor é contrapartida pela utilização de recursos naturais e pelos impactos ambientais gerados, destinando-se a assegurar a preservação das unidades de conservação de proteção integral." Pegadinha de prova: A compensação ambiental do art. 36 não se confunde com as medidas mitigadoras ou com a reparação do dano. Ela incide sobre os impactos residuais e destina-se, obrigatoriamente, a unidades de conservação de proteção integral. Tutela jurisdicional das UCs 7.1 Legitimidade ativa A proteção das UCs pode ser buscada por: Ministério Público (Federal ou Estadual, conforme a UC). União, Estados e Municípios (conforme o domínio da UC). Associações legitimadas para a ação civil pública. Cidadãos, por meio de ação popular. 7.2 Medidas judiciais típicas Ação civil pública para: Impedir atividades lesivas na UC ou em sua zona de amortecimento. Determinar a recuperação de área degradada. Exigir a elaboração de plano de manejo. Cobrar a compensação ambiental devida. Mandado de segurança para garantir o cumprimento de normas de proteção ou impugnar atos que afetem a UC. Ação de reintegração de posse, ajuizada pelo ente público titular do domínio da UC, para recuperar a posse contra invasores ou ocupantes não autorizados. 7.3 Jurisprudência sobre nulidade de licenças e necessidade de lei para desafetação STF – ADI 3.540-MC, Rel. Min. Celso de Mello, j. 01/09/2005: O Supremo decidiu que a alteração ou supressão de espaços territoriais especialmente protegidos (como as UCs) só pode ocorrer mediante lei formal, não sendo admitida por medida provisória ou ato administrativo. A exigência de lei é garantia da participação do Poder Legislativo e da segurança jurídica, evitando decisões unilaterais do Executivo que possam fragilizar a proteção ambiental. Trecho: "A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica." STJ – REsp 1.257.266/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 14/08/2012: O STJ decidiu que a licença emitida por ente incompetente (ex.: município licenciando atividade que afeta UC federal) é nula de pleno direito, podendo ser anulada em ação civil pública. Jurisprudência relevante sobre ilícitos em UCs 8.1 STJ – REsp 1.071.741/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 24/03/2009 Tema: Dano moral coletivo em UC. O STJ firmou entendimento de que o dano moral coletivo é cabível quando a lesão atinge valores fundamentais da sociedade, como a degradação de uma unidade de conservação, independentemente de comprovação de dor ou sofrimento individual. Trata-se de dano in re ipsa. 8.2 STJ – REsp 1.649.176/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 08/05/2018 Tema: Obrigação de recuperar área em UC e natureza propter rem. O STJ reafirmou que as obrigações ambientais têm natureza propter rem, podendo ser exigidas do atual proprietário de imóvel localizado em UC, ainda que o dano tenha sido causado por antecessor. Aplica-se a Súmula 623/STJ. 8.3 STJ – REsp 1.737.059/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 05/03/2019 Tema: RPPN e obrigações do proprietário. O STJ decidiu que a criação de RPPN não desobriga o proprietário de cumprir as demais obrigações ambientais (APP, Reserva Legal), sendo a RPPN um plus de proteção, não um substitutivo. 8.4 STF – ADI 4.757/DF, Rel. Min. Rosa Weber, j. 13/12/2022 Tema: Federalismo cooperativo e proteção das UCs. O STF reafirmou que a proteção das UCs insere-se na competência comum (art. 23, CF) e que a LC 140/2011 estabelece os mecanismos de cooperação. A desafetação de UC, porém, depende de lei específica do ente que a criou, não podendo ser feita por outro ente. 8.5 STJ – REsp 1.912.935/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 23/03/2021 Tema: Competência para julgar crimes em UC federal. O STJ decidiu que compete à Justiça Federal processar e julgar os crimes ambientais praticados em unidades de conservação federais, pois há interesse direto da União. Quadro-resumo: proteção e ilícitos em UC | Aspecto | Regra | Base legal | |---------|-------|------------| | Criação de UC | Por ato do Poder Público (lei ou decreto), com estudos técnicos e consulta pública | Art. 22 da Lei 9.985/2000 | | Desafetação ou redução | Somente por lei específica | CF, art. 225, §1º, III; ADI 3.540 | | Plano de manejo | Obrigatório, prazo de 5 anos para elaboração (exceto APA e RPPN) | Art. 27 e 28 da Lei 9.985/2000 | | Zona de amortecimento | Define restrições no entorno; deve ser prevista no plano de manejo | Art. 2º, XVIII e art. 27, §1º | | Compensação ambiental | Empreendimentos de significativo impacto destinam recursos a UC de proteção integral | Art. 36 da Lei 9.985/2000 | | Crime de dano a UC | Art. 40 da Lei 9.605/98 – reclusão de 1 a 5 anos | Pode ser doloso ou culposo | | Ingresso com instrumentos proibidos | Art. 52 da Lei 9.605/98 – detenção de 6 meses a 1 ano | Crime de perigo abstrato | | Agravante genérica | Crime praticado em UC aumenta a pena de 1/6 a 1/3 | Art. 15, II, "e" da Lei 9.605/98 | | Responsabilidade civil | Objetiva, risco integral, reparação in natura, dano moral coletivo in re ipsa | Lei 6.938/81, art. 14, §1º; Súmula 623/STJ | | Competência penal | Justiça Federal para UC federais; Justiça Estadual para as demais | CF, art. 109, IV | Pegadinhas frequentes em provas "A zona de amortecimento integra a UC." – Falso. É o entorno da UC, sujeito a restrições, mas não integra seu território. "A desafetação de UC pode ser feita por decreto do Executivo." – Falso. Depende de lei específica (CF, art. 225, §1º, III; STF, ADI 3.540). "O crime do art. 40 só se configura se o dano for direto." – Falso. O tipo penal inclui dano direto ou indireto. "A compensação ambiental é devida em qualquer licenciamento." – Falso. Apenas para empreendimentos de significativo impacto, com base em EIA/RIMA. "A RPPN pode ser extinta a qualquer tempo pelo proprietário." – Falso. O gravamento é perpétuo, averbado na matrícula, transmitindo-se aos sucessores. "Na APA, não há restrições ao uso da propriedade." – Falso. A APA impõe normas e restrições específicas, compatíveis com o uso sustentável. "O plano de manejo, se não elaborado no prazo, invalida a UC." – Falso. A proteção da UC independe do plano; a omissão na elaboração pode ensejar responsabilização do gestor, mas não desconstitui a UC. Conclusão As Unidades de Conservação são instrumentos fundamentais para a preservação da biodiversidade e dos recursos naturais. O candidato deve dominar: A distinção entre os dois grupos (proteção integral e uso sustentável) e as categorias de UC. O regime jurídico de criação, alteração e supressão (exigência de lei). O plano de manejo e a zona de amortecimento como instrumentos de gestão. Os ilícitos típicos (administrativos, penais e civis) e as agravantes aplicáveis. A compensação ambiental (art. 36) e sua destinação. A jurisprudência do STF e STJ sobre a matéria, especialmente sobre a necessidade de lei para desafetação e a legitimidade da compensação. Na próxima aula, estudaremos o regime especial da Mata Atlântica (Lei 11.428/2006) e a supressão de vegetação, suas regras específicas e a tipicidade ambiental. Exercícios: No SNUC (Lei 9.985/2000), a distinção entre Unidades de Conservação de Proteção Integral e de Uso Sustentável repercute diretamente no tipo de uso permitido e no desenho de gestão (plano de manejo e zona de amortecimento). Assinale a alternativa correta. Uma mineradora pretende instalar pátio de estocagem de minério e via de acesso fora dos limites de um Parque Nacional, porém dentro da zona de amortecimento, e o EIA/RIMA aponta risco de impactos indiretos (poeira, ruído, fluxo de veículos e pressão sobre fauna). O órgão licenciador cogita conceder a licença sem consultar o órgão gestor do Parque, alegando que o empreendimento não incide dentro da unidade. À luz da Lei 9.985/2000, qual alternativa é a mais adequada? Em uma Reserva Biológica (proteção integral), um grupo de turistas ingressa por trilha não autorizada, com guia informal, e coleta espécies vegetais como lembrança, além de instalar acampamento. A administração da unidade lavra autos e apreende equipamentos. Em tese, qual combinação de ilícitos é mais adequada, considerando o SNUC e a Lei 9.605/1998? Desmatamento em UC pode gerar, corretamente: Plano de manejo é relevante porque: Em infração/crime ambiental dentro de UC, é comum que a prova de materialidade envolva: No SNUC, é correto afirmar que: A zona de amortecimento relaciona-se a: [FGV 2025] Uma ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal (MPF), em 2009, envolve a prática de atos de degradação ambiental, devido à construção de um condomínio de 40 casas com anexos, sem licenciamento ambiental, com supressão de vegetação nativa, no local denominado Sítio Ameba Crescente, no município de Anos Luz. O empreendimento ocupa 150 ha. A região das construções abrange duas Unidades de Conservação (UC), sendo uma Reserva Biológica (RB) estadual e uma Área de Proteção Ambiental (APA) federal. Em Laudo Técnico Pericial Ambiental que subsidia a ação civil pública, foram constatados o uso comercial e turístico da área e a supressão da vegetação em praticamente toda a área edificada e gramada, exceção feita à área ocupada pela casa de hóspedes, onde já se observava a existência de uma construção anterior a 2002. Tendo como contexto a situação acima descrita, é correto afirmar que: Quanto ao plano de manejo no SNUC, assinale a alternativa correta. Sobre a compensação ambiental do art. 36 da Lei 9.985/2000, assinale a alternativa correta. Uma empresa de reflorestamento instala viveiro e estrada interna em área limítrofe a Estação Ecológica e, para reduzir custos, lança resíduos e promove supressão seletiva em faixa de vegetação nativa fora da UC, porém dentro da zona de amortecimento. O órgão gestor constata aumento de invasoras e alteração de drenagem que impacta a UC. A empresa alega que não praticou ato dentro da unidade e que, no máximo, responderia por infração administrativa local. À luz do SNUC e da Lei 9.605/1998, qual alternativa é a mais adequada?