Sanções no Decreto 6.514/2008: o que a banca chama de “dosimetria” O Decreto 6.514/2008 como espinha dorsal do sancionamento administrativo ambiental O Decreto Federal nº 6.514, de 22 de julho de 2008, é o principal diploma infralegal que disciplina as infrações e sanções administrativas ambientais no âmbito federal. Ele regulamenta a Lei 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais) no que tange à esfera administrativa, estabelecendo: Os tipos de infração administrativa (arts. 24 a 94-A). As sanções aplicáveis (arts. 3º a 23). O procedimento para apuração das infrações (arts. 95 a 114). Os critérios de dosimetria e as circunstâncias atenuantes e agravantes. Em provas de concurso, o Decreto 6.514/2008 é extremamente cobrado, especialmente em questões práticas que envolvem a escolha da sanção adequada (multa, embargo, apreensão, demolição), a dosimetria do valor da multa e a cumulação de sanções. O candidato deve conhecer as espécies de sanções, os critérios para sua aplicação e as principais controvérsias jurisprudenciais, como a questão do agravamento da multa por reincidência. Espécies de sanções administrativas ambientais (art. 3º do Decreto 6.514/2008) O art. 3º do Decreto 6.514/2008 enumera as sanções aplicáveis às infrações administrativas ambientais: Art. 3º. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções: I – advertência; II – multa simples; III – multa diária; IV – apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; V – destruição ou inutilização do produto; VI – suspensão de venda e fabricação do produto; VII – embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas; VIII – demolição de obra; IX – suspensão parcial ou total das atividades; X – restritiva de direitos. 2.1 Advertência A advertência é a sanção mais branda, aplicada para infrações de menor lesividade ao meio ambiente. O art. 5º do Decreto estabelece que a advertência será aplicada quando a infração for de menor potencial ofensivo, definida como aquela em que a multa máxima cominada não ultrapasse R$ 1.000,00 (art. 5º, §1º). Características: Aplicada por escrito. Pode ser acompanhada da fixação de prazo para regularização. Se o infrator não regularizar a situação no prazo, estará sujeito a multa diária. Exemplo: Pequena propriedade rural que mantém criação de animais domésticos sem registro no órgão ambiental, mas sem causar dano significativo, pode receber advertência e prazo para se regularizar . 2.2 Multa simples A multa simples é a sanção pecuniária aplicada em decorrência da infração. É a sanção mais comum e pode ser aplicada isolada ou cumulativamente com as demais. Seu valor pode variar de R$ 50,00 a R$ 50.000.000,00 (art. 10 do Decreto) . A base de cálculo da multa pode ser: Unidade de medida aplicável: hectare, fração, metro cúbico, quilograma, etc. Capacidade econômica do infrator. Gravidade da infração. Circunstâncias agravantes e atenuantes. Reincidência: O art. 11 do Decreto prevê que o cometimento de nova infração pelo mesmo infrator, no período de cinco anos, contados da lavratura de auto de infração anterior devidamente confirmado no julgamento, implica: Aplicação da multa em triplo, no caso de cometimento da mesma infração (reincidência específica). Aplicação da multa em dobro, no caso de cometimento de infração distinta (reincidência genérica) . Pegadinha de prova: Há controvérsia sobre a legalidade do agravamento da multa por reincidência previsto no art. 11 do Decreto. Argumenta-se que a Lei 9.605/98, em seu art. 72, não prevê esse agravamento, apenas as sanções básicas. Assim, o Decreto estaria inovando no ordenamento jurídico, violando o princípio da legalidade (art. 5º, II, CF). A doutrina e alguns tribunais têm reconhecido essa ilegalidade . O candidato deve ficar atento a essa controvérsia, que pode ser objeto de questão. 2.3 Multa diária A multa diária tem natureza coercitiva (astreinte administrativa), destinando-se a compelir o infrator a cessar a infração ou a cumprir obrigação de fazer. É aplicada sempre que o cometimento da infração se prolongar no tempo, bem como nos casos de descumprimento de embargo, suspensão ou termos de compromisso . Características: Incide por dia de atraso no cumprimento da obrigação. Cessa na data em que o autuado comprovar a regularização da situação. Pode ser aplicada cumulativamente com a multa simples. Exemplo: Uma indústria é autuada por emitir fumaça acima do limite legal. Além da multa simples, é aplicada multa diária até que instale o filtro adequado. Se a indústria instalar o filtro, a multa diária cessa, mas a multa simples permanece devida. 2.4 Apreensão A apreensão consiste na retirada de animais, produtos, subprodutos, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos utilizados na infração. O art. 25 do Decreto disciplina a destinação dos bens apreendidos : Animais da fauna silvestre: libertados em seu habitat ou entregues a jardins zoológicos, fundações, centros de triagem, criadouros regulares. Animais domésticos ou exóticos: poderão ser vendidos. Produtos perecíveis, madeiras, equipamentos, veículos: avaliados, vendidos, destruídos ou doados. A apreensão pode ser cautelar (para evitar a continuidade da infração ou assegurar a prova) ou definitiva (perdimento), após o processo administrativo. 2.5 Destruição ou inutilização do produto A destruição ou inutilização do produto é aplicada quando o produto, obra, atividade ou estabelecimento não estiver obedecendo às determinações legais ou regulamentos. A medida visa evitar o uso e aproveitamento indevido ou a reincidência na prática de infrações ambientais, bem como evitar que o produto exponha o meio ambiente a riscos significativos ou comprometa a segurança ou saúde da população . 2.6 Suspensão de venda e fabricação de produtos A suspensão de venda e fabricação é aplicada quando o produto não estiver obedecendo às determinações legais e regulamentares. A medida visa evitar a colocação no mercado de produtos oriundos de infração ambiental ou interromper o uso contínuo de matéria-prima e subprodutos de origem ilegal . 2.7 Embargo de obra ou atividade O embargo é a paralisação da obra ou atividade irregular. O art. 22 do Decreto estabelece que o embargo terá por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada . Características: Deve ser restrito aos locais onde efetivamente se caracterizou a infração ambiental. Pode ser cautelar (aplicado imediatamente) ou definitivo (após o processo). Não desobriga o infrator de adotar medidas para cessar a degradação e recuperar a área. 2.8 Demolição de obra A demolição de obra é a sanção mais drástica, aplicada quando a construção está em desacordo com a legislação ambiental e não pode ser regularizada (art. 27 do Decreto). Pode ser realizada pela administração ou pelo infrator, após o julgamento do auto de infração, correndo as despesas por conta do infrator . Importante: O art. 27, §2º, estabelece que a demolição não será aplicada quando for comprovado que o desfazimento da obra poderá causar piores impactos ambientais do que sua manutenção. Além disso, em áreas urbanas consolidadas, com ocupação regular, a demolição depende de processo judicial (STF, RE 627.189/SP). 2.9 Suspensão parcial ou total das atividades A suspensão da atividade é aplicada como medida preventiva quando os processos produtivos estejam operando em desacordo com a legislação ambiental, promovendo danos ao meio ambiente. A suspensão pode ser parcial (ex.: uma linha de produção) ou total (fechamento do estabelecimento) . 2.10 Sanções restritivas de direitos (art. 18) As sanções restritivas de direito aplicáveis a pessoas físicas ou jurídicas são : Suspensão de registro, licença ou autorização; Cancelamento de registro, licença ou autorização; Perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais; Perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; Proibição de contratar com a administração pública, pelo período de até três anos (no caso de pessoa jurídica, o art. 22, III, da Lei 9.605/98 prevê até dez anos). Critérios de dosimetria da multa (art. 4º do Decreto 6.514/2008) A dosimetria é a atividade de fixar o valor da multa de forma proporcional e motivada. O art. 4º do Decreto estabelece os critérios a serem considerados: Art. 4º. O valor da multa será calculado considerando-se os seguintes aspectos: I – a gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e suas consequências para a saúde pública e para o meio ambiente; II – os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental; III – a situação econômica do infrator, no caso de multa simples. Além desses, o art. 5º estabelece as circunstâncias atenuantes: Art. 5º. São circunstâncias atenuantes: I – arrependimento do infrator, manifestado pela espontânea reparação do dano, ou limitação significativa da degradação ambiental causada; II – comunicação prévia pelo infrator do perigo iminente de degradação ambiental; III – colaboração com os agentes encarregados da vigilância e do controle ambiental; IV – ser o infrator primário e ter bons antecedentes; V – baixo grau de instrução ou escolaridade do agente. O art. 6º estabelece as circunstâncias agravantes: Art. 6º. São circunstâncias agravantes: I – reincidência nos crimes de natureza ambiental; II – ter o infrator: a) cometido a infração para obter vantagem pecuniária; b) coagido outrem para a execução material da infração; c) afetado ou exposto a perigo, de maneira grave, a saúde pública ou o meio ambiente; d) concorrido para danos à propriedade alheia; e) atingido áreas de unidades de conservação ou áreas sujeitas, por ato do Poder Público, a regime especial de uso; f) atingido áreas urbanas ou qualquer assentamento humano; g) dificultado ou impedido a regeneração natural da área degradada; h) cometido a infração em domingos ou feriados; i) cometido a infração à noite; j) cometido a infração em épocas de seca ou inundações; k) cometido a infração no interior do espaço territorial especialmente protegido; l) cometido a infração com o emprego de métodos cruéis para abate ou captura de animais; m) mediante abuso do direito de licença, permissão ou autorização ambiental; n) no interesse de pessoa jurídica mantida, total ou parcialmente, por verbas públicas ou beneficiada com incentivos fiscais; o) atingindo espécies ameaçadas, listadas em relatórios oficiais; p) facilitado ou assegurado a execução, a ocultação, a impunidade ou a vantagem da infração. Pegadinha de prova: A dosimetria deve ser motivada. A decisão que aplica a multa deve explicitar quais critérios foram considerados e por que determinado valor foi escolhido. A ausência de motivação pode levar à nulidade da sanção (STJ, REsp 1.803.286/SC). Capacidade econômica do infrator como critério de dosimetria O art. 4º, III, do Decreto 6.514/2008 estabelece que a situação econômica do infrator deve ser considerada na fixação do valor da multa. Esse critério visa garantir que a sanção seja efetiva (tenha caráter dissuasório) e não se torne inexpressiva para infratores com alto poder econômico, nem excessivamente onerosa para pequenos infratores. A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que a capacidade econômica deve ser considerada, mas não pode ser usada para reduzir a multa a ponto de torná-la inexpressiva (STJ, REsp 1.071.741/SP). A multa deve ter efeito pedagógico e preventivo. Exemplo: Uma grande empresa de mineração e um pequeno agricultor familiar cometem a mesma infração (desmatamento de 1 hectare de APP). A multa-base pode ser a mesma, mas o valor final deve considerar que, para o agricultor, uma multa muito alta pode ser impagável e desproporcional, enquanto para a mineradora, a multa precisa ser suficientemente alta para desestimular a conduta. Cumulação de sanções As sanções administrativas podem ser aplicadas cumulativamente, desde que compatíveis entre si (art. 3º, parágrafo único, do Decreto). Exemplo: uma obra irregular em APP pode ser embargada (para cessar o dano), o infrator multado (punição) e os equipamentos apreendidos (para evitar reincidência). Pegadinha de prova: O embargo e a multa são cumuláveis; a apreensão também. Não se trata de bis in idem, pois as sanções têm finalidades distintas. A controvérsia sobre o agravamento da multa por reincidência (art. 11) Conforme mencionado, o art. 11 do Decreto 6.514/2008 prevê o agravamento da multa em dobro ou triplo nos casos de reincidência. No entanto, há forte argumentação doutrinária e jurisprudencial no sentido da ilegalidade desse dispositivo . Fundamentos da ilegalidade: Princípio da legalidade (art. 5º, II, CF) : a Lei 9.605/98, em seu art. 72, não prevê o agravamento da multa por reincidência. A lei apenas lista as sanções possíveis, sem majorantes . Decreto não pode inovar: o Decreto, como ato infralegal, não pode criar novas hipóteses sancionatórias ou majorar penas não previstas em lei. Reincidência já é circunstância agravante: a reincidência já está prevista como agravante no art. 6º, I, do próprio Decreto, que deve ser considerada na dosimetria (aumento dentro da faixa da multa), e não como multiplicador automático (dobro/triplo) . Posição dos tribunais: Alguns tribunais regionais federais têm declarado a nulidade do agravamento do art. 11 por violação à legalidade. O Superior Tribunal de Justiça ainda não tem posição definitiva sobre a questão em sede de recurso repetitivo, mas há precedentes isolados reconhecendo a ilegalidade. Pegadinha de prova: Em provas, o candidato deve estar atento a essa controvérsia. Se a questão perguntar diretamente sobre o que prevê o Decreto, a resposta é o art. 11 (dobro/triplo). Se perguntar sobre a legalidade ou sobre a melhor doutrina, deve-se apontar a possível inconstitucionalidade/ilegalidade. Medidas reparatórias e obrigações de fazer como efeito prático As sanções administrativas não se confundem com a obrigação de reparar o dano. O art. 2º, §1º, do Decreto 6.514/2008 estabelece: §1º As sanções administrativas previstas neste Decreto não excluem a obrigação de reparar o dano ambiental. Isso significa que, além da multa, do embargo, da apreensão, etc., o infrator continua obrigado a: Recuperar a área degradada (recomposição in natura). Compensar os danos irreversíveis. Indenizar terceiros eventualmente prejudicados. Na prática, o processo administrativo pode resultar em: Aplicação de multa. Determinação de medidas reparatórias (ex.: apresentar e executar PRAD). Termo de compromisso para regularização. Processo administrativo para aplicação das sanções O Decreto 6.514/2008 estabelece, nos arts. 95 a 114, o procedimento para apuração das infrações e aplicação das sanções, que inclui: Lavratura do auto de infração. Notificação do autuado para apresentar defesa (prazo de 20 dias). Instrução e julgamento pela autoridade competente (prazo de 30 dias para julgamento). Recurso à instância superior (prazo de 20 dias). Execução da sanção (pagamento da multa, manutenção do embargo, etc.). A autoridade julgadora não está vinculada às sanções aplicadas pelo agente fiscal, podendo, em decisão motivada, de ofício ou a requerimento do interessado, minorar, manter ou majorar o seu valor, respeitados os limites legais . Conversão da multa em serviços ambientais O art. 139 do Decreto 6.514/2008 prevê a possibilidade de conversão da multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. Trata-se de instrumento de consensualidade, que permite que o recurso seja aplicado diretamente na proteção ambiental. Requisitos: Requerimento do infrator. Aprovação do órgão ambiental. Definição de um plano de trabalho. O art. 140 estabelece que a conversão poderá ser admitida nas seguintes hipóteses: Art. 140. A conversão da multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente poderá ser admitida nos seguintes casos: I – custeio ou execução de programa ou de projeto de recuperação e preservação do meio ambiente; II – realização de obra ou benefício de interesse social ou ambiental; III – custeio ou execução de programa ou de projeto de educação ambiental; IV – recuperação de áreas degradadas; V – manutenção de espaços públicos; VI – contribuições a entidades ambientais ou culturais públicas. Pegadinha de prova: O rol do art. 140 é taxativo ou exemplificativo? Há controvérsia, mas prevalece que, por se tratar de regulamentação de benefício, o rol é taxativo. O dispositivo não contempla, por exemplo, o meio ambiente cultural (patrimônio histórico, artístico), apenas o natural . Prescrição da pretensão punitiva administrativa O art. 21 do Decreto 6.514/2008 estabelece o prazo prescricional de cinco anos para a pretensão punitiva da administração pública federal em matéria ambiental, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, da data da cessação da infração. Aplica-se a Lei 9.873/99 (que regula a prescrição no âmbito administrativo federal). O STJ, no REsp 1.118.277/MG, firmou entendimento de que a prescrição intercorrente não corre no processo administrativo ambiental, salvo previsão legal específica. Jurisprudência relevante 11.1 STJ – REsp 1.071.741/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 24/03/2009 Tema: Dosimetria da multa e capacidade econômica. O STJ decidiu que a multa ambiental deve considerar a capacidade econômica do infrator, mas sem reduzir seu valor a ponto de torná-la inexpressiva. A sanção deve ter efeito dissuasório e pedagógico. 11.2 STJ – REsp 1.803.286/SC, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, j. 04/02/2020 Tema: Motivação da dosimetria. O STJ anulou multa aplicada sem a devida consideração dos critérios de dosimetria, entendendo que a decisão administrativa deve ser motivada quanto à gravidade, aos antecedentes e à situação econômica, sob pena de nulidade. 11.3 STJ – REsp 1.118.277/MG, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, j. 17/06/2010 Tema: Prescrição. O STJ firmou entendimento de que a pretensão punitiva administrativa em matéria ambiental prescreve em cinco anos, nos termos da Lei 9.873/99. A prescrição intercorrente não corre no processo administrativo, salvo previsão legal. 11.4 TRF-4 – Apelação Cível 5002175-82.2018.4.04.7205, Rel. Des. Cândido Alfredo Silva Leal Júnior, 4ª Turma, j. 26/05/2021 Tema: Ilegalidade do agravamento por reincidência (art. 11). O TRF-4 decidiu que o agravamento da multa previsto no art. 11 do Decreto 6.514/2008 é ilegal, por violar o princípio da legalidade. A reincidência deve ser considerada como circunstância agravante na dosimetria, dentro da faixa da multa, e não como multiplicador automático. 11.5 STJ – REsp 1.912.935/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 23/03/2021 Tema: Cumulação de sanções. O STJ reafirmou que as sanções administrativas podem ser aplicadas cumulativamente, desde que compatíveis. O embargo e a multa, por exemplo, são cumuláveis, pois têm finalidades distintas (cessar o dano e punir). Quadro-resumo: sanções e dosimetria | Sanção | Natureza | Finalidade | Base legal (Decreto) | |--------|----------|------------|----------------------| | Advertência | Punitiva leve | Advertir e dar prazo para regularização | Arts. 5º e 7º | | Multa simples | Punitiva pecuniária | Punir financeiramente | Arts. 10 a 13 | | Multa diária | Coercitiva | Compelir ao cumprimento | Art. 14 | | Apreensão | Cautelar/sanção | Retirar bens da infração | Arts. 25 e 26 | | Destruição | Sanção | Eliminar produto nocivo | Art. 27 | | Suspensão de venda/fabricação | Sanção | Impedir comercialização de produtos irregulares | Art. 28 | | Embargo | Cautelar/sanção | Paralisar obra/atividade | Arts. 22 e 24 | | Demolição | Sanção | Destruir construção irregular | Art. 27 | | Suspensão de atividades | Cautelar/sanção | Paralisar atividade produtiva | Art. 29 | | Restritivas de direitos | Sanção | Afetar direitos/benefícios | Arts. 18 a 20 | | Critério de dosimetria | Descrição | Base legal | |------------------------|-----------|------------| | Gravidade | Motivos da infração e consequências | Art. 4º, I | | Antecedentes | Histórico do infrator | Art. 4º, II | | Situação econômica | Capacidade de pagamento | Art. 4º, III | | Atenuantes | Arrependimento, reparação, colaboração, primariedade | Art. 5º | | Agravantes | Reincidência, área protegida, período noturno, etc. | Art. 6º | Pegadinhas frequentes em provas "O embargo pode ser aplicado sem processo administrativo prévio." – Verdadeiro, se for medida cautelar para evitar dano iminente. Mas deve ser seguido de processo administrativo. "A multa diária pode ser aplicada cumulativamente com a multa simples." – Verdadeiro. "A demolição de obra irregular pode ser feita administrativamente em qualquer caso." – Falso. Em áreas urbanas consolidadas, com ocupação regular, depende de autorização judicial. "O agravamento da multa por reincidência é sempre válido." – Falso. Há forte controvérsia sobre a ilegalidade do art. 11 do Decreto 6.514/2008. "A conversão da multa em serviços ambientais é automática." – Falso. Depende de requerimento do infrator e aprovação do órgão ambiental. "A advertência só se aplica a infrações de menor potencial ofensivo." – Verdadeiro (multa máxima ≤ R$ 1.000,00). Conclusão O Decreto 6.514/2008 estabelece um sistema completo de sanções administrativas ambientais, com espécies variadas (advertência, multa, apreensão, embargo, demolição, restritivas de direitos) e critérios objetivos de dosimetria. O candidato deve conhecer cada sanção, sua finalidade e os critérios para sua aplicação. Além disso, é fundamental estar atento às controvérsias, especialmente a do agravamento por reincidência, e à jurisprudência que exige motivação adequada e respeito à capacidade econômica do infrator. Na próxima aula, estudaremos o processo administrativo ambiental, com foco nas garantias do contraditório, ampla defesa, recursos, prescrição e instrumentos consensuais (TAC e conversão de multa).