Quilombolas e comunidades tradicionais: território, cultura e proteção ambiental Introdução: o reconhecimento constitucional dos territórios quilombolas A Constituição Federal de 1988 representou um marco histórico no reconhecimento dos direitos das comunidades remanescentes de quilombos. Pela primeira vez na história constitucional brasileira, um dispositivo específico foi dedicado a assegurar a propriedade definitiva das terras ocupadas por essas comunidades, como forma de reparação histórica e proteção de sua identidade cultural. O art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) estabelece: Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos. Este dispositivo tem natureza de norma constitucional de eficácia plena e aplicabilidade imediata, conforme reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 3.239 . Isso significa que o direito à propriedade das terras quilombolas independe de regulamentação infraconstitucional para ser exercido, podendo ser exigido diretamente do Poder Público. Em provas de concurso, o tema é recorrente, especialmente quanto à natureza jurídica do art. 68 do ADCT, ao procedimento de titulação, ao critério da autodefinição, à rejeição do marco temporal pelo STF, e à interface com a proteção ambiental (licenciamento, estudos de impacto, consulta prévia). Nesta aula, estudaremos detalhadamente o regime jurídico das terras quilombolas, o procedimento de titulação, a jurisprudência do STF sobre a matéria, a proteção das comunidades tradicionais em sentido amplo e a interface com o licenciamento ambiental. Fundamento constitucional: art. 68 do ADCT 2.1 Natureza jurídica e eficácia O art. 68 do ADCT é uma norma de direito fundamental (embora inserida no Ato das Disposições Transitórias), pois assegura a proteção da identidade cultural e territorial de um grupo étnico-racial minoritário. A doutrina e a jurisprudência são unânimes em reconhecer sua eficácia plena e aplicabilidade imediata. No julgamento da ADI 3.239, a ministra Rosa Weber destacou em seu voto: "Tenho por inequívoco tratar-se de norma definidora de direito fundamental de grupo étnico-racial minoritário, dotada, portanto, de eficácia plena e aplicação imediata e, assim, exercitável o direito subjetivo nela assegurado, independentemente de qualquer integração legislativa" . 2.2 Elementos do dispositivo O art. 68 do ADCT contém três elementos essenciais: | Elemento | Conteúdo | |----------|----------| | Sujeito ativo | Remanescentes das comunidades dos quilombos | | Condição | Que estejam ocupando suas terras | | Direito assegurado | Propriedade definitiva, com dever estatal de emitir títulos | Pegadinha de prova: O art. 68 do ADCT não exige que a ocupação seja ininterrupta desde a abolição ou desde 1988. A expressão "que estejam ocupando suas terras" refere-se ao momento da titulação, mas comporta a possibilidade de comprovação da tradicionalidade da ocupação, ainda que tenha havido esbulho ou despossamento forçado no passado. O STF, no julgamento da ADI 3.239, rejeitou expressamente a tese do marco temporal para quilombolas . Regulamentação: Decreto 4.887/2003 O Decreto 4.887, de 20 de novembro de 2003, regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos. Sua constitucionalidade foi amplamente debatida no STF, sendo confirmada por maioria de votos no julgamento da ADI 3.239 . 3.1 Conceito de remanescentes de quilombos (art. 2º) O art. 2º do Decreto 4.887/2003 adota um conceito antropológico contemporâneo, superando a visão histórica restrita que associava quilombos apenas a grupos formados por escravos fugidos: Art. 2º Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida. § 1º Para os fins deste Decreto, a caracterização dos remanescentes das comunidades dos quilombos será atestada mediante autodefinição da própria comunidade. § 2º São terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural. § 3º Para a medição e demarcação das terras, serão levados em consideração critérios de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sendo facultado à comunidade interessada apresentar as peças técnicas para a instrução procedimental. Principais aspectos: Autodefinição (auto-atribuição) : o critério fundamental para identificação da comunidade é a própria declaração de seus membros. Esse critério foi confirmado pelo STF como constitucional, pois não é exclusivo, mas sim o ponto de partida de um procedimento que inclui laudos antropológicos e outros elementos . Territorialidade: as terras quilombolas não se limitam às áreas de moradia, mas abrangem todo o território utilizado para reprodução física, social, econômica e cultural da comunidade. Presunção de ancestralidade negra: a lei reconhece a relação histórica com a resistência à opressão. 3.2 Procedimento de titulação (arts. 3º a 12) O procedimento administrativo para titulação das terras quilombolas segue as seguintes etapas: | Etapa | Descrição | Órgão responsável | |-------|-----------|-------------------| | 1. Certificação da autodefinição | A comunidade solicita ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) a abertura do procedimento. Inicialmente, a Fundação Cultural Palmares expede certidão de autodefinição. | Fundação Cultural Palmares | | 2. Elaboração do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID) | Estudo multidisciplinar (antropológico, histórico, agronômico, ambiental, fundiário) que identifica a área a ser titulada. | Incra | | 3. Publicação e notificações | O RTID é publicado e os ocupantes não quilombolas são notificados para se manifestar. | Incra | | 4. Análise de contestações | Os interessados podem apresentar contestações, que serão analisadas tecnicamente. | Incra | | 5. Portaria de reconhecimento | Aprovado o RTID, o Incra publica portaria de reconhecimento da área. | Incra | | 6. Decretação de desapropriação (se necessário) | Se houver ocupantes não quilombolas com títulos válidos, a União pode decretar a desapropriação por interesse social. | Presidente da República | | 7. Titulação coletiva | O título de propriedade é emitido em nome da comunidade, de forma coletiva, indivisível e pro indiviso. | Incra | Pegadinha de prova: A titulação é coletiva e pro indiviso, ou seja, não se divide em lotes individuais. A propriedade pertence à comunidade como um todo, e o título é registrado em nome da associação que a representa ou em nome de todos os membros na forma como definido pela própria comunidade . 3.3 Marco temporal: a posição do STF Uma das questões mais controvertidas no julgamento da ADI 3.239 foi a aplicação da tese do marco temporal às terras quilombolas, isto é, a exigência de que as comunidades estivessem ocupando a área em 5 de outubro de 1988 (data da promulgação da Constituição). O STF, por maioria, rejeitou a aplicação do marco temporal aos quilombolas. O argumento central e decisivo do Tribunal foi a natureza jurídica do art. 68 do ADCT como norma de direito fundamental de grupo étnico-racial minoritário, dotada de eficácia plena e aplicabilidade imediata. Por essa natureza normativa, o direito à propriedade definitiva das terras quilombolas não está sujeito à condição de anterioridade (ocupação em 5/10/1988), sendo exercitável independentemente de regulamentação infraconstitucional. A tese do marco temporal, portanto, não se aplica às terras quilombolas por incompatibilidade com a natureza do dispositivo constitucional. Argumentos complementares também foram utilizados por alguns ministros, como a dificuldade probatória — exigir que comunidades historicamente marginalizadas comprovassem ocupação em 1988 equivaleria a exigir uma "prova diabólica" — e a tradicionalidade da relação da comunidade com a terra, que não se perde pelo esbulho ou despossamento forçado. O ministro Edson Fachin, em seu voto, afirmou: "Não depreendo da redação do artigo 68 do ADCT a restrição do direito à titulação de propriedade apenas daqueles remanescentes de comunidades quilombolas que estivessem na posse mansa e pacífica da área na data da promulgação do texto constitucional" . O ministro Luís Roberto Barroso acrescentou: "A comunidade quilombola só não será contemplada com o reconhecimento de seu direito de propriedade caso reste demonstrado que deixou voluntariamente o território que postula e/ou desde que se verifique que os laços culturais que a uniam a tal território se desfizeram" . Pegadinha de prova: O STF rejeitou o marco temporal para quilombolas, diferentemente do que ocorreu com a tese do "renitente esbulho" para indígenas no caso Raposa Serra do Sol. Em 2023, no julgamento do RE 1.017.365/SC (Tema 1.031), o STF também rejeitou o marco temporal para terras indígenas . Portanto, atualmente, não há marco temporal para nenhuma comunidade tradicional (indígenas ou quilombolas). A ADI 3.239 e o julgamento histórico do STF 4.1 Contexto e objeto da ação A ADI 3.239 foi ajuizada em 2004 pelo Partido da Frente Liberal (PFL), atual Democratas (DEM), contra o Decreto 4.887/2003. A ação questionava: Inconstitucionalidade formal: o decreto estaria regulamentando diretamente a Constituição, sem lei intermediária. Inconstitucionalidade material: o critério da autodefinição seria subjetivo e abriria margem a fraudes; a desapropriação de terras públicas seria vedada; a demarcação de terras privadas sem indenização prévia violaria o direito de propriedade. 4.2 O julgamento O julgamento teve início em 2012 e foi concluído apenas em 2018, após longo período de discussão e pedidos de vista . O resultado final foi: | Voto | Ministros | Posição | |------|-----------|---------| | Improcedência total (8 votos) | Rosa Weber, Edson Fachin, Ricardo Lewandowski, Luiz Fux, Marco Aurélio, Celso de Mello, Cármen Lúcia, Luís Roberto Barroso | Decreto 4.887/2003 é constitucional em todos os aspectos | | Improcedência parcial com marco temporal (2 votos) | Dias Toffoli, Gilmar Mendes | Decreto é constitucional, mas deve ser interpretado com marco temporal | | Procedência total (1 voto) | Cezar Peluso (relator original, já aposentado) | Decreto é inconstitucional | Principais conclusões do STF : O Decreto 4.887/2003 é constitucional. O critério da autodefinição é legítimo e não abre margem a fraudes, pois é apenas o ponto de partida de um procedimento que inclui laudos antropológicos e outros elementos técnicos. Não se aplica o marco temporal para a titulação de terras quilombolas. A desapropriação de terras privadas para titulação quilombola é constitucional, pois atende à função social da propriedade e ao interesse social. O art. 68 do ADCT tem eficácia plena e aplicabilidade imediata. 4.3 Embargos de declaração e reafirmação da tese (2020) Em 2020, o STF julgou os embargos de declaração opostos por entidades da sociedade civil, que buscavam ver expressamente consignada no acórdão a rejeição ao marco temporal. Embora os embargos não tenham sido conhecidos por questões processuais, os ministros Edson Fachin e Luís Roberto Barroso reafirmaram em seus votos a não incidência do marco temporal . O ministro Fachin esclareceu: "Da leitura dos votos, é certo, ainda, que esta Corte, ao assentar a improcedência da ação e a consequente validade plena do Decreto nº 4.887/2003, rejeitou a incidência da tese do marco temporal à possibilidade de reconhecimento da tradicionalidade das terras, aptas a configurar a propriedade coletiva das áreas pelos remanescentes de comunidades quilombolas" . 4.4 Dados completos do julgamento ADI 3.239/DF, Rel. originário Min. Cezar Peluso (aposentado), Redatora do acórdão Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 08/02/2018, DJe 17/09/2018. Embargos de Declaração na ADI 3.239/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgados em 12/03/2020, DJe 20/04/2020. Comunidades tradicionais: conceito e proteção 5.1 Definição legal (Decreto 6.040/2007) O Decreto 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, instituiu a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais. Seu art. 3º, I, define: Art. 3º Para os fins deste Decreto, entende-se por: I – Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição. Além dos quilombolas, enquadram-se nesse conceito: Indígenas (já estudados na aula anterior) Ribeirinhos Extrativistas (seringueiros, castanheiros, etc.) Pescadores artesanais Comunidades de fundo de pasto Ciganos Entre outros. 5.2 Direitos territoriais e culturais As comunidades tradicionais têm direitos reconhecidos em diversos diplomas: Constituição Federal: arts. 215 e 216 (proteção do patrimônio cultural imaterial), art. 225 (proteção ambiental). Convenção 169 da OIT: direito à consulta prévia, livre e informada (art. 6º). Convenção da Diversidade Biológica (CDB) : proteção aos conhecimentos tradicionais associados à biodiversidade (art. 8º, j). Lei 13.123/2015: acesso ao patrimônio genético e proteção aos conhecimentos tradicionais associados. Lei 9.985/2000 (SNUC) : criação de Reservas Extrativistas (RESEX) e Reservas de Desenvolvimento Sustentável (RDS) como unidades de conservação de uso sustentável destinadas a populações tradicionais. Interfaces ambientais: licenciamento, impactos e compensação 6.1 Empreendimentos em territórios tradicionais Quando um empreendimento (hidrelétrica, rodovia, mineração, etc.) afeta territórios quilombolas ou de comunidades tradicionais, aplicam-se regras específicas: Estudo de Componente Quilombola (ECQ) : o licenciamento ambiental deve incluir estudo específico que analise os impactos do empreendimento sobre o modo de vida, a cultura, a organização social e o território da comunidade. Consulta prévia, livre e informada (Convenção 169 da OIT) : a comunidade deve ser consultada antes da tomada de decisão sobre o empreendimento, em processo adequado culturalmente e de boa-fé. Mitigação e compensação: as medidas mitigadoras devem ser específicas para os impactos socioculturais, e a compensação deve beneficiar diretamente a comunidade afetada. Pegadinha de prova: O Estudo de Componente Quilombola não substitui o EIA, mas o complementa. O licenciamento de empreendimentos que afetam comunidades quilombolas exige a análise integrada dos impactos ambientais e socioculturais. 6.2 Reassentamento Em casos excepcionais, quando o impacto é inevitável e não há alternativa locacional, pode ser necessário o reassentamento da comunidade. Nessa hipótese, devem ser observados: A concordância da comunidade (consulta prévia). A manutenção da unidade comunitária (não dispersar a comunidade). A garantia de condições equivalentes ou superiores de reprodução física, social, econômica e cultural. A indenização por eventuais danos. 6.3 Proteção ambiental como aliada da proteção territorial A presença de comunidades quilombolas e tradicionais em seus territórios contribui significativamente para a conservação ambiental. Estudos demonstram que: As taxas de desmatamento em territórios quilombolas e de comunidades tradicionais são significativamente menores do que em áreas não protegidas. O manejo tradicional dos recursos naturais (extrativismo, agricultura de subsistência, pesca artesanal) é geralmente sustentável. As comunidades tradicionais detêm conhecimentos sobre a biodiversidade e os ecossistemas locais que são fundamentais para a conservação. O STF, no julgamento da ADI 3.239, reconheceu essa interface, destacando que a proteção dos territórios quilombolas também é uma forma de proteção ambiental . Jurisprudência adicional relevante 7.1 STF – ADI 3.239/DF, Rel. Min. Rosa Weber, j. 08/02/2018 Tema: Constitucionalidade do Decreto 4.887/2003 e rejeição do marco temporal. A íntegra do julgado já foi analisada, mas merecem destaque as seguintes conclusões: O art. 68 do ADCT é norma de eficácia plena e aplicação imediata. O critério da autodefinição é legítimo e não enseja fraudes. A tese do marco temporal não se aplica aos quilombolas . 7.2 STF – RE 845.779/RS, Rel. Min. Luiz Fux, j. 16/12/2020 Tema: Desapropriação de imóveis rurais para titulação de terras quilombolas e pagamento de indenização. O STF decidiu que, na desapropriação por interesse social para fins de regularização de territórios quilombolas, a indenização deve abranger: A terra nua (mediante prévia e justa indenização em dinheiro). As benfeitorias (também em dinheiro). Eventuais acessões. A decisão estabeleceu critérios para garantir a justa indenização aos proprietários de boa-fé, sem comprometer o direito territorial das comunidades. 7.3 STJ – REsp 1.737.059/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 05/03/2019 Tema: Legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública em defesa de comunidades quilombolas. O STJ reafirmou a legitimidade do MP para atuar na defesa dos direitos territoriais e culturais das comunidades quilombolas, com base no art. 129, III, da CF e na Lei 7.347/85. 7.4 STJ – REsp 1.698.159/PR, Rel. Min. Nancy Andrighi, Segunda Seção, j. 26/06/2018 Tema: Responsabilidade civil por danos morais coletivos a comunidades tradicionais. O STJ decidiu que a violação de direitos territoriais e culturais de comunidade quilombola gera dano moral coletivo, independentemente de comprovação de dor ou sofrimento individual, configurando-se dano in re ipsa. Quadro-resumo: quilombolas e comunidades tradicionais | Aspecto | Regra | Base legal/jurisprudencial | |---------|-------|----------------------------| | Direito à terra | Propriedade definitiva coletiva, com titulação pela União | Art. 68 do ADCT | | Critério de identificação | Autodefinição (auto-atribuição) | Decreto 4.887/2003, art. 2º; STF, ADI 3.239 | | Procedimento | RTID (Incra), portaria de reconhecimento, titulação coletiva | Decreto 4.887/2003 | | Marco temporal | Não se aplica | STF, ADI 3.239; STF, RE 1.017.365 | | Natureza da propriedade | Coletiva, indivisível, pro indiviso | Decreto 4.887/2003, art. 17 | | Desapropriação | Cabível para áreas ocupadas por particulares, com indenização justa | STF, RE 845.779/RS | | Comunidades tradicionais (conceito) | Grupos culturalmente diferenciados, com formas próprias de organização social e uso tradicional do território | Decreto 6.040/2007, art. 3º, I | | Licenciamento em territórios tradicionais | Exige Estudo de Componente Quilombola (ECQ), consulta prévia (OIT 169), mitigação e compensação específicas | Convenção 169 OIT; Resoluções CONAMA | | Consulta prévia | Direito a ser consultado antes de medidas administrativas ou legislativas que afetem diretamente a comunidade | Convenção 169 OIT, art. 6º | Pegadinhas frequentes em provas "O art. 68 do ADCT depende de lei regulamentadora para produzir efeitos." – Falso. O STF, na ADI 3.239, reconheceu sua eficácia plena e aplicabilidade imediata . "Aplica-se o marco temporal (5/10/1988) às terras quilombolas." – Falso. O STF rejeitou expressamente o marco temporal para quilombolas . "O critério da autodefinição é o único elemento para reconhecimento de uma comunidade quilombola." – Falso. A autodefinição é o ponto de partida, mas o procedimento inclui laudos antropológicos e outros elementos técnicos . "A titulação das terras quilombolas é individual." – Falso. A propriedade é coletiva, indivisível e pro indiviso. "Comunidades quilombolas não são consideradas comunidades tradicionais." – Falso. Os quilombolas são uma das principais categorias de comunidades tradicionais reconhecidas pelo Decreto 6.040/2007. "O licenciamento ambiental em territórios quilombolas segue as mesmas regras gerais, sem necessidade de estudos específicos." – Falso. Exige-se Estudo de Componente Quilombola (ECQ) e consulta prévia nos termos da Convenção 169 da OIT. "A consulta prévia (OIT 169) é uma formalidade que pode ser dispensada em caso de urgência." – Falso. A consulta deve ser prévia, livre, informada e de boa-fé, não podendo ser substituída por meras audiências públicas genéricas. Conclusão O direito das comunidades quilombolas e tradicionais aos seus territórios é um dos pilares da proteção da diversidade cultural e ambiental no Brasil. O candidato deve dominar: A base constitucional (art. 68 do ADCT) e a regulamentação pelo Decreto 4.887/2003. O julgamento da ADI 3.239 e a rejeição do marco temporal pelo STF . O procedimento de titulação (RTID, portaria de reconhecimento, titulação coletiva). O conceito de comunidades tradicionais (Decreto 6.040/2007) e sua proteção. A interface com o licenciamento ambiental (Estudo de Componente Quilombola, consulta prévia, mitigação e compensação). Na próxima aula, estudaremos a consulta prévia, livre e informada (Convenção 169 da OIT) e sua aplicação no licenciamento ambiental, tema de crescente importância em provas de concurso. Exercícios: O ADCT, art. 68, relaciona-se diretamente com: A tutela de territórios quilombolas pode ser compreendida como socioambiental porque: Em casos de impacto sobre comunidades tradicionais, medidas mitigatórias genéricas tendem a ser insuficientes porque: O art. 68 do ADCT reconhece um direito territorial às comunidades quilombolas e impõe um dever correlato ao Estado. Assinale a alternativa que traduz corretamente o conteúdo normativo desse dispositivo. Em empreendimento que afeta território tradicional, o licenciamento ambiental deve, em regra: O Decreto nº 4.887/2003 adota critério de identificação e atestação para caracterização de remanescentes das comunidades dos quilombos. Assinale a alternativa correta. Em processo de titulação quilombola, verifica-se que sobre parte do território delimitado incide título de domínio particular não invalidado por nulidade, prescrição ou comisso. Considerando o Decreto nº 4.887/2003, qual providência é juridicamente adequada? No procedimento do Decreto nº 4.887/2003, após a publicação do edital com informações do território e a notificação de ocupantes e confinantes, qual é o prazo para apresentação de contestações ao relatório, e qual consequência se extrai se não houver impugnações ou se forem rejeitadas? Sobre o resultado da titulação quilombola no Decreto nº 4.887/2003, assinale a alternativa correta quanto à forma do título e às cláusulas obrigatórias. Uma comunidade quilombola está em fase de identificação e delimitação no INCRA, com certidão de autodefinição. Um empreendimento linear (rodovia) pretende atravessar o território em estudo e o órgão licenciador tenta conduzir o licenciamento sem participação comunitária, alegando que a área ainda não foi titulada. À luz do Decreto nº 4.887/2003, qual encaminhamento é o mais adequado? Afirmar que titulação quilombola é mero privilégio sem fundamento jurídico é incorreto porque: