Princípios estruturantes II: poluidor-pagador, usuário-pagador, função socioambiental e participação/informação Introdução Na aula anterior, estudamos os princípios da prevenção, precaução e desenvolvimento sustentável. Agora, avançamos para outros princípios igualmente fundamentais para a compreensão do Direito Ambiental: poluidor-pagador, usuário-pagador, função socioambiental da propriedade, participação e informação. Esses princípios estruturam a responsabilidade ambiental, o uso racional dos recursos naturais, os limites ao direito de propriedade e a transparência na gestão ambiental. Em provas, eles aparecem frequentemente em questões que envolvem cobrança pelo uso de recursos, internalização de custos, regularização fundiária e acesso a dados ambientais. Dominá-los é essencial para uma boa performance. Princípio do poluidor-pagador 2.1 Conceito e fundamento O princípio do poluidor-pagador não significa que o poluidor tem o direito de poluir mediante pagamento. Pelo contrário, sua essência é a internalização dos custos ambientais: aquele que degrada o meio ambiente deve arcar com os custos necessários à prevenção, mitigação e reparação da degradação. Em outras palavras, o custo da poluição não deve ser socializado (suportado por toda a sociedade), mas sim suportado pelo agente que a causa. Esse princípio tem base em diversos dispositivos: Lei 6.938/81, art. 4º, VII: a Política Nacional do Meio Ambiente visará à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados. Lei 6.938/81, art. 14, §1º: responsabilidade objetiva do poluidor pela reparação dos danos causados ao meio ambiente e a terceiros. CF, art. 225, §3º: as condutas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos. 2.2 Três níveis de atuação O princípio opera em três planos distintos: Prevenção: o poluidor deve arcar com os custos das medidas preventivas, como a instalação de equipamentos de controle de poluição, o monitoramento e a adoção de tecnologias limpas. Isso se traduz nas condicionantes do licenciamento. Mitigação e compensação: quando o impacto é inevitável, o poluidor deve adotar medidas que minimizem os danos e, quando necessário, compensar a perda ambiental (ex.: compensação ambiental prevista no SNUC). Reparação integral: uma vez ocorrido o dano, o poluidor deve recuperar o meio ambiente ao status quo ante (recomposição in natura) e, se impossível, indenizar pecuniariamente, sem prejuízo de outras sanções. Pegadinha de prova: Nunca caia na armadilha de interpretar o princípio como “pode poluir, desde que pague”. A doutrina e a jurisprudência são unânimes em afirmar que se trata de um princípio de responsabilidade e internalização, não de uma “licença para poluir”. 2.3 Exemplo prático Uma indústria de celulose lança efluentes em um rio. Com base no poluidor-pagador, ela deverá: (i) instalar estação de tratamento (prevenção); (ii) monitorar a qualidade da água (prevenção); (iii) caso ocorra um vazamento, arcar com a remediação da área contaminada e a indenização dos pescadores que tiveram sua atividade prejudicada (reparação). Princípio do usuário-pagador 3.1 Conceito e fundamento O princípio do usuário-pagador estabelece que aquele que utiliza um recurso ambiental (água, solo, flora, etc.) deve pagar por essa utilização, como forma de reconhecer o valor econômico do recurso, induzir o uso racional e evitar o desperdício. Diferentemente do poluidor-pagador, que se relaciona com a degradação, o usuário-pagador se relaciona com o uso de um bem comum, mesmo que não haja poluição. Na Lei 9.433/97 (Política Nacional de Recursos Hídricos), esse princípio é expresso: Art. 19. A cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva: I – reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; II – incentivar a racionalização do uso da água; III – obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos. 3.2 Aplicações Cobrança pelo uso da água: captação, derivação ou lançamento de efluentes sujeitos a outorga podem ser cobrados, com valores definidos pelos comitês de bacia. Taxas de fiscalização e licenciamento: alguns entes federativos instituem taxas para custear a atividade de controle ambiental (ex.: Taxa de Licenciamento Ambiental, prevista na Lei 13.804/2019, ou taxas estaduais de fiscalização ambiental). Pagamento por serviços ambientais (PSA): embora seja o inverso (o provedor de serviços ecossistêmicos recebe), o PSA também se relaciona com a ideia de valorar os recursos naturais. Pegadinha de prova: Não confunda usuário-pagador com poluidor-pagador. A primeira hipótese envolve uso legítimo e regular, enquanto a segunda envolve degradação (ilicitude ou risco). Função socioambiental da propriedade 4.1 Conceito e fundamento constitucional A propriedade privada não é um direito absoluto. A Constituição Federal condiciona o exercício do direito de propriedade ao atendimento de sua função social (art. 5º, XXIII e art. 170, III). No âmbito ambiental, a doutrina desenvolveu o conceito de função socioambiental, que integra a dimensão ecológica à função social clássica. CF, art. 186, II: A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, à utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e à preservação do meio ambiente. Além disso, o Código Civil, em seu art. 1.228, §1º, estabelece: Art. 1.228. ... §1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. 4.2 Consequências jurídicas Limitações administrativas: o proprietário não pode desmatar além do permitido, nem utilizar a área de preservação permanente (APP) para atividades econômicas, salvo exceções legais. *Obrigações propter rem**: certas obrigações ambientais acompanham o imóvel, independentemente de quem seja o proprietário. Exemplo: a obrigação de recompor APP degradada transmite-se ao adquirente. Desapropriação por descumprimento: o não cumprimento da função socioambiental pode ensejar a desapropriação para fins de reforma agrária (propriedade rural improdutiva) ou para proteção ambiental. Responsabilidade civil: o proprietário pode ser responsabilizado por danos ocorridos em sua propriedade, ainda que não os tenha causado diretamente (ex.: passivo ambiental herdado). Exemplo de prova: Um proprietário adquire uma fazenda que possui uma área de preservação permanente desmatada pelo antigo dono. O novo proprietário é obrigado a recompor a APP, pois a obrigação é propter rem. Não adianta alegar que não foi ele quem desmatou. Princípio da participação e da informação 5.1 Fundamentos O Direito Ambiental é essencialmente participativo. A proteção do meio ambiente não pode ser eficaz sem o envolvimento da sociedade. Esse princípio se desdobra em dois aspectos complementares: Direito à informação ambiental: acesso a dados, estudos e relatórios sobre a qualidade ambiental, riscos e impactos. Direito à participação: possibilidade de influenciar as decisões administrativas e legislativas que afetam o meio ambiente. Os fundamentos legais incluem: *CF, art. 225, caput**: dever da coletividade de defender e preservar o meio ambiente. CF, art. 225, §1º, IV: publicidade do EIA/RIMA. Lei 10.650/2003: disciplina o acesso público aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos e entidades do SISNAMA. Convenção de Aarhus (embora o Brasil não seja signatário, seus princípios inspiram a legislação pátria) e Princípio 10 da Declaração do Rio/1992: “A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação de todos os cidadãos interessados, no nível apropriado.” 5.2 Informação ambiental A informação ambiental deve ser: Acessível: disponível em linguagem compreensível (daí a importância do RIMA). Tempestiva: fornecida antes da tomada de decisões relevantes. Gratuita (em regra): o acesso à informação não pode ser obstado por custos excessivos. Pegadinha de prova: A Lei 10.650/2003 estabelece que os órgãos ambientais devem fornecer as informações solicitadas, mas podem cobrar pelo custo de reprodução de documentos, não pela informação em si. 5.3 Participação social A participação se concretiza por meio de: Audiências públicas: obrigatórias no processo de licenciamento quando exigido EIA, mas podem ser realizadas em outros casos. Têm caráter consultivo, mas o órgão deve considerar as contribuições na decisão. Consultas públicas: podem ser realizadas para planos, políticas e normas ambientais. Conselhos de meio ambiente: como o CONAMA e os conselhos estaduais e municipais, que contam com representantes da sociedade civil. Ação popular e ação civil pública: instrumentos judiciais que permitem ao cidadão e a associações defenderem o meio ambiente. Oitiva de comunidades tradicionais e indígenas: especialmente quando afetadas por empreendimentos (Convenção 169 da OIT). Exemplo de prova: Em um licenciamento de grande porte, a ausência de audiência pública, quando exigida, ou a realização dela sem a devida publicidade e acesso prévio aos estudos, pode invalidar todo o procedimento por violação ao princípio da participação. Cooperação e responsabilidade compartilhada Embora não seja um princípio autônomo na maioria das classificações, a cooperação é uma decorrência lógica dos princípios anteriores e do federalismo cooperativo (CF, art. 23). No Direito Ambiental, a complexidade dos problemas exige a atuação conjunta de entes federativos, empresas, ONGs e cidadãos. A responsabilidade compartilhada está expressa, por exemplo, na Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010) , que atribui a fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes, consumidores e titulares dos serviços públicos a responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos. Jurisprudência relevante 7.1 STJ – REsp 1.180.807 / MG, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 18/05/2010 Tema: Princípio do poluidor-pagador e responsabilidade solidária. O STJ decidiu que o financiador de uma atividade degradante, mesmo não sendo o causador direto, pode ser responsabilizado solidariamente com base no princípio do poluidor-pagador, interpretado em conjunto com o conceito amplo de poluidor (art. 3º, IV, da Lei 6.938/81). Trecho: “O princípio do poluidor-pagador, ainda que não tenha o condão de imunizar a atividade econômica, impõe a internalização dos custos ambientais, alcançando não apenas o causador direto, mas também aquele que, de qualquer forma, contribui para a degradação.” 7.2 STJ – REsp 1.091.720 / SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 13/10/2009 Tema: Usuário-pagador e cobrança pelo uso da água. O STJ reconheceu a legalidade da cobrança pelo uso da água bruta (sem tratamento) instituída por lei estadual, como instrumento de racionalização e gestão de recursos hídricos, nos termos da Lei 9.433/97. 7.3 STJ – REsp 1.348.755 / SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 21/08/2013 Tema: Função socioambiental da propriedade e obrigação propter rem. O STJ consolidou o entendimento de que a obrigação de recompor área de preservação permanente degradada adere ao imóvel, sendo exigível do atual proprietário, ainda que o dano tenha sido causado por antecessor. Trata-se de obrigação propter rem que acompanha o bem. 7.4 STJ – REsp 1.071.741 / SP, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 24/03/2009 Tema: Participação e informação. O STJ afirmou que a ausência de publicidade do EIA ou a realização de audiência pública sem a devida divulgação prévia viola o direito à informação e à participação, acarretando a nulidade do licenciamento. 7.5 STJ – REsp 1.627.527 / SC, Rel. Min. Regina Helena Costa, j. 22/08/2017 Tema: Informação ambiental e transparência. O STJ decidiu que os órgãos ambientais têm o dever de fornecer informações completas e atualizadas sobre a qualidade ambiental, não podendo se escusar sob alegação de sigilo industrial, salvo em hipóteses excepcionais e devidamente justificadas, nos termos da Lei 10.650/2003. 7.6 STF – ADI 3.540-MC (já citada) – reforça a necessidade de lei formal para supressão de espaços protegidos, o que se relaciona com a função socioambiental. Quadro-resumo dos princípios | Princípio | Conceito | Principal consequência | Base legal | |-----------|----------|------------------------|------------| | Poluidor-pagador | Internalizar custos da degradação | Responsabilidade objetiva, reparação integral, medidas preventivas | Lei 6.938/81, art. 14, §1º; CF art. 225, §3º | | Usuário-pagador | Quem usa recurso ambiental deve pagar | Cobrança pelo uso (água, etc.), incentivo à racionalização | Lei 9.433/97, art. 19 | | Função socioambiental da propriedade | Propriedade deve atender a função ecológica | Limitações ao uso, obrigações propter rem, desapropriação | CF arts. 5º, XXIII, 170, III, 186; CC art. 1.228, §1º | | Participação | Sociedade deve participar das decisões ambientais | Audiências públicas, consultas, ação popular, conselhos | CF art. 225; Lei 10.650/2003; Convenção 169 OIT | | Informação | Acesso a dados ambientais | Transparência, publicidade do EIA/RIMA, direito de acesso | Lei 10.650/2003; CF art. 5º, XXXIII | Conclusão Os princípios estudados nesta aula completam o arcabouço principiológico do Direito Ambiental. O poluidor-pagador internaliza os custos da degradação; o usuário-pagador incentiva o uso racional; a função socioambiental conforma o direito de propriedade; a participação e a informação garantem a democracia ambiental. Nas provas, o candidato deve ser capaz de identificar qual princípio se aplica a cada situação concreta e conhecer as consequências práticas de sua aplicação. Na próxima aula, começaremos a estudar o art. 225 da Constituição Federal em detalhes, explorando seu conteúdo normativo, os deveres estatais e os instrumentos constitucionais de tutela ambiental. Exercícios: A cobrança pelo uso de recurso ambiental escasso (ex.: água) relaciona-se mais diretamente ao princípio: A alternativa que melhor diferencia usuário-pagador de poluidor-pagador é: O princípio do poluidor-pagador significa, corretamente, que: O direito de propriedade, em matéria ambiental, deve ser compreendido como: O princípio da participação/informação em matéria ambiental se concretiza, tipicamente, por: Um banco de desenvolvimento financia um grande projeto agropecuário, ciente de que o empreendimento será implantado em área de desmatamento ilegal da vegetação nativa para formação de pastagens. O projeto é tecnicamente viável e gera empregos na região. Considerando o princípio do poluidor-pagador e a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre o conceito de poluidor indireto, é correto afirmar que: O princípio do usuário-pagador, previsto na Lei 9.433/97 (Política Nacional de Recursos Hídricos), distingue-se do princípio do poluidor-pagador. Assinale a alternativa que apresenta, correta e respectivamente, a principal finalidade do princípio do usuário-pagador e um exemplo de sua aplicação. O licenciamento ambiental de um grande empreendimento portuário está em curso. O órgão ambiental competente realiza uma audiência pública, que é amplamente divulgada e conta com a participação de centenas de pessoas. Durante a audiência, diversas comunidades tradicionais da região apresentam críticas e demandas específicas. No entanto, o órgão ambiental, em sua decisão final sobre a Licença Prévia, não faz qualquer menção às manifestações das comunidades, limitando-se a considerar os aspectos técnicos do EIA/RIMA. Considerando os princípios da participação e da informação, a conduta do órgão ambiental: A Lei 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos) instituiu a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos. Considerando os princípios estruturantes do Direito Ambiental, notadamente a cooperação e a responsabilidade compartilhada, assinale a alternativa que melhor descreve essa sistemática. Um município, no exercício de sua competência para legislar sobre interesse local, edita uma lei que proíbe a realização de eventos e shows em áreas de praia durante o período noturno, visando coibir a poluição sonora e garantir o descanso dos moradores. Uma associação de empresários do setor de eventos questiona a lei, alegando que ela viola o princípio da livre iniciativa. Considerando o princípio da função socioambiental da propriedade e o direito ao meio ambiente equilibrado, é correto afirmar que a lei municipal: O princípio da informação ambiental, consagrado na Lei 10.650/2003 e na Declaração do Rio/1992 (Princípio 10), assegura o acesso público aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos do SISNAMA. Sobre esse princípio e sua aplicação, assinale a alternativa correta. Em um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) celebrado entre o Ministério Público e uma empresa de mineração para reparar danos causados pela atividade, foi acordado que a empresa pagaria uma indenização pecuniária ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, sem, contudo, assumir a obrigação de recuperar a área degradada, sob a alegação de que a recomposição in natura seria tecnicamente muito complexa e cara. Considerando os princípios do poluidor-pagador e da reparação integral, é correto afirmar que: Um proprietário adquire um imóvel rural que possui uma área de preservação permanente (APP) desmatada pelo antigo dono. O novo proprietário é notificado pelo órgão ambiental para promover a recomposição da vegetação. Inconformado, ele alega que não foi o responsável pelo dano e que a propriedade foi adquirida de boa-fé. Com base no princípio da função socioambiental da propriedade e na jurisprudência consolidada (Súmula 623 do STJ), é correto afirmar que: