Lei 9.433/1997: a “constituição das águas” no Brasil Introdução: a água como bem jurídico autônomo A água é um recurso natural essencial à vida, ao desenvolvimento econômico e à manutenção dos ecossistemas. Apesar de sua importância, o Brasil careceu, por décadas, de uma política unificada e democrática para a gestão dos recursos hídricos. Até a Constituição Federal de 1988, a proteção legal das águas brasileiras seguia um caminho semelhante ao da preservação ambiental: dava-se de forma indireta e acessória a outros interesses, com normas de caráter econômico, sanitário ou relacionado ao direito de propriedade . A Constituição Federal de 1988 representou um marco ao reconhecer a necessidade de proteger os recursos hídricos dentro da estrutura global do meio ambiente, especialmente por meio do art. 225 e da definição de bens da União (art. 20, III) e dos Estados (art. 26, I). Em 8 de janeiro de 1997, foi criada a Lei nº 9.433, conhecida como Lei das Águas, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH) . Esta lei é considerada moderna e inovadora por seu caráter descentralizador e participativo, integrando União e estados, e criando condições para identificar e arbitrar conflitos pelo uso das águas . Em provas de concurso, a Lei 9.433/97 é tema recorrente, especialmente quanto aos seus fundamentos, aos instrumentos de gestão (outorga, cobrança, enquadramento), à estrutura do SINGREH e à prioridade de usos em situações de escassez. O candidato deve dominar a lógica sistêmica da lei, que trata a água como bem público, limitado e dotado de valor econômico. Fundamentos da Política Nacional de Recursos Hídricos (art. 1º) O art. 1º da Lei 9.433/97 estabelece os fundamentos em que se baseia a PNRH. São seis os pilares que sustentam toda a gestão hídrica no país: Art. 1º A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos: I – a água é um bem de domínio público; II – a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; III – em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; IV – a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas; V – a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; VI – a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades. 2.1 Água como bem de domínio público (inciso I) A água não é propriedade privada. O inciso I afasta qualquer ideia de "propriedade das águas" vinculada à propriedade do solo. As águas são bens da União (rios que banham mais de um estado, fronteiriços, lagos nacionais, etc.) ou dos Estados (rios e águas subterrâneas contidas em seus territórios), conforme arts. 20 e 26 da CF. O domínio público impõe que o uso da água depende de autorização do poder público (outorga) e deve atender ao interesse coletivo . 2.2 Recurso limitado com valor econômico (inciso II) A água não é um bem infinito. Seu uso deve ser racional e eficiente. Reconhecer seu valor econômico significa que o usuário deve arcar com os custos de sua utilização (princípio do usuário-pagador), internalizando as externalidades negativas e incentivando a preservação . 2.3 Prioridade em situações de escassez (inciso III) Este é um dos dispositivos mais cobrados em provas. Em caso de conflito pelo uso da água, a lei estabelece uma hierarquia clara: primeiro o consumo humano, depois a dessedentação de animais. Somente após atendidas essas finalidades essenciais, os demais usos (irrigação, indústria, geração de energia) podem ser contemplados, respeitada a outorga . Pegadinha de prova: A prioridade do inciso III só se aplica em situações de escassez. Não significa que, em condições normais, o abastecimento humano tenha supremacia absoluta sobre os demais usos, mas sim que, na alocação de água em situações críticas, essa é a regra. 2.4 Usos múltiplos (inciso IV) A gestão deve compatibilizar os diferentes usos da água: abastecimento humano, dessedentação animal, irrigação, indústria, geração de energia, navegação, turismo, lazer, preservação ambiental, etc. Nenhum uso tem primazia absoluta sobre os demais (fora a hipótese de escassez), devendo a outorga e o planejamento considerar essa multiplicidade . 2.5 Bacia hidrográfica como unidade de gestão (inciso V) A bacia hidrográfica é o conjunto de terras drenadas por um rio principal e seus afluentes. A lei adota a bacia como unidade territorial de planejamento e gestão, superando a visão fragmentada por limites municipais ou estaduais. Isso permite uma visão integrada dos recursos hídricos, considerando as interações entre quantidade, qualidade e os diversos usos . 2.6 Gestão descentralizada e participativa (inciso VI) A gestão das águas não é tarefa exclusiva do Estado. Ela deve ser descentralizada, envolvendo os três níveis federativos, e participativa, com a presença de usuários e sociedade civil nos fóruns de decisão, especialmente nos Comitês de Bacia Hidrográfica . Esse fundamento concretiza o princípio democrático na política ambiental. Objetivos da PNRH (art. 2º) O art. 2º da Lei 9.433/97 enumera os objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos: Art. 2º São objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos: I – assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos; II – a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável; III – a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais. Análise: Inciso I: consagra o princípio da solidariedade intergeracional, já presente no art. 225 da CF. A gestão deve garantir água em quantidade e qualidade para as futuras gerações. Inciso II: reforça a ideia de uso racional e integrado, buscando conciliar os múltiplos usos com a sustentabilidade. A inclusão do transporte aquaviário destaca a importância hidroviária para o país. Inciso III: trata da prevenção de eventos críticos, como secas e inundações, que podem ser agravados pelo uso inadequado do solo e da água. Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH) A Lei 9.433/97 criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH), com a função de coordenar a gestão integrada das águas, implementar a PNRH e arbitrar administrativamente os conflitos relacionados aos recursos hídricos . 4.1 Composição do SINGREH (art. 33) Art. 33. Integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos: I – o Conselho Nacional de Recursos Hídricos; II – os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal; III – os Comitês de Bacia Hidrográfica; IV – os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais e municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos; V – as Agências de Água. 4.2 Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) O CNRH é o órgão deliberativo e normativo mais elevado na hierarquia do SINGREH . Suas principais competências são: Promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regional e setoriais. Arbitrar, em última instância administrativa, os conflitos entre Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos. Deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos cujas repercussões extrapolem o âmbito dos estados. Estabelecer diretrizes complementares para implementação da PNRH. 4.3 Comitês de Bacia Hidrográfica Os Comitês de Bacia são "parlamentos das águas", fóruns colegiados com composição tripartite e paritária: Poder Público (União, Estados e Municípios), usuários e sociedade civil . São a instância mais inovadora da Lei das Águas, concretizando a gestão descentralizada e participativa. Principais atribuições : Promover o debate das questões relacionadas aos recursos hídricos na bacia. Arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos. Aprovar o Plano de Recursos Hídricos da Bacia. Estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso da água e sugerir os valores a serem cobrados. Acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da Bacia. Pegadinha de prova: Os Comitês de Bacia não são órgãos executores. Eles deliberam, aprovam planos e arbitram conflitos, mas a execução técnica e administrativa (outorga, fiscalização, cobrança) é realizada pelas Agências de Água (ou pelas entidades delegatárias de funções de agência) e pelos órgãos gestores estaduais. 4.4 Agências de Água As Agências de Água são as secretarias executivas dos Comitês de Bacia. Exercem funções de: Manter balanço atualizado da disponibilidade hídrica na bacia. Gerir o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos na sua área de atuação. Elaborar o Plano de Recursos Hídricos da Bacia, submetendo-o à aprovação do Comitê. Efetuar a cobrança pelo uso da água (quando delegado). Acompanhar a administração financeira dos recursos arrecadados com a cobrança. Instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos (art. 5º) O art. 5º da Lei 9.433/97 enumera os instrumentos da PNRH. São eles: Art. 5º São instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos: I – os Planos de Recursos Hídricos; II – o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água; III – a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; IV – a cobrança pelo uso de recursos hídricos; V – a compensação a municípios; VI – o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos. 5.1 Planos de Recursos Hídricos (arts. 6º a 8º) Os Planos de Recursos Hídricos são planos diretores de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos. Têm como conteúdo mínimo: Diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos. Análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo. Balanço entre disponibilidades e demandas futuras. Metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade. Medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados. Prioridades para outorga de direitos de uso. Diretrizes e critérios para cobrança. Propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso. Existem Planos de Recursos Hídricos em diferentes níveis: Nacional (elaborado pela ANA e aprovado pelo CNRH), Estaduais e de Bacias Hidrográficas . 5.2 Enquadramento dos corpos d'água em classes (arts. 9º e 10) O enquadramento é o estabelecimento do nível de qualidade (classe) a ser alcançado ou mantido em um corpo d'água ao longo do tempo, de acordo com os usos preponderantes pretendidos . As classes de qualidade são definidas pela Resolução CONAMA 357/2005 (alterada pela Resolução 393/2007, 396/2008, 397/2008, 410/2009 e 430/2011). Para as águas doces, por exemplo, as classes vão da especial (mais exigente) à classe 4 (menos exigente). Finalidades do enquadramento: Assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais exigentes a que forem destinadas. Diminuir os custos de combate à poluição, mediante ações preventivas permanentes. Definir metas de qualidade a serem alcançadas (não é apenas uma fotografia da situação atual, mas um compromisso com o futuro). Exemplo prático: A Bacia do Rio Jundiaí foi a primeira do Brasil a ter sua classe alterada em função da melhoria da qualidade de suas águas, passando da classe 4 (uso somente para navegação e usos menos exigentes) para classe 3 (uso doméstico após tratamento convencional), após 20 anos de esforços de despoluição . 5.3 Outorga de direito de uso de recursos hídricos (arts. 11 a 18) A outorga é o ato administrativo mediante o qual o poder público outorgante (União, Estados ou Distrito Federal) faculta ao outorgado o direito de uso de recurso hídrico, por prazo determinado, nos termos e condições expressas no respectivo ato . Natureza jurídica: ato administrativo vinculado, precário (pode ser suspenso ou revogado em caso de descumprimento ou por necessidade premente de água para atender a situações de calamidade ou escassez) e de prazo determinado. Usos sujeitos a outorga (art. 12): Derivação ou captação de parcela de água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo. Extração de água de aquífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo. Lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final. Aproveitamento de potenciais hidrelétricos. Outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água. Usos independentes de outorga (art. 12, §1º): O uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais, distribuídos no meio rural. As derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes (definidos em resoluções do CNRH ou dos Conselhos Estaduais). Prazo: A outorga é concedida por prazo não superior a 35 anos, renovável . Pegadinha de prova: A outorga não se confunde com a licença ambiental. São instrumentos distintos e exigíveis cumulativamente. A licença ambiental (LP, LI, LO) controla a atividade/empreendimento como um todo; a outorga controla especificamente o uso da água (captação, lançamento). A licença ambiental pode condicionar-se à prévia outorga, mas esta é autônoma. 5.4 Cobrança pelo uso de recursos hídricos (arts. 19 a 22) A cobrança é o instrumento econômico que visa: Reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor. Incentivar a racionalização do uso da água. Obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos . Quem paga: todos os usuários sujeitos a outorga, inclusive as concessionárias de serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário (que repassam os custos, mas são responsáveis pelo pagamento). Valores: são definidos pelos Comitês de Bacia, com base em mecanismos e critérios sugeridos pelas Agências de Água, e aprovados pelo CNRH ou Conselhos Estaduais. Geralmente, leva-se em conta o volume captado, o volume consumido (diferença entre captado e lançado) e a carga poluente lançada. Pegadinha de prova: A cobrança não é um imposto, mas sim uma preço público (tarifa), pois decorre da utilização de um bem público (água) e tem natureza contraprestacional. 5.5 Compensação a municípios (art. 23) A compensação a municípios é um instrumento previsto no art. 23 da Lei 9.433/97, que estabelece que os municípios afetados por reservatórios de água destinados à geração de energia elétrica ou ao abastecimento público receberão compensação financeira (royalties) proporcionalmente à área inundada. A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) é responsável pelo recolhimento e distribuição dos valores . 5.6 Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos (SNIRH) (arts. 24 a 27) O SNIRH é um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperação de informações sobre recursos hídricos e fatores intervenientes em sua gestão. Seus objetivos são: Reunir, dar consistência e divulgar os dados e informações sobre a situação qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos no Brasil. Atualizar permanentemente as informações sobre disponibilidade e demanda de recursos hídricos em todo o território nacional. Fornecer subsídios para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos . A Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) é responsável por organizar, implantar e gerir o SNIRH. Infrações e penalidades (arts. 49 a 50) A Lei 9.433/97 prevê infrações e penalidades para quem descumprir as normas de gestão de recursos hídricos. O art. 49 enumera as infrações, e o art. 50 estabelece as penalidades, em ordem crescente de gravidade : | Penalidade | Descrição | |------------|-----------| | Advertência por escrito | O infrator será notificado para, em prazo determinado, corrigir a irregularidade. | | Multa simples ou diária | De R$ 100,00 a R$ 10.000,00, proporcional à gravidade da infração. | | Embargo provisório | Por prazo determinado, para execução de serviços e obras necessárias ao cumprimento das condições de outorga ou de normas referentes ao uso, controle, conservação e proteção dos recursos hídricos. | | Embargo definitivo | Com revogação da outorga, se for o caso, para repor, imediatamente, no seu antigo estado, os recursos hídricos, leitos e margens, ou tamponar os poços de extração de água subterrânea. | A fiscalização cabe aos órgãos gestores estaduais e à ANA (em águas de domínio da União). Interface com o art. 225 da CF e com o licenciamento ambiental A PNRH dialoga diretamente com o sistema de proteção ambiental mais amplo: Art. 225 da CF: a água integra o meio ambiente ecologicamente equilibrado. A outorga e o enquadramento são instrumentos que concretizam o direito ao meio ambiente sadio. Licenciamento ambiental: empreendimentos que captam água ou lançam efluentes em corpos d'água dependem de outorga, que é condição para a emissão da Licença de Instalação (LI) e da Licença de Operação (LO). O órgão ambiental deve verificar a regularidade da outorga. Responsabilidade por poluição hídrica: o lançamento de efluentes em desacordo com as condições da outorga ou do enquadramento pode configurar infração administrativa (Lei 9.433/97 e Decreto 6.514/2008), crime ambiental (art. 54 da Lei 9.605/98) e obrigação civil de reparar. Jurisprudência relevante 8.1 STJ – REsp 1.091.720/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 13/10/2009, DJe 23/11/2009 Tema: Cobrança pelo uso da água e princípio do usuário-pagador. O STJ decidiu que a cobrança pelo uso da água bruta (sem tratamento), instituída por lei estadual, é legítima e constitui instrumento de racionalização e gestão de recursos hídricos, nos termos da Lei 9.433/97. A cobrança não viola o princípio da legalidade tributária, pois se trata de preço público, não de taxa ou imposto. 8.2 STJ – REsp 1.257.266/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 14/08/2012, DJe 22/08/2012 Tema: Competência para licenciamento e outorga. O STJ reafirmou que a outorga e o licenciamento são instrumentos autônomos e que a competência para cada um segue regras distintas: a outorga segue, como regra geral, o domínio do corpo d'água superficial (União ou Estado); o licenciamento segue o impacto do empreendimento (LC 140/2011). No entanto, para águas subterrâneas, a competência não se limita rigidamente ao domínio do corpo d'água superficial associado: aquíferos de relevante interesse nacional ou transfronteiriços podem ser competência da ANA, nos termos da Resolução ANA 957/2022, independentemente de o corpo d'água superficial correspondente ser de domínio estadual. A ausência de outorga pode inviabilizar o licenciamento. 8.3 STJ – REsp 1.649.176/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 08/05/2018, DJe 18/06/2018 Tema: Responsabilidade por dano hídrico e dever de recuperar. O STJ decidiu que o lançamento irregular de efluentes em desacordo com as condições de outorga configura dano ambiental, gerando obrigação de reparar (recomposição in natura) e indenizar, além das sanções administrativas (multa, embargo). 8.4 STF – ADI 5.226/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 17/09/2020, DJe 16/10/2020 Tema: Constitucionalidade da cobrança pelo uso da água e competência dos Comitês de Bacia. O STF declarou a constitucionalidade dos dispositivos da Lei 9.433/97 que autorizam a cobrança pelo uso da água, entendendo que a fixação dos valores pelos Comitês de Bacia, sujeita à homologação pelo CNRH ou Conselhos Estaduais, não viola a competência do Poder Legislativo para instituir tributos, pois a cobrança tem natureza de preço público, não de tributo. Quadro-resumo da PNRH | Fundamento | Conteúdo | Art. 1º | |------------|----------|---------| | Domínio público | Água é bem da União ou dos Estados | I | | Recurso limitado | Tem valor econômico | II | | Prioridade na escassez | Consumo humano e dessedentação animal | III | | Usos múltiplos | Gestão deve compatibilizar todos os usos | IV | | Bacia hidrográfica | Unidade territorial de gestão | V | | Descentralização | Participação de poder público, usuários e comunidade | VI | | Instrumento | Função | Base legal | |-------------|--------|------------| | Planos de Recursos Hídricos | Planejamento de longo prazo | Arts. 6º a 8º | | Enquadramento | Metas de qualidade por classe | Arts. 9º e 10 | | Outorga | Autorização para uso | Arts. 11 a 18 | | Cobrança | Incentivo à racionalização e financiamento | Arts. 19 a 22 | | Compensação a municípios | Royalties por reservatórios | Art. 23 | | SNIRH | Informações para gestão | Arts. 24 a 27 | | Penalidade | Valor/duração | Base legal | |------------|---------------|------------| | Advertência | Prazo para correção | Art. 50, I | | Multa | R$ 100,00 a R$ 10.000,00 | Art. 50, II | | Embargo provisório | Prazo determinado | Art. 50, III | | Embargo definitivo | Revogação da outorga | Art. 50, IV | Pegadinhas frequentes em provas "A água é um bem de domínio público, o que significa que é gratuita." – Falso. A água tem valor econômico e sua utilização está sujeita a outorga e cobrança (preço público). "Em qualquer situação, o consumo humano tem prioridade absoluta sobre os demais usos." – Falso. A prioridade do consumo humano e dessedentação animal aplica-se apenas em situações de escassez (art. 1º, III). "Os Comitês de Bacia executam a cobrança e fiscalizam o uso da água." – Falso. Os Comitês deliberam; as Agências de Água ou órgãos gestores executam. "A outorga dispensa o licenciamento ambiental." – Falso. São instrumentos autônomos e cumulativos. "O enquadramento é apenas uma classificação da situação atual da água." – Falso. É um instrumento de planejamento que estabelece metas de qualidade a serem alcançadas no futuro. "A cobrança pelo uso da água é um imposto." – Falso. É preço público, pois decorre da utilização de bem público e tem natureza contraprestacional. Conclusão A Lei 9.433/97 (Lei das Águas) representa um marco na gestão dos recursos hídricos no Brasil, instituindo uma política descentralizada, participativa e com instrumentos modernos de planejamento e controle. O candidato deve dominar seus fundamentos (especialmente a prioridade em situações de escassez), a estrutura do SINGREH (com destaque para os Comitês de Bacia), os instrumentos da PNRH (outorga, cobrança, enquadramento) e as interfaces com o licenciamento ambiental e a responsabilidade por danos hídricos. A jurisprudência do STJ e do STF consolidou a legitimidade da cobrança e a autonomia dos instrumentos. Na próxima aula, estudaremos em detalhe os instrumentos da outorga, do enquadramento e da cobrança, com foco na solução de conflitos de uso e na interface com a poluição hídrica.