Licenciamento ambiental: finalidade, fases (LP/LI/LO) e licenças simplificadas A centralidade do licenciamento ambiental no sistema preventivo O licenciamento ambiental é, sem dúvida, o instrumento mais importante da Política Nacional do Meio Ambiente para conciliar o desenvolvimento econômico com a proteção ambiental. Por meio dele, o Poder Público exerce o controle prévio sobre atividades e empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, ou que possam causar degradação ambiental. Em provas de concurso, o licenciamento é tema obrigatório e aparece em questões que exigem desde o conhecimento das fases (LP, LI, LO) até a compreensão da competência federativa, da natureza jurídica da licença, das hipóteses de dispensa e das consequências de sua ausência ou irregularidade. O candidato deve dominar a Resolução CONAMA 237/97, a Lei Complementar 140/2011 e os dispositivos da Lei 6.938/81, além da jurisprudência consolidada. Base legal do licenciamento ambiental 2.1 Constituição Federal (art. 225, §1º, IV) A CF/88, em seu art. 225, §1º, IV, estabelece a obrigatoriedade de estudo prévio de impacto ambiental para obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradação. Embora o dispositivo se refira especificamente ao EIA, ele fundamenta todo o sistema de licenciamento, que é o procedimento no qual o EIA se insere. 2.2 Lei 6.938/81 (PNMA) A Lei 6.938/81, em seu art. 9º, IV, relaciona o "licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras" como um dos instrumentos da PNMA. O art. 10 da mesma lei (com redação dada pela Lei 7.804/89) estabelece: Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento ambiental. 2.3 Resolução CONAMA 237/97 A Resolução CONAMA 237, de 19 de dezembro de 1997, é o principal diploma infra legal que regulamenta o licenciamento ambiental no Brasil. Ela define conceitos, estabelece as fases do licenciamento, lista as atividades sujeitas a licenciamento e fixa prazos, entre outras disposições. Seus artigos mais importantes são: Art. 1º – Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições: I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. II – Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental. 2.4 Lei Complementar 140/2011 A LC 140/2011 define as competências dos entes federativos para o licenciamento, com base no critério do impacto predominante (já estudado na aula 2.3). Ela também estabelece regras de cooperação e atuação supletiva. 2.5 Decreto 99.274/90 Este decreto regulamenta a Lei 6.938/81 e dispõe sobre o licenciamento, entre outros temas. Embora tenha sido parcialmente substituído por normas posteriores, ainda é citado. Finalidade e natureza jurídica do licenciamento O licenciamento ambiental tem como finalidade assegurar que a implantação e operação de atividades utilizadoras de recursos ambientais se deem de forma ambientalmente sustentável, compatibilizando o desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente. É um instrumento de prevenção, pois atua antes da ocorrência do dano, impondo condicionantes e medidas mitigadoras. Sua natureza jurídica é de procedimento administrativo complexo, composto por uma sequência de atos preparatórios (estudos, audiências, pareceres) e pela emissão das licenças, que são atos administrativos unilaterais de natureza constitutiva. A licença ambiental cria uma situação jurídica nova: antes de sua emissão, o empreendimento não pode operar; após a concessão, surge para o empreendedor o direito subjetivo de exercer a atividade, subordinado ao cumprimento das condicionantes. Trata-se, portanto, de ato constitutivo, e não meramente declaratório, pois confere um direito que não existia antes. Pegadinha de prova: A licença ambiental não é um direito absoluto e imutável. Ela possui estabilidade durante seu prazo de validade, mas pode ser revista, suspensa ou cassada em situações específicas, como o descumprimento de condicionantes, a superveniência de fatos novos que agravem o risco ambiental ou a alteração da legislação. Não se trata de ato precário no sentido de revogabilidade ad nutum, mas de ato que, durante sua vigência, confere proteção ao empreendedor, podendo ser modifiédo apenas mediante procedimento próprio que garanta o contraditório. Fases do licenciamento: o modelo trifásico (LP, LI, LO) O licenciamento ambiental, no modelo adotado pela Resolução CONAMA 237/97, é composto por três fases, cada uma correspondendo a uma licença específica: 4.1 Licença Prévia (LP) Art. 8º, I, Res. CONAMA 237/97 – Licença Prévia (LP): concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação. Características: É a primeira licença, obtida antes da implantação do projeto. Não autoriza a instalação ou construção, apenas aprova a viabilidade ambiental e a localização. Estabelece as condições que deverão ser observadas no projeto executivo. Tem prazo de validade estabelecido pelo órgão ambiental, não podendo ultrapassar 5 anos (art. 18, §2º, Res. CONAMA 237/97). Pode ser renovada, desde que o empreendedor apresente novos estudos se necessário. Exemplo: Uma empresa deseja construir uma hidrelétrica. Antes de iniciar as obras, deve obter a LP, que atestará se o local escolhido é viável e quais os requisitos ambientais (ex.: manter corredor ecológico, compensar área alagada). 4.2 Licença de Instalação (LI) Art. 8º, II, Res. CONAMA 237/97 – Licença de Instalação (LI): autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante. Características: Autoriza o início da construção, da montagem ou da implantação do empreendimento. Exige que o projeto executivo detalhe as medidas de controle ambiental aprovadas na LP. Tem prazo de validade de no máximo 6 anos (art. 18, §2º, Res. CONAMA 237/97), podendo ser prorrogado. O não cumprimento das condicionantes da LP impede a emissão da LI. Exemplo: Com a LP em mãos, a empresa elabora o projeto de engenharia, detalhando os sistemas de tratamento de efluentes, as áreas de preservação, etc. O órgão ambiental analisa o projeto e, se aprovado, emite a LI, autorizando o início das obras. 4.3 Licença de Operação (LO) Art. 8º, III, Res. CONAMA 237/97 – Licença de Operação (LO): autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas para a operação. Características: Autoriza o funcionamento efetivo do empreendimento. É concedida após vistoria que comprove o cumprimento das exigências da LP e LI. Estabelece as condicionantes para a operação (monitoramento, relatórios, limites de emissão). Tem prazo de validade de no mínimo 4 e no máximo 10 anos (art. 18, §1º, Res. CONAMA 237/97), a critério do órgão ambiental. Deve ser renovada antes do vencimento, mediante requerimento do empreendedor com a apresentação de relatórios de desempenho. Exemplo: Concluída a construção da hidrelétrica, o órgão ambiental realiza vistoria para verificar se os sistemas de controle foram instalados corretamente. Emitida a LO, a usina pode entrar em operação, sujeita a monitoramento contínuo. Pegadinha de prova: Operar sem a LO ou com a LO vencida configura infração administrativa (art. 66 do Decreto 6.514/2008) e pode ensejar embargo da atividade. A renovação da LO não é automática; depende de nova avaliação. Licenças simplificadas e procedimentos especiais A Resolução CONAMA 237/97 prevê a possibilidade de procedimentos simplificados para atividades de pequeno potencial de impacto ambiental (art. 12, §1º). Além disso, legislações estaduais e municipais podem criar licenças únicas ou procedimentos unificados. 5.1 Procedimentos simplificados A Resolução CONAMA 237/97 (art. 12, §1º) permite que órgãos ambientais adotem procedimentos simplificados para atividades de baixo impacto. Na prática, alguns órgãos denominam esse procedimento simplificado de Licença Ambiental Simplificada (LAS), que pode ser emitida em fase única, dispensando as etapas LP/LI/LO, mas sempre mediante avaliação ambiental prévia. 5.2 Licença Única Empreendimentos de pequeno porte podem ser licenciados por meio de licença única, que engloba as três fases. No entanto, mesmo nesse caso, o órgão ambiental deve realizar análise técnica e impor condicionantes. 5.3 Dispensa de licenciamento Certas atividades de insignificante potencial poluidor podem ser dispensadas de licenciamento, mas não da observância das normas ambientais. A dispensa deve ser expressamente prevista em ato normativo do órgão competente. Exemplo: cultivo de hortas domésticas, pequenas reformas sem ampliação. Pegadinha de prova: A dispensa de licenciamento não significa ausência de controle. O empreendedor continua obrigado a cumprir a legislação (ex.: não desmatar APP, não poluir). A dispensa é apenas do procedimento formal. Natureza jurídica da licença e suas consequências A licença ambiental é um ato administrativo: Vinculado quanto à obrigação de licenciar quando o empreendedor cumpre todos os requisitos legais e técnicos. O órgão não pode negar a licença por conveniência ou oportunidade se o projeto estiver em conformidade. Precário quanto à sua duração e possibilidade de revisão. A licença pode ser modificada a qualquer tempo, com base no princípio da prevenção e na superveniência de fatos novos (art. 19, Res. CONAMA 237/97). Não exonerativo de responsabilidade: a obtenção da licença não afasta a responsabilidade civil do empreendedor por danos ambientais. A licença apenas atesta que, no momento da análise, o projeto atendia às normas; se, ainda assim, ocorrer dano, o poluidor responde objetivamente (STJ, REsp 1.071.741/SP). Súmula 613 do STJ: "A licença ambiental não é ato administrativo discricionário do Poder Público, sendo vinculada à satisfação dos requisitos técnicos e legais para a sua concessão, não se admitindo a sua negativa fundada em juízo subjetivo de conveniência e oportunidade." Competência para o licenciamento (revisão da LC 140/2011) A competência para licenciar é definida pela LC 140/2011, com base no impacto predominante: Município: impacto local (definido por tipologia do Conselho Estadual). Estado: impacto regional (que ultrapassa os limites de um Município). União: impacto nacional ou interestadual, ou em terras indígenas, unidades de conservação federais (exceto APA), atividades nucleares, etc. Pegadinha de prova: A competência para licenciar não é definida pela localização física do empreendimento, mas pelo alcance do impacto. Uma indústria situada em um Município, mas que lança efluentes em rio que abastece outro Município, tem impacto regional e deve ser licenciada pelo Estado. Prazos e renovação Prazo de validade da LP: até 5 anos. Prazo de validade da LI: até 6 anos. Prazo de validade da LO: mínimo 4 anos, máximo 10 anos (art. 18, Res. CONAMA 237/97). Renovação da LO: deve ser requerida com antecedência mínima de 120 dias da expiração do prazo. Se não requerida, a licença caduca. Pegadinha de prova: A renovação da LO não é automática. O órgão ambiental pode realizar nova avaliação, inclusive com novas condicionantes, se houver evolução técnica ou mudança nas condições ambientais. Condicionantes, monitoramento e revisão As condicionantes são as exigências impostas na licença para prevenir, mitigar ou compensar os impactos. Exemplos: instalar estação de tratamento de efluentes, realizar monitoramento periódico da qualidade da água, apresentar relatórios semestrais. O monitoramento é a atividade de acompanhamento do cumprimento das condicionantes e da evolução dos impactos. Pode ser exigido que o empreendedor apresente relatórios, realize medições, etc. A revisão da licença pode ocorrer a qualquer tempo (art. 19, Res. CONAMA 237/97) quando: Houver descumprimento das condicionantes. Novos fatos revelarem a inadequação das medidas adotadas. A legislação superveniente assim exigir. A revisão pode levar à suspensão, cassação ou modificação da licença, garantido o contraditório. Licenciamento corretivo (regularização) O licenciamento corretivo (ou regularização) é o procedimento aplicado a empreendimentos que já operavam sem licença e buscam regularizar sua situação. Nesses casos, o órgão ambiental pode exigir estudos retroativos, avaliação dos danos já causados e medidas compensatórias. A regularização não anistia as sanções administrativas pelo período de operação irregular, nem a obrigação de reparar danos pretéritos (art. 60 do Decreto 6.514/2008). Pegadinha de prova: O licenciamento corretivo não substitui a responsabilidade civil por danos anteriores. O empreendedor pode ser multado e ainda assim obter a licença, mas a multa permanece devida. Irrelevância do argumento econômico para dispensar licenciamento Um dos pontos mais cobrados em provas é a impossibilidade de se dispensar o licenciamento com base em argumentos econômicos, como "geração de empregos" ou "importância do empreendimento para a economia local". O licenciamento é obrigatório para as atividades listadas, e sua dispensa só pode ocorrer nos casos legalmente previstos (atividades de insignificante potencial poluidor). O interesse econômico não justifica a flexibilização do controle preventivo. Exemplo de prova: O enunciado afirma que "o Prefeito, diante da crise econômica, autorizou o funcionamento de uma indústria sem licença, argumentando que os empregos são mais importantes". A resposta correta é que o ato é ilegal, pois o licenciamento é obrigatório e não pode ser dispensado por conveniência política ou econômica. Jurisprudência relevante 12.1 STJ – REsp 1.257.266/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 14/08/2012 Tema: Competência para licenciamento e nulidade da licença por incompetência do ente. O STJ decidiu que a licença emitida por ente incompetente (ex.: município licenciando atividade de impacto regional) é nula de pleno direito, podendo ser anulada em ação civil pública. A nulidade decorre da violação da repartição constitucional de competências. 12.2 STJ – REsp 1.071.741/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 24/03/2009 Tema: Licença ambiental não exonera a responsabilidade civil. O STJ reafirmou que a obtenção de licença não afasta a obrigação de reparar danos ambientais. A licença é um controle prévio, mas se o dano ocorrer, o poluidor responde objetivamente, independentemente de culpa. 12.3 STJ – REsp 1.650.548/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 23/05/2017 Tema: Ausência de EIA para atividade de significativo impacto e nulidade do licenciamento. O STJ decidiu que a dispensa indevida de EIA para atividade sujeita a esse estudo acarreta a nulidade de todo o procedimento de licenciamento, por violação ao art. 225, §1º, IV, da CF e ao princípio da prevenção. 12.4 STJ – REsp 1.803.286/SC, Rel. Min. Assusete Magalhães, j. 04/02/2020 Tema: Revisão da licença e superveniência de fatos novos. O STJ validou a revisão da licença de operação de um empreendimento, com imposição de novas condicionantes, com base em novos estudos que demonstraram riscos não previstos originalmente. A revisão é legítima com base no art. 19 da Res. CONAMA 237/97. 12.5 STJ – Súmula 613 Súmula 613/STJ: "A licença ambiental não é ato administrativo discricionário do Poder Público, sendo vinculada à satisfação dos requisitos técnicos e legais para a sua concessão, não se admitindo a sua negativa fundada em juízo subjetivo de conveniência e oportunidade." 12.6 STJ – REsp 1.912.935/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 23/03/2021 Tema: Licenciamento corretivo e responsabilidade por danos pretéritos. O STJ entendeu que a regularização do licenciamento não implica anistia das infrações administrativas pretéritas, sendo devida a multa pelo período de operação irregular, ainda que posteriormente obtida a licença. Quadro-resumo das licenças | Licença | Objeto | Prazo máximo | Autoriza | |---------|--------|--------------|----------| | LP | Aprova localização e viabilidade | 5 anos | Apenas planejamento, não construção | | LI | Autoriza instalação conforme projeto | 6 anos | Iniciar a construção/instalação | | LO | Autoriza funcionamento | 4 a 10 anos | Operar o empreendimento | Conclusão O licenciamento ambiental é o principal instrumento preventivo do Direito Ambiental, permitindo que o Poder Público avalie e controle, antes da ocorrência do dano, a viabilidade ambiental de empreendimentos. O candidato deve memorizar as três fases (LP, LI, LO), suas características, prazos, a natureza vinculada e precária da licença, e as regras de competência (LC 140/2011). Além disso, é fundamental compreender que a licença não exonera a responsabilidade civil e que sua ausência ou irregularidade enseja sanções. Na próxima aula, estudaremos o EIA/RIMA, seus requisitos, conteúdo, publicidade e a participação social. Exercícios: Uma empresa obtém Licença Prévia (LP) para um empreendimento industrial, mas inicia terraplenagem e fundações antes da Licença de Instalação (LI). O empreendedor sustenta que a LP já atestou viabilidade e, portanto, autoriza o início de obras preparatórias. Considerando a Resolução CONAMA 237/1997 e a lógica do licenciamento, assinale a alternativa correta. A Licença Prévia (LP), no modelo trifásico, caracteriza-se por: O licenciamento ambiental, como instrumento da PNMA, tem como finalidade central: Empreendimento conclui a obra, cumpre parte das exigências, mas inicia atividade sem Licença de Operação. A conclusão mais adequada é: Atividade licenciada causa dano ambiental significativo apesar de cumprimento parcial de condicionantes. A consequência civil mais adequada é: No licenciamento ambiental brasileiro, a licença não é ato de liberação irrestrita, mas consentimento administrativo condicionado e controlável. Considerando a Lei 6.938/1981 e a disciplina geral do licenciamento, assinale a alternativa correta. Conforme a Resolução CONAMA 237/1997, as licenças ambientais típicas (LP, LI e LO) cumprem funções distintas no ciclo do empreendimento. Assinale a alternativa correta quanto à finalidade e ao momento de cada uma. Em licenciamento, a fixação de prazos de validade e a possibilidade de renovação se conectam ao dever de controlar riscos na operação e de verificar cumprimento de condicionantes. À luz da Resolução CONAMA 237/1997, assinale a alternativa correta sobre a Licença de Operação (LO). Um empreendimento recebeu LI, instalou-se e iniciou operação sem requerer LO, alegando que cumpriu as condicionantes da LI e que a operação seria mera etapa natural. O órgão ambiental, em fiscalização, identifica funcionamento e aplica embargo e multa. Considerando a Lei 6.938/1981 e a Resolução CONAMA 237/1997, assinale a alternativa correta. Sobre procedimentos simplificados de licenciamento, é correto afirmar que: Em licenciamento, a figura do licenciamento corretivo (regularização de empreendimento já instalado/operando sem licença) é frequentemente discutida à luz do princípio da prevenção e da legalidade. Qual alternativa expressa, com maior precisão, o tratamento jurídico adequado?