LC 140/2011: cooperação, atribuições administrativas e reflexos no licenciamento e fiscalização O problema da competência comum e a necessidade de cooperação Como estudado na aula anterior, o art. 23 da Constituição Federal estabelece a competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios para proteger o meio ambiente, combater a poluição e preservar florestas, fauna e flora. Essa previsão, embora louvável por reforçar a corresponsabilidade, gerou na prática uma série de problemas: Sobreposição de atuações: diversos entes fiscalizando o mesmo empreendimento, com riscos de duplicidade e contradições. Conflitos de atribuição: disputas sobre quem deveria licenciar determinado empreendimento, gerando insegurança jurídica. Omissões: cada ente se eximia de agir sob o argumento de que a responsabilidade era de outro. Licenciamento fragmentado: empreendimentos com impacto regional eram licenciados apenas pelo Município, sem avaliação adequada dos efeitos cumulativos. Para solucionar esses problemas, o constituinte originário previu, no parágrafo único do art. 23, a edição de leis complementares para fixar normas de cooperação. Após mais de duas décadas, foi editada a Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011, que regulamenta o exercício da competência comum em matéria ambiental. Em provas de concurso, a LC 140/2011 é extremamente relevante, especialmente em questões práticas que envolvem licenciamento, fiscalização e conflitos federativos. O candidato deve compreender sua lógica, seus principais dispositivos e a jurisprudência que a interpreta. Objetivos e fundamentos da LC 140/2011 A LC 140/2011 tem como objetivos principais (art. 1º): Fixar normas de cooperação entre os entes federativos para a proteção do meio ambiente. Definir atribuições relativas ao licenciamento ambiental, à fiscalização e à aplicação de sanções administrativas. Evitar sobreposições e conflitos, promovendo a atuação coordenada e eficiente. Garantir a segurança jurídica para empreendedores e órgãos ambientais. Seus fundamentos são o federalismo cooperativo, o princípio da subsidiariedade e a predominância do interesse. Princípio da subsidiariedade: significa que a atuação do ente de maior abrangência (União) deve ocorrer apenas quando o ente de menor abrangência (Estado ou Município) não tiver capacidade técnica ou administrativa para proteger adequadamente o bem ambiental, ou quando o impacto ultrapassar seu território. Atribuições comuns (art. 3º) e específicas (arts. 4º, 5º, 6º e 7º) A LC 140/2011 organiza as atribuições em dois blocos: 3.1 Ações administrativas comuns a todos os entes (art. 3º) O art. 3º lista uma série de ações que todos os entes (União, Estados, DF e Municípios) devem executar, de forma cooperativa e respeitadas suas respectivas atribuições. Entre elas, destacam-se: I – executar a Política Nacional do Meio Ambiente; II – exercer o controle e a fiscalização das atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for comum; III – promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades (cada um no âmbito de sua atribuição); IV – estabelecer padrões de qualidade ambiental; V – realizar o controle de substâncias perigosas; VI – promover a recuperação de áreas degradadas; VII – exercer o controle da poluição atmosférica, hídrica e sonora. 3.2 Ações específicas da União (art. 4º) A União tem atribuições específicas, entre as quais: Licenciar empreendimentos e atividades: localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados; de caráter militar; destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo; que atendam tipologias estabelecidas por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do CONAMA e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade. Exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos por ela licenciados. Gerir o Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras. Pegadinha de prova: A LC 140 não lista exaustivamente todas as atividades de competência da União; ela prevê que tipologias adicionais podem ser definidas por ato do Executivo, com base em critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade. 3.3 Ações específicas dos Estados (art. 5º) Aos Estados compete, principalmente: Licenciar empreendimentos e atividades: localizados ou desenvolvidos em mais de um Município; localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em APAs; localizados ou desenvolvidos em florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no art. 2º da Lei 12.651/2012 (Código Florestal), e em todas as que assim forem consideradas por normas estaduais ou federais; cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios; delegados pela União por meio de convênio; que atendam tipologias definidas pelo Estado, em conformidade com as comissões tripartites estaduais, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade. Exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos por eles licenciados. Gerir o Cadastro Técnico Estadual de Atividades Potencialmente Poluidoras. 3.4 Ações específicas do Distrito Federal (art. 6º) O DF acumula as atribuições estaduais e municipais, nos termos do art. 32, §1º da CF. 3.5 Ações específicas dos Municípios (art. 7º) Aos Municípios compete, observadas as atribuições dos demais entes: Licenciar empreendimentos e atividades: que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em APAs. Exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos por eles licenciados. Exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos que constituam empreendimentos de impacto local não sujeitos a licenciamento. Gerir o Cadastro Técnico Municipal de Atividades Potencialmente Poluidoras. Ponto crítico: A atribuição municipal para licenciar depende de prévia definição pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente das tipologias de impacto local. Sem essa definição, o Município não pode assumir o licenciamento de atividades que possam ter impacto local, mas cuja tipologia ainda não foi delimitada. Isso gerou, nos primeiros anos da lei, muitos conflitos sobre a validade de licenças municipais emitidas antes da regulamentação estadual. Licenciamento ambiental: critérios de definição da competência O grande avanço da LC 140 foi estabelecer critérios objetivos para definir qual ente deve licenciar determinado empreendimento. O critério central é o âmbito do impacto (local, regional, nacional ou interestadual). | Impacto | Ente competente | Exemplo | |---------|-----------------|---------| | Local (restrito ao território de um único Município) | Município | Pequeno comércio, posto de combustível (depende da tipologia estadual) | | Regional (ultrapassa um Município, mas restringe-se a um Estado) | Estado | Aterro sanitário que atende vários Municípios, rodovia estadual | | Interestadual ou nacional (afeta mais de um Estado ou tem abrangência nacional) | União | Rodovia federal Interestadual, usina hidrelétrica de grande porte, empreendimento em terra indígena |u o país como um todo) | União | Hidrelétrica no rio que atravessa dois Estados, rodovia federal, atividade em terra indígena | Além do critério territorial, a lei também considera: Localização em unidades de conservação: se a UC foi criada pela União, o licenciamento é federal; se pelo Estado, estadual; se pelo Município, municipal (exceto APAs, que não alteram a competência). Terras indígenas: exclusivamente federal. Atividades nucleares ou radioativas: exclusivamente federal. Atividades militares: competência federal (LC 140/2011), com regulamentação específica para licenciamento ambiental (Lei 12.598/2012). Tipologias definidas por comissões tripartites: permitem a delegação ou a definição de competência com base em porte e potencial poluidor. Pegadinha de prova: A LC 140 não adota o critério do "ente que primeiro licenciou" ou da "localização física da sede do empreendimento". O critério é sempre o impacto ambiental predominante. Uma usina hidrelétrica localizada em um único Município, mas que forma um reservatório que inunda áreas de outros Municípios, tem impacto regional e deve ser licenciada pelo Estado (ou pela União, se afetar mais de um Estado). Fiscalização e aplicação de sanções A LC 140 também organiza a competência para fiscalização e sanção. A regra geral é: Quem licencia, fiscaliza e aplica as sanções administrativas (art. 17). Isso significa que o ente que emitiu a licença é o responsável por verificar seu cumprimento e, em caso de infração, lavrar auto de infração, aplicar multa, embargo, etc. No entanto, a lei prevê exceções (art. 17, parágrafo único): Parágrafo único. Qualquer pessoa jurídica de direito público, legitimada nos termos do art. 5º da Lei Complementar, poderá, nos casos de iminente perigo ou de degradação ambiental, promover medidas de fiscalização e, se constatada a degradação, tomar as medidas cautelares e aplicar as sanções previstas na legislação, dando imediata ciência ao órgão ou entidade com atribuição de licenciamento ou autorização, sob pena de responsabilidade. Ou seja, em situações de urgência (iminente perigo) ou de degradação já ocorrida, outro ente que não o licenciador pode agir para conter o dano e autuar, devendo comunicar imediatamente o ente competente. Essa previsão visa evitar que a burocracia impeça a ação rápida para proteger o meio ambiente. Além disso, o art. 16 estabelece que a fiscalização e a aplicação de sanções podem ser exercidas por qualquer ente, independentemente de licenciamento, quando se tratar de: atividades ou empreendimentos não licenciados; descumprimento de condicionantes ou de normas ambientais, independentemente de licenciamento. Exemplo prático: Um órgão estadual, durante uma fiscalização de rotina, constata que uma indústria licenciada pelo Município está lançando efluentes sem tratamento em um rio estadual. O Estado pode, com base no art. 17, parágrafo único, lavrar auto de infração e interditar a atividade para cessar o dano iminente, devendo comunicar imediatamente o Município para as providências cabíveis no âmbito do licenciamento. Atuação supletiva e subsidiária A LC 140 também prevê mecanismos para evitar a omissão dos entes competentes: 6.1 Atuação supletiva (art. 15) Art. 15. Os entes federativos devem exercer as atribuições de que tratam esta Lei Complementar de modo harmônico e integrado, observado o princípio da predominância do interesse. §1º A atuação de um ente federativo não exclui a de outro, no âmbito das respectivas competências. §2º A ação administrativa de qualquer ente federativo deve ocorrer preferencialmente após o cumprimento das medidas de cooperação previstas nesta Lei Complementar. §3º A atuação supletiva consiste na ação do ente da Federação que se substitui ao ente federativo originariamente competente, para sanar sua omissão. §4º A atuação subsidiária consiste na ação do ente da Federação que auxilia no exercício da competência do ente federativo originariamente competente, quando solicitado ou quando, no exercício de sua competência comum, necessitar de tal auxílio. Atuação supletiva é a substituição temporária do ente omisso. Pressupõe que o ente originalmente competente tenha se quedado inerte, colocando em risco o meio ambiente. Nesse caso, outro ente (geralmente o de maior abrangência) pode assumir a atribuição (ex.: licenciar um empreendimento que o Estado se recusa a licenciar). Atuação subsidiária é o apoio ao ente competente, sem substituí-lo. Pode ocorrer quando o ente competente solicita auxílio técnico, financeiro ou operacional, ou quando, no exercício da competência comum, é mais eficiente que outro ente colabore. Importante: Tanto a atuação supletiva quanto a subsidiária devem respeitar o princípio da proporcionalidade e ser exercidas de forma a não gerar conflitos ou sobreposições desnecessárias. Conflitos e segurança jurídica: instrumentos de cooperação A LC 140 prevê mecanismos para prevenir e resolver conflitos: Comissões Tripartites Nacionais e Estaduais (arts. 8º a 11): instâncias de negociação e pactuação entre os entes para definir tipologias de impacto local, delegar competências, etc. Convênios de delegação (art. 5º, §2º): a União pode delegar aos Estados, e os Estados aos Municípios, o licenciamento de atividades de sua competência, mediante convênio. Sistema Integrado de Informações (art. 13): os entes devem compartilhar informações sobre licenciamento, fiscalização e qualidade ambiental. Ações civis públicas para solução de conflitos, quando as instâncias administrativas não forem suficientes. Jurisprudência relevante 8.1 STF – ADI 4.757/DF, Rel. Min. Rosa Weber, j. 13/12/2022 (já citada na aula anterior, mas agora com foco na LC 140) Tema: Constitucionalidade da LC 140/2011 e interpretação do federalismo cooperativo. Principais conclusões: A LC 140 é constitucional e cumpre o papel de organizar a cooperação federativa. O princípio da subsidiariedade orienta a distribuição de competências: o ente maior só deve atuar quando o menor for incapaz. A lei estabelece um sistema de repartição de atribuições baseado no impacto predominante e na capacidade institucional. A atuação supletiva é legítima e necessária para evitar a omissão lesiva ao meio ambiente. 8.2 STJ – REsp 1.257.266/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 14/08/2012 Tema: Competência para licenciamento de loteamento em área urbana. O STJ decidiu que, para definir a competência, deve-se observar a LC 140. Se o loteamento tiver impacto local (restrito ao Município), a competência é municipal; se os impactos ambientais ultrapassarem o território municipal (ex.: afetar manancial que abastece outros Municípios), a competência é estadual. A mera localização em área urbana não define automaticamente a competência municipal. 8.3 STJ – REsp 1.792.037/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 12/03/2019 Tema: Licenciamento de atividades em águas da União. O STJ entendeu que a competência da União para licenciar atividades em águas sob seu domínio (ex.: rios interestaduais, lagos e lagoas em terrenos de marinha) não afasta a necessidade de licenciamento estadual para as atividades situadas nas margens, se os impactos forem locais ou regionais. Aplica-se o princípio da cooperação, com atuação integrada dos órgãos. 8.4 STJ – REsp 1.803.286/SC, Rel. Min. Assusete Magalhães, j. 04/02/2020 Tema: Fiscalização por ente não licenciador em situação de emergência. O STJ validou a atuação do IBAMA (União) ao embargar obra licenciada por Município, quando constatado risco iminente de dano ambiental grave. Com base no art. 17, parágrafo único, da LC 140, a atuação é legítima para conter o dano, desde que comunicado o ente licenciador. 8.5 STJ – REsp 1.912.935/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 23/03/2021 Tema: Omissão do ente competente e atuação supletiva. O STJ entendeu que, comprovada a omissão do Estado em licenciar empreendimento de impacto regional, a União (IBAMA) pode atuar supletivamente, assumindo o licenciamento, com fundamento no art. 15 da LC 140. A omissão deve ser inequívoca e devidamente demonstrada. 8.6 STJ – REsp 1.456.726/PR, Rel. Min. Og Fernandes, j. 02/06/2015 Tema: Conflito de atribuição e nulidade de licença. O STJ decidiu que a licença emitida por ente incompetente (ex.: Município licenciando atividade de impacto regional) é nula de pleno direito, pois viola a repartição constitucional e legal de competências. A nulidade pode ser declarada em ação civil pública, e a atividade pode ser embargada. Quadro-resumo da LC 140/2011 | Tema | Regra geral | Exceções / Observações | |------|-------------|------------------------| | Licenciamento | Ente competente: aquele cujo território abrange o impacto predominante | Pode haver delegação por convênio; tipologias definidas em comissões tripartites | | Fiscalização e sanção | Competência do ente licenciador | Outros entes podem agir em caso de iminente perigo ou degradação, comunicando ao licenciador | | Atuação supletiva | Substituição do ente omisso pelo ente de maior abrangência | Exige omissão comprovada e deve ser proporcional | | Atuação subsidiária | Apoio ao ente competente | Pode ser solicitada ou ocorrer no exercício da competência comum | | Instrumentos de cooperação | Comissões tripartites, convênios, sistema integrado de informações | Visam harmonizar e prevenir conflitos | Conclusão A LC 140/2011 é um marco na organização do federalismo ambiental brasileiro. Ela não resolve todos os conflitos, mas estabelece um arcabouço normativo que, aliado à jurisprudência, permite uma atuação mais harmônica e eficiente dos entes federativos. O candidato deve estar atento aos critérios de definição da competência para licenciar, às possibilidades de atuação de outros entes em situações de urgência, e aos mecanismos de cooperação. Nas provas, os enunciados costumam descrever situações concretas de conflito e exigir a aplicação correta das regras da LC 140, sempre em conjunto com os arts. 23 e 24 da CF. Na próxima aula, iniciaremos o estudo da Lei 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) , analisando seus conceitos fundamentais, objetivos e instrumentos. Exercícios: A LC 140/2011 tem como finalidade principal: Em prova, para evitar confusão, é correto distinguir que licenciar é: Em atividade com impactos predominantemente locais, a atribuição administrativa tende a privilegiar: A forma mais segura de mencionar a LC 140/2011 em resposta é: A LC 140/2011 foi editada para regulamentar a cooperação federativa no exercício da competência administrativa comum ambiental. Considerando a finalidade normativa e o art. 1º da LC 140/2011, assinale a alternativa correta quanto ao seu objeto e ao tipo de competência que ela organiza. Nos termos da LC 140/2011, o licenciamento ambiental pelo Município, quando se trate de impacto de âmbito local, depende de um elemento institucional-normativo específico. Assinale a alternativa que melhor descreve esse requisito e sua consequência prática. [FGV 2025] A divisão de atribuições e as modalidades de cooperação entre os entes federativos foram regulamentadas por meio da Lei Complementar (LC) nº 140/2011, que estabeleceu importantes novas regras. Com efeito, o federalismo cooperativo finalmente tem, nos instrumentos de cooperação e colaboração, ferramentas relevantes para a proteção ambiental no país. Diante do exposto, é correto afirmar que: [FGV 2025] A divisão de atribuições e as modalidades de cooperação entre os entes federativos foram regulamentadas por meio da Lei Complementar (LC) nº 140/2011, que estabeleceu importantes novas regras. Com efeito, o federalismo cooperativo finalmente tem, nos instrumentos de cooperação e colaboração, ferramentas relevantes para a proteção ambiental no país. Diante do exposto, é correto afirmar que: [FGV 2025] A divisão de atribuições e as modalidades de cooperação entre os entes federativos foram regulamentadas por meio da Lei Complementar (LC) nº 140/2011, que estabeleceu importantes novas regras. Com efeito, o federalismo cooperativo finalmente tem, nos instrumentos de cooperação e colaboração, ferramentas relevantes para a proteção ambiental no país. Diante do exposto, é correto afirmar que: Atuação supletiva e atuação subsidiária são categorias distintas na LC 140/2011. Em uma situação na qual o ente originariamente competente se omite, outro ente assume temporariamente a prática do ato para sanar a omissão. Assinale a alternativa correta. Um empreendimento de grande porte será implantado em área que abrange dois Municípios do mesmo Estado, sem ultrapassar limites estaduais. Não se trata de unidade de conservação federal e não há terras indígenas. Considerando a LC 140/2011, qual é o ente que, em regra, detém a atribuição para o licenciamento ambiental? No regime da LC 140/2011, a regra do art. 17 atribui ao órgão licenciador a lavratura de auto de infração e instauração de processo administrativo, mas a interpretação constitucional do STF assegura tutela efetiva por atuação supletiva em hipóteses justificadas. Assinale a alternativa correta. A afirmação incorreta típica, à luz do federalismo cooperativo e da LC 140, é: A respeito das atribuições específicas da União para licenciar empreendimentos e atividades na LC 140/2011, assinale a alternativa correta.