Inquérito civil, TAC e instrumentos extrajudiciais: prevenção, ajuste e execução A relevância da atuação extrajudicial na tutela ambiental A proteção do meio ambiente não se realiza apenas por meio de sentenças judiciais. Na prática institucional do Ministério Público, da Defensoria Pública e dos órgãos ambientais, os instrumentos extrajudiciais — especialmente o inquérito civil e o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) — desempenham papel central na prevenção de danos, na reparação ágil e na composição de conflitos. Em provas de concurso, o tema é frequente, pois exige do candidato a compreensão da função investigativa e resolutiva do inquérito civil, da natureza jurídica do TAC, de seus requisitos de validade, dos limites à negociação (indisponibilidade do bem ambiental) e da relação entre o ajuste e a ação civil pública. Nesta aula, estudaremos detalhadamente esses instrumentos, com base na Lei 7.347/85, na Lei 8.429/92 (impropriamente aplicada, mas utilizada analogicamente), na Resolução 179/2017 do CNMP e na jurisprudência do STJ e do STF. Inquérito civil 2.1 Natureza jurídica e finalidade O inquérito civil é um procedimento administrativo investigatório, de caráter pré-processual, instaurado e conduzido pelo Ministério Público (e, por extensão, pela Defensoria Pública, quando atua na defesa de direitos coletivos) para apurar fatos que possam ensejar a propositura de ação civil pública ou a celebração de termo de ajustamento de conduta. Sua finalidade é colher elementos de convicção sobre a existência de dano ambiental, a identificação dos responsáveis, a extensão do dano e as medidas necessárias à reparação ou prevenção. Não se confunde com processo administrativo sancionador (que é conduzido pelo órgão ambiental) nem com ação judicial. Fundamento legal: art. 129, III, da CF (função institucional do MP); art. 8º, §1º, da Lei 7.347/85; Lei 8.625/93 (Lei Orgânica Nacional do MP); Resolução 179/2017 do CNMP. 2.2 Características Inquisitivo: O MP pode instaurar o inquérito de ofício ou mediante representação de qualquer pessoa. As diligências são determinadas pelo próprio órgão ministerial, sem necessidade de contraditório prévio (embora deva assegurar o contraditório diferido). Dispensável: O inquérito civil não é condição de procedibilidade para a ação civil pública. O MP pode ajuizar a ação diretamente, se já dispuser de elementos suficientes (art. 8º, §1º, da LACP). Temporário: Deve ser concluído no prazo de 1 ano (prorrogável por igual período), sob pena de arquivamento ou de responsabilização do membro do MP (art. 9º da Res. 179/CNMP). Público, em regra: Os autos do inquérito são públicos, ressalvadas as hipóteses de sigilo legal (art. 7º, §4º, da Res. 179/CNMP). 2.3 Poderes investigatórios No curso do inquérito civil, o MP pode: Requisitar informações e documentos de órgãos públicos e privados (art. 8º, §2º, da LACP). Expedir notificações para colher depoimentos ou esclarecimentos. Determinar a realização de perícias e inspeções, podendo requisitar apoio técnico de órgãos públicos. Recomendar a adoção de medidas (recomendação administrativa) para prevenção ou cessação de irregularidades (art. 27, parágrafo único, da Lei 8.625/93). Convocar audiências públicas para discutir o objeto da investigação. Pegadinha de prova: O MP não tem poder de aplicar sanções administrativas (multa, embargo) no inquérito civil. Essas sanções são privativas dos órgãos ambientais (poder de polícia). O MP atua na esfera civil coletiva. 2.4 Arquivamento Concluídas as investigações, o membro do MP deve: Propor a ação civil pública, se houver elementos suficientes. Celebrar TAC, se possível e adequado. Arquivar o inquérito, se não houver elementos para a propositura. O arquivamento do inquérito civil não é ato discricionário do promotor. Deve ser fundamentado e submetido à revisão do Conselho Superior do Ministério Público (art. 9º, §3º, da LACP). Qualquer legitimado pode, dentro do prazo de 3 dias, apresentar razões contra o arquivamento. Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) 3.1 Conceito e fundamento legal O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) é um instrumento extrajudicial, com força de título executivo extrajudicial (art. 5º, §6º, da LACP), pelo qual o responsável pelo dano ou pela ameaça de dano assume obrigações de fazer, não fazer ou pagar, com o objetivo de prevenir, cessar ou reparar a lesão a interesses difusos ou coletivos. A celebração do TAC não implica renúncia ao direito material, mas sim a formalização de um compromisso juridicamente vinculante, com cláusulas e prazos, que, se descumprido, autoriza a execução imediata. Fundamento legal: Lei 7.347/85, art. 5º, §6º: "Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial." Além da LACP (art. 5º, §6º), o TAC encontra previsão no art. 113 da Lei 8.078/90 (CDC). A Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) não se aplica ao TAC ambiental. 3.2 Legitimidade para celebrar o TAC Têm legitimidade para celebrar TAC os mesmos legitimados para a ação civil pública (art. 5º da LACP): Ministério Público, Defensoria Pública, entes públicos e associações. O órgão ambiental (ex.: IBAMA, secretarias estaduais) também pode celebrar TAC no âmbito de sua atuação administrativa, com base no poder de polícia e na Lei 9.605/98. Pegadinha de prova: O TAC celebrado pelo órgão ambiental não impede a atuação do Ministério Público, que pode considerá-lo insuficiente e ajuizar ação civil pública. O MP não está vinculado ao TAC firmado por outro órgão. 3.3 Natureza jurídica e requisitos de validade O TAC é um negócio jurídico bilateral (ou multilateral) , mas com características especiais, pois envolve direitos indisponíveis. Para ser válido, deve observar: Obrigação certa e determinada: as cláusulas devem ser claras, objetivas e passíveis de cumprimento (ex.: "recuperar 10 hectares de APP, com plantio de espécies nativas, no prazo de 5 anos"). Prazo razoável: o cronograma deve ser factível e compatível com a complexidade das medidas. Metas e indicadores: é desejável a definição de etapas intermediárias e parâmetros de avaliação. Multa cominatória (astreinte) : previsão de penalidade pecuniária por dia de atraso ou descumprimento, com valor suficiente para compelir ao cumprimento. Garantias: pode haver exigência de caução, fiança ou outras garantias para assegurar a execução. Fiscalização: previsão de mecanismos de acompanhamento (relatórios, vistorias) e de responsável pela fiscalização (geralmente o próprio órgão que celebrou o TAC). Pegadinha de prova: O TAC não pode conter cláusulas que importem renúncia ao direito material ou que afrontem o princípio da indisponibilidade do bem ambiental. Por exemplo, não se pode aceitar, em troca da não recuperação de uma APP, o pagamento de uma indenização ínfima ou a realização de obra de interesse particular do infrator. 3.4 Conteúdo típico do TAC ambiental As obrigações podem ser de diversas naturezas: Obrigações de fazer: recuperar área degradada, instalar equipamentos de controle de poluição, apresentar e executar PRAD, realizar monitoramento, promover educação ambiental. Obrigações de não fazer: não desmatar, não lançar efluentes sem tratamento, não ampliar atividade irregular. Obrigações de pagar: indenização por danos já causados e impossíveis de reparar in natura, custeio de medidas compensatórias (ex.: criação de UC, apoio a projetos socioambientais). O TAC pode prever, ainda, a conversão da multa administrativa em serviços ambientais (art. 139 do Decreto 6.514/2008), desde que haja previsão legal e requerimento do infrator. 3.5 Limites do TAC: indisponibilidade do bem ambiental O principal limite à celebração do TAC é a indisponibilidade do bem ambiental. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito fundamental e difuso, insuscetível de negociação que importe em sua degradação irreversível ou em proteção inferior ao mínimo exigido pela lei. Consequências: O órgão celebrante não pode "abrir mão" da reparação integral ou aceitar medidas manifestamente insuficientes. Cláusulas que impliquem anistia de danos já causados ou que autorizem a continuidade da degradação sem justificativa técnica são nulas de pleno direito. O TAC não pode substituir o licenciamento ambiental ou autorizar atividades que dependam de licença. Exemplo de limite: Em um TAC para regularização de reserva legal, a compensação em área distinta deve observar o mesmo bioma (conforme art. 16, §1º, do Código Florestal), não se exigindo identidade ecológica estrita. Não se pode dispensar a recomposição da APP se esta for legalmente exigível. 3.6 Execução do TAC e consequências do descumprimento O TAC é título executivo extrajudicial (art. 5º, §6º, da LACP). Isso significa que, se o compromissário descumprir qualquer das obrigações, o órgão celebrante pode executar o título diretamente no Judiciário, sem necessidade de ação de conhecimento. Na execução, o juiz pode determinar: O cumprimento específico da obrigação, com imposição de multa diária. A conversão em perdas e danos, se impossível o cumprimento específico. A penhora de bens para garantia da dívida. Além disso, o descumprimento do TAC pode levar à rescisão do acordo e ao ajuizamento de ação civil pública, com base nos mesmos fatos, acrescidos da prova do descumprimento. Pegadinha de prova: O TAC não impede a propositura de ação civil pública se, posteriormente, constatar-se que as obrigações assumidas são insuficientes ou que o dano era maior do que se imaginava. O TAC é um meio de solução, não uma transação que extingue definitivamente a pretensão. 3.7 TAC e ação civil pública: relação de complementaridade O TAC e a ACP são instrumentos complementares. O TAC pode: Prevenir a judicialização, resolvendo o problema de forma mais rápida e consensual. Servir de base para a ação, se descumprido (execução). Coexistir com a ação, se o TAC não abranger todos os aspectos do dano (ex.: TAC firmado com um dos poluidores, mas ação prossegue contra outros). O ajuizamento da ação civil pública não prejudica a celebração de TAC durante o processo. Pelo contrário, o juiz pode homologar o acordo, que valerá como título executivo judicial. O TAC no âmbito do Código Florestal e a jurisprudência do STF O TAC tem papel central no sistema de regularização ambiental previsto no Código Florestal (Lei 12.651/2012) . O art. 59 do Código estabelece que a União, os Estados e o Distrito Federal implementarão Programas de Regularização Ambiental (PRA) para propriedades rurais que, em 22 de julho de 2008, possuíam áreas consolidadas em APP e reserva legal. A adesão ao PRA se dá mediante assinatura de termo de compromisso (espécie de TAC), que fixará as obrigações de recomposição, regeneração ou compensação. O STF, no julgamento das ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, e da ADC 42, em 2018, declarou a constitucionalidade da maior parte do Código Florestal, incluindo os dispositivos que preveem a regularização por meio de termo de compromisso . A Corte entendeu que não se trata de anistia, pois a regularização está condicionada ao cumprimento das obrigações assumidas. Trecho do acórdão: "Os arts. 59 e 60 do Código Florestal não configuram anistia, na medida em que o perdão das multas está condicionado ao cumprimento das obrigações assumidas no termo de compromisso para recomposição da vegetação" . Recomendação administrativa A recomendação administrativa é instrumento extrajudicial pelo qual o Ministério Público (ou outro legitimado) exorta o destinatário a adotar medidas para prevenir ou cessar irregularidades, antes da adoção de medidas judiciais. Embora não tenha força coativa, seu descumprimento pode ser usado como prova da má-fé ou da resistência injustificada, e pode fundamentar o ajuizamento de ação. Jurisprudência relevante sobre TAC e inquérito civil 6.1 STJ – REsp 1.071.741/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 24/03/2009 Tema: Natureza do TAC e limites à negociação. O STJ assentou que o TAC não pode conter cláusulas que impliquem renúncia ao direito ao meio ambiente equilibrado, nem que autorizem a continuidade da degradação. O compromisso deve buscar a reparação integral e a prevenção de danos futuros. 6.2 STJ – REsp 1.257.266/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 14/08/2012 Tema: TAC e coisa julgada. O STJ decidiu que o TAC, por ser título executivo extrajudicial, não faz coisa julgada material. Assim, mesmo após a celebração, o Ministério Público pode ajuizar ação civil pública se o TAC for descumprido ou se revelar insuficiente. 6.3 STJ – REsp 1.649.176/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 08/05/2018 Tema: Execução do TAC e responsabilidade solidária. O STJ reafirmou que o TAC pode ser executado contra todos os que dele participaram, e que a assinatura do termo não elide a responsabilidade solidária de outros coobrigados não signatários, se houver previsão legal ou contratual. 6.4 STF – ADI 4.901, ADI 4.902, ADI 4.903, ADI 4.937 e ADC 42, j. 28/02/2018 Tema: Constitucionalidade do Código Florestal e do termo de compromisso (TAC) no PRA. O STF decidiu que os arts. 59 e 60 do Código Florestal são constitucionais, pois a regularização ambiental condicionada ao cumprimento de termo de compromisso não configura anistia, mas sim instrumento de política pública para recuperação de passivos ambientais . Trecho: "Não se trata de anistia, uma vez que o perdão das multas está condicionado ao cumprimento dos compromissos assumidos no termo de ajustamento de conduta para a recomposição da vegetação" . 6.5 STJ – REsp 1.912.935/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 23/03/2021 Tema: TAC e ônus da prova. O STJ entendeu que, em sede de execução de TAC, cabe ao executado comprovar o cumprimento das obrigações. A inversão do ônus da prova, prevista na legislação consumerista, aplica-se analogicamente, considerando a hipossuficiência técnica da parte autora (MP) em relação aos dados do empreendimento. 6.6 TJSP – Apelação 1000390-86.2019.8.26.0061, Rel. Des. Torres de Carvalho, j. 18/02/2021 Tema: Cumprimento parcial do TAC e redução da multa. O Tribunal de Justiça de São Paulo decidiu que o cumprimento substancial das obrigações do TAC (como a demarcação de APP e a regularização do CAR) justifica a redução proporcional da multa cominatória, com base nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade . A decisão destaca que a compensação da reserva legal pode ser realizada no mesmo bioma, sem necessidade de identidade ecológica, conforme entendimento do STF . Quadro-resumo: Inquérito civil x TAC | Aspecto | Inquérito Civil | TAC | |---------|-----------------|-----| | Natureza | Procedimento investigatório | Negócio jurídico bilateral/multilateral | | Finalidade | Colher provas para ACP ou TAC | Prevenir, cessar ou reparar dano | | Força executiva | Nenhuma | Título executivo extrajudicial | | Prazo | 1 ano, prorrogável | Livremente pactuado | | Controle | Conselho Superior do MP | Judicial (execução ou anulação) | | Arquivamento | Submetido ao Conselho Superior | Não se aplica | | Descumprimento | Pode levar à ACP | Execução forçada ou rescisão + ACP | Conclusão Os instrumentos extrajudiciais — inquérito civil e TAC — são ferramentas poderosas para a tutela ambiental, pois permitem a solução ágil, consensual e eficaz de conflitos, sem a morosidade do Judiciário. O candidato deve compreender a função investigativa do inquérito, os requisitos de validade do TAC, seus limites (indisponibilidade do bem ambiental) e a relação com a ação civil pública. A jurisprudência do STF sobre o Código Florestal é especialmente relevante, pois consolidou a constitucionalidade da regularização ambiental. Destaca-se que o TAC (Termo de Ajustamento de Conduta), previsto na Lei 7.347/1985, é o principal instrumento extrajudicial utilizado pelo Ministério Público para ajustar condutas lesivas ao meio ambiente, enquanto o termo de compromisso, previsto no art. 21 da Lei 6.938/1981 e no Código Florestal, serve para a regularização de obrigações ambientais específicas. Na próxima aula, iniciaremos o estudo do licenciamento ambiental, abordando sua finalidade, fases (LP, LI, LO) e as principais questões de prova. Exercícios: O inquérito civil, em matéria ambiental, é melhor compreendido como: Cláusula mais característica de TAC ambiental é: Se o TAC é descumprido ou revela-se insuficiente para cessar dano ambiental, é correto afirmar que: Assinale a alternativa incorreta sobre TAC ambiental: Há suspeita de degradação, mas faltam dados técnicos e histórico confiável. Medida inicial mais adequada é: No inquérito civil previsto na Lei 7.347/1985, o Ministério Público pode requisitar documentos e informações de organismos públicos ou particulares. À luz do art. 8º, § 1º e § 2º, e do art. 10 da Lei 7.347/1985, assinale a alternativa correta. Uma empresa investigada em inquérito civil ambiental recusa-se a fornecer laudos e registros de monitoramento de efluentes, alegando sigilo comercial, sem apontar norma legal específica de sigilo. O Promotor pretende (i) ajuizar ACP sem esses documentos e (ii) requerer em juízo a requisição dos dados, além de representar por crime do art. 10 da Lei 7.347/1985. Assinale a alternativa correta. Sobre o compromisso de ajustamento de conduta (TAC) no microssistema de tutela coletiva, conforme o art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985, assinale a alternativa correta. Em TAC ambiental, a empresa compromissária exige cláusula de quitação geral e irrevogável do passivo ambiental, com renúncia do Ministério Público a ajuizar ACP futura sobre quaisquer fatos relacionados ao empreendimento, inclusive desconhecidos, e cláusula que permite prorrogação indefinida de prazos por acordo privado, sem controle. À luz do art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985, assinale a alternativa correta. Encerrado o inquérito civil ambiental, o órgão do Ministério Público entende inexistir fundamento para ajuizar ACP e promove arquivamento. Uma associação ambiental local deseja se manifestar e requer juntada de documentos antes da deliberação final. Considerando o art. 9º da Lei 7.347/1985, assinale a alternativa correta. Questão mantida [FGV 2025 — FGV-Juiz Substituto-TJ/MS] A entidade Árvore Verde, pessoa jurídica de direito privado instituída com o intuito de promover a conscientização e defesa do meio ambiente, tomou conhecimento de que a empresa pública de coleta de lixo do Município X estava a realizar despejo próximo a um mangue. Soube, ainda, que os detritos não passaram por tratamento prévio, tampouco houve preparo do solo da região para receber o despejo, o que causou um aumento do número da mortandade de animais nativos. A entidade em questão, com ânimo de conciliar com a municipalidade, buscou órgão de resolução de conflitos administrativos existente junto à Procuradoria do Município X. Após verificar a veracidade dos fatos, o Município X, conforme autorização regimental, se comprometeu a envidar esforços para evitar novos despejos e recuperar a área afetada, bem como se mostrou disposto a formalizar o acordo, que, conforme as normas de mediação, será: