Competências ambientais na Constituição: legislar, administrar e a lógica da competência comum (CF, art. 23) A complexidade do federalismo ambiental brasileiro A proteção do meio ambiente no Brasil não é tarefa exclusiva de um único ente federativo. Pelo contrário, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu um modelo complexo de repartição de competências que envolve União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Esse modelo, inspirado no federalismo cooperativo, busca conciliar a autonomia dos entes com a necessidade de atuação conjunta e harmonizada para a proteção de um bem que não respeita fronteiras políticas: o meio ambiente. A correta compreensão das regras de competência é essencial para resolver questões práticas como: quem pode legislar sobre determinado tema ambiental? Qual ente é responsável por licenciar um empreendimento? Um município pode editar norma mais restritiva que a estadual? Essas perguntas são frequentes em concursos públicos e exigem do candidato o domínio dos arts. 22, 23, 24 e 30 da Constituição Federal, além da Lei Complementar 140/2011 (que será objeto da aula 13.3). Nesta aula, estudaremos a repartição constitucional de competências legislativas e administrativas em matéria ambiental, com ênfase na competência comum do art. 23 e na competência concorrente do art. 24. Também abordaremos o papel dos Municípios (art. 30) e os critérios para solução de conflitos federativos. Competência legislativa em matéria ambiental 2.1 Competência privativa da União (art. 22) A competência privativa da União está elencada no art. 22 da Constituição Federal. Nesse rol, o meio ambiente não aparece como matéria privativa, mas há incisos com forte interface ambiental: Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: IV – águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; XII – jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XXVI – atividades nucleares de qualquer natureza. Nessas matérias, a competência é exclusiva da União, não podendo os Estados nem os Municípios legislar sobre elas, salvo se a lei complementar autorizar (art. 22, parágrafo único). Exemplo: a exploração de energia nuclear depende de lei federal, não podendo os Estados criar regras próprias sobre o tema. 2.2 Competência concorrente (art. 24) A competência concorrente é a regra para a legislação ambiental. O art. 24 estabelece: Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. A sistemática da competência concorrente está detalhada nos parágrafos do art. 24: §1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. §2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. §3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. §4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. Interpretação: União: edita normas gerais, ou seja, aquelas que estabelecem princípios, diretrizes e padrões mínimos uniformes para todo o país. Exemplos: Lei 6.938/81 (PNMA), Lei 9.605/98 (Crimes Ambientais), Lei 12.651/2012 (Código Florestal). Estados: têm competência para suplementar a legislação federal, ou seja, preencher lacunas e detalhar as normas gerais, adaptando-as às realidades regionais. Podem também legislar sobre matérias de interesse regional não tratadas pela União, até que esta edite normas gerais. DF: acumula as competências legislativas dos Estados e dos Municípios (art. 32, §1º, CF). Pegadinha de prova: O art. 24 não inclui os Municípios, mas isso não significa que eles não possam legislar sobre meio ambiente. Os Municípios têm sua competência prevista no art. 30, I e II, conforme veremos adiante. 2.3 Competência dos Municípios (art. 30) O art. 30 da Constituição Federal estabelece a competência dos Municípios: Art. 30. Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local; II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Em matéria ambiental, isso significa que o Município pode: Legislar sobre temas tipicamente locais, como ruído urbano, coleta de resíduos, arborização de vias públicas, ocupação do solo urbano, proteção de áreas verdes municipais, etc. Suplementar a legislação federal e estadual, estabelecendo normas mais detalhadas ou adaptadas à realidade local, desde que respeitadas as normas gerais e não haja contrariedade. Pegadinha de prova: É comum a banca afirmar que "o Município não tem competência para legislar sobre meio ambiente". A afirmação é falsa. O Município pode e deve legislar sobre meio ambiente, mas sempre no âmbito do interesse local e em suplementação à legislação federal e estadual, não podendo contrariar as normas gerais. 2.4 Limites da suplementação e o princípio da vedação ao retrocesso A legislação estadual e municipal, ao suplementar as normas gerais, pode ser mais protetiva? A resposta é sim, em regra. A doutrina e a jurisprudência majoritárias entendem que, em matéria ambiental, prevalece o princípio da proibição de retrocesso e a busca pelo mais alto nível de proteção. Assim, o ente federado pode estabelecer padrões mais rigorosos, desde que não afrontem as normas gerais federais. Exemplo: a União estabelece, em norma geral, que o limite de emissão de poluentes para indústrias é X. O Estado pode, mediante lei, fixar limite mais rigoroso (Y < X) se entender necessário para proteger a qualidade do ar em seu território. O que o Estado não pode é fixar limite mais permissivo (Z > X), pois isso fragilizaria a proteção mínima estabelecida pela União. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 3.937/SP (Rel. Min. Marco Aurélio, j. 12/11/2014), declarou constitucional lei paulista que restringia a comercialização de mercúrio, entendendo que o Estado pode, no exercício da competência concorrente, estabelecer normas mais restritivas que as federais, desde que não conflitem com as normas gerais. Trecho da ementa: "Na forma do art. 24, VI, da Constituição, os Estados-membros dispõem de competência concorrente para legislar sobre proteção do meio ambiente e controle da poluição, podendo, à vista de peculiaridades regionais, estabelecer normas mais restritivas que aquelas editadas pela União." Competência administrativa comum (art. 23) Diferentemente da competência legislativa, que é repartida de forma hierarquizada (União edita normas gerais, Estados e Municípios suplementam), a competência administrativa ou material em matéria ambiental é comum a todos os entes, nos termos do art. 23, incisos III, VI e VII: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora. Competência comum significa que todos os entes têm o dever de atuar na proteção ambiental, não podendo um eximir-se sob alegação de que a responsabilidade é de outro. Trata-se de competência cumulativa ou paralela: cada ente, dentro de sua esfera territorial e de suas atribuições, deve desenvolver ações de proteção, fiscalização, licenciamento, etc. O parágrafo único do art. 23 estabelece: Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Foi com base nesse dispositivo que foi editada a Lei Complementar 140/2011, objeto da aula 13.3, que estabelece as normas de cooperação federativa em matéria ambiental, definindo atribuições específicas para licenciamento, fiscalização e outras ações administrativas. 3.1 A diferença entre competência comum e concorrente | Aspecto | Competência comum (art. 23) | Competência concorrente (art. 24) | |---------|------------------------------|-----------------------------------| | Natureza | Administrativa/material | Legislativa | | O que regula | Ações, execução, fiscalização, licenciamento | Criação de normas, leis | | Exercício | Todos os entes atuam simultaneamente, de forma cooperativa | União edita normas gerais; Estados e DF suplementam; Municípios suplementam no interesse local | | Conflito | Pode haver duplicidade de ações; exige cooperação (LC 140) | Norma estadual não pode contrariar norma geral federal | Princípios norteadores: predominância do interesse e subsidiariedade 4.1 Princípio da predominância do interesse O modelo brasileiro de repartição de competências é orientado pelo princípio da predominância do interesse. Segundo esse princípio, cabe à União atuar nas matérias de interesse nacional; aos Estados, nas de interesse regional; e aos Municípios, nas de interesse local. Em matéria ambiental, a aplicação desse princípio nem sempre é simples, pois os interesses podem se sobrepor. Um empreendimento localizado em um Município pode gerar impactos regionais (poluição de um rio que atravessa vários Municípios) ou mesmo nacionais (emissão de gases de efeito estufa). Nesses casos, a solução não é a exclusão de um ente, mas sim a cooperação. 4.2 Princípio da subsidiariedade O princípio da subsidiariedade, embora não expresso na Constituição, é extraído da lógica do federalismo cooperativo e da Lei Complementar 140/2011. Ele significa que a atuação do ente de maior abrangência (União) deve ocorrer apenas quando o ente de menor abrangência (Estado ou Município) não tiver capacidade técnica ou administrativa para proteger adequadamente o bem ambiental, ou quando o impacto ultrapassar seu território. O STF, no julgamento da ADI 4.757/DF (Rel. Min. Rosa Weber, j. 13/12/2022), consagrou expressamente o princípio da subsidiariedade como orientador da cooperação federativa em matéria ambiental: "O nível de ação do agir político-administrativo nos domínios das competências partilhadas, próprio do modelo do federalismo cooperativo, deve ser medido pelo princípio da subsidiariedade. Ou seja, na conformação dos arranjos cooperativos, a ação do ente social ou político maior no menor, justifica-se quando comprovada a incapacidade institucional desse e demonstrada a eficácia protetiva daquele." Conflitos federativos típicos em matéria ambiental Em provas, os conflitos federativos costumam aparecer em três situações principais: 5.1 Conflito sobre competência para licenciar Exemplo: Um empreendimento de médio porte localizado em um Município, mas cujos efluentes atingem um rio estadual. Quem deve licenciar? A resposta depende da aplicação dos critérios da LC 140/2011 (próxima aula). Em linhas gerais, o licenciamento será do ente que detém a atribuição para avaliar o impacto predominante. Se o impacto for local, Município; se regional, Estado; se nacional ou interestadual, União. 5.2 Conflito sobre validade de norma local mais protetiva Exemplo: Uma lei municipal proíbe a queima da palha da cana-de-açúcar em todo o território do Município, enquanto a lei estadual permite a queima em determinadas condições. A lei municipal é válida? Em regra, sim, se fundada no interesse local (proteção da saúde da população, redução de poluição atmosférica local) e desde que não contrarie norma geral federal. O STF, no RE 586.224/SP (Tema 145), rel. Min. Luiz Fux, j. 05/03/2015, reconheceu a validade de lei municipal que proibia a queima da palha da cana, por entender que se trata de matéria de interesse local e de proteção à saúde. Tese fixada: "O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c art. 30, I e II, da CRFB)." 5.3 Conflito sobre fiscalização e sanção Exemplo: Um órgão estadual fiscaliza e multa um empreendimento que possui licença municipal válida. Pode? A regra geral da LC 140 é que o ente licenciador é o competente para a fiscalização e aplicação de sanções. No entanto, outros entes podem atuar em situações de emergência, omissão do ente competente ou para evitar dano iminente (art. 17, parágrafo único, da LC 140/2011). Jurisprudência relevante 6.1 STF – ADI 4.757/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 13/12/2022 Tema: Constitucionalidade da LC 140/2011 e interpretação do federalismo cooperativo ambiental. Principais conclusões: A LC 140/2011 é constitucional e cumpre o papel de organizar a cooperação federativa. O princípio da subsidiariedade orienta a distribuição de competências: o ente maior só deve atuar quando o menor for incapaz. A lei estabelece um sistema de repartição de atribuições baseado no impacto predominante e na capacidade institucional. A atuação supletiva é legítima e necessária para evitar a omissão lesiva ao meio ambiente. 6.2 STF – ADI 3.937/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 12/11/2014 Tema: Competência estadual para legislar sobre meio ambiente de forma mais protetiva. O STF julgou constitucional lei paulista que restringia a comercialização de mercúrio, entendendo que o Estado pode, no exercício da competência concorrente, estabelecer normas mais rigorosas do que as federais, desde que não conflitem com as normas gerais. 6.3 STF – RE 586.224/SP (Tema 145), Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 05/03/2015 Tema: Competência municipal para legislar sobre meio ambiente e proibição de queima da palha da cana. Tese fixada: "O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c art. 30, I e II, da CRFB)." 6.4 STJ – REsp 1.127.543/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 22/06/2010 Tema: Competência para licenciamento de atividade com impactos em mais de um Município. O STJ decidiu que, quando os impactos ambientais de um empreendimento ultrapassam os limites territoriais de um Município, a competência para o licenciamento é do Estado, ainda que o empreendimento esteja fisicamente localizado em apenas um Município. 6.5 STJ – REsp 1.071.741/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 24/03/2009 Tema: Responsabilidade solidária dos entes federativos por dano ambiental decorrente de omissão. O STJ reconheceu que, no âmbito da competência comum do art. 23, todos os entes têm o dever de agir, e a omissão de um deles pode gerar responsabilidade solidária, especialmente quando concorre para a perpetuação do dano. Quadro-resumo das competências ambientais | Ente | Competência legislativa | Competência administrativa | |------|------------------------|---------------------------| | União | Normas gerais (art. 24, §1º); privativa em algumas matérias (art. 22) | Atuação em matérias de interesse nacional; licenciamento de empreendimentos com impacto nacional ou interestadual; fiscalização em todo o território, supletivamente | | Estados | Suplementar as normas gerais; legislar plenamente na ausência de normas gerais (art. 24, §§2º e 3º) | Atuação em matérias de interesse regional; licenciamento de empreendimentos com impacto regional; fiscalização | | DF | Acumula competências estaduais e municipais (art. 32, §1º) | Acumula atribuições estaduais e municipais | | Municípios | Suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II); legislar sobre interesse local (art. 30, I) | Atuação em matérias de interesse local; licenciamento de empreendimentos de impacto local; fiscalização | Pegadinhas frequentes em provas "O Município não tem competência para legislar sobre meio ambiente." – Falso. O Município pode legislar sobre meio ambiente, com base no interesse local e na suplementação (art. 30, I e II). "A União tem competência exclusiva para legislar sobre proteção do meio ambiente." – Falso. A competência é concorrente (art. 24, VI). "Norma estadual mais protetiva que a federal é sempre inconstitucional." – Falso. Pode ser constitucional, desde que respeite as normas gerais federais (ADI 3.937/SP). "A competência administrativa comum (art. 23) significa que qualquer ente pode licenciar qualquer empreendimento." – Falso. A competência comum exige cooperação e respeito às atribuições definidas pela LC 140/2011, com base no impacto predominante. "Em caso de omissão do ente competente, nenhum outro pode agir." – Falso. A LC 140/2011 prevê atuação supletiva e subsidiária. Conclusão A repartição de competências ambientais na Constituição Federal é um tema complexo, mas essencial para a resolução de questões práticas e de provas. O candidato deve dominar: A diferença entre competência legislativa (art. 24) e administrativa (art. 23). A sistemática da competência concorrente: normas gerais (União), suplementação (Estados e Municípios). A possibilidade de normas estaduais e municipais mais protetivas. A competência comum e a necessidade de cooperação (LC 140/2011). Os critérios para solução de conflitos: predominância do interesse, subsidiariedade, impacto predominante. Na próxima aula, estudaremos a estrutura do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente), seus órgãos e funções, aprofundando a organização administrativa da política ambiental. Exercícios: No sistema constitucional brasileiro, a proteção do meio ambiente envolve competências administrativas (materiais) e legislativas. Assinale a alternativa correta quanto à distinção entre competência comum (art. 23) e competência legislativa concorrente (art. 24) e seus efeitos. A competência administrativa comum do art. 23 da CF implica que: O município pode editar normas ambientais porque: A predominância do interesse é utilizada para: No modelo de competência concorrente, é mais correto afirmar que: Em matéria ambiental, é correto afirmar que, em regra, a competência legislativa é: A União edita lei com normas gerais de controle de poluição sonora estabelecendo padrões mínimos. Um Estado, alegando peculiaridades regionais, edita lei posterior permitindo níveis de ruído superiores aos padrões federais em determinadas áreas e horários, sem criar medidas compensatórias. Um Município, por sua vez, edita lei mais restritiva que a federal para hospitais e escolas. À luz do art. 24, §§ 1º, 2º e 4º, e do art. 30, II, qual alternativa é correta? No desenho constitucional do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, assinale a alternativa correta quanto à natureza do bem jurídico e aos deveres correlatos do Poder Público e da coletividade. Um Estado licencia empreendimento de impacto regional. Durante a execução, o Município identifica irregularidades urbanísticas e riscos ambientais imediatos em área escolar próxima e embarga a obra por violação de condicionantes locais de ruído e poeira; o Estado sustenta que o Município não pode interferir porque o licenciamento é estadual. Considerando competências constitucionais e o regime de poder de polícia ambiental, qual alternativa é a mais adequada? Um Município edita lei proibindo integralmente o uso de queimadas controladas em sua zona rural, mesmo quando autorizadas por órgão estadual competente e dentro de parâmetros técnicos previstos em norma estadual. Não há lei federal específica sobre o ponto, mas existem diretrizes gerais federais de proteção ambiental. Considerando o art. 30, I e II, e o art. 24, VI, da CF, assinale a alternativa correta. No âmbito da competência legislativa concorrente, qual consequência é constitucionalmente correta quando uma lei estadual disciplina tema ambiental na ausência de normas gerais federais e, posteriormente, sobrevem lei federal estabelecendo normas gerais sobre o mesmo tema?