Competências ambientais: art. 23 e 24, federalismo cooperativo e conflitos federativos A complexidade do federalismo ambiental A proteção do meio ambiente no Brasil não é tarefa exclusiva de um único ente federativo. Pelo contrário, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu um modelo complexo de repartição de competências que envolve União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Esse modelo, inspirado no federalismo cooperativo, busca conciliar a autonomia dos entes com a necessidade de atuação conjunta e harmonizada para a proteção de um bem que não respeita fronteiras políticas: o meio ambiente. Em provas de concurso, o tema de competências ambientais é um dos mais cobrados e também um dos que mais geram erros. A banca examinadora costuma apresentar situações concretas de conflito (ex.: município que licencia obra com impacto regional, estado que edita norma menos protetiva que a federal) e cobra do candidato a capacidade de identificar a solução correta à luz da Constituição e da legislação infraconstitucional. Nesta aula, estudaremos a repartição constitucional de competências legislativas e administrativas em matéria ambiental, o conceito de federalismo cooperativo, os critérios para solução de conflitos e a jurisprudência mais relevante sobre o tema. Competência legislativa em matéria ambiental A competência para legislar sobre meio ambiente está disciplinada, fundamentalmente, nos arts. 22, 24 e 30 da Constituição Federal. 2.1 Competência privativa da União (art. 22) O art. 22 elenca as matérias sobre as quais a União tem competência privativa para legislar. Embora o meio ambiente não esteja expressamente listado como matéria privativa, alguns incisos têm interface ambiental, como: Inciso IV – águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; Inciso XII – jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; Inciso XXVI – atividades nucleares de qualquer natureza. Nessas matérias, a competência é exclusiva da União, não podendo os Estados nem os Municípios legislar sobre elas, salvo se a lei complementar autorizar (art. 22, parágrafo único). 2.2 Competência concorrente (art. 24) O art. 24 estabelece a competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre diversas matérias, entre as quais se destacam as de interesse ambiental: Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. A sistemática da competência concorrente está definida nos parágrafos do art. 24: §1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. §2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. §3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. §4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. Da leitura desses dispositivos, extraem-se as seguintes regras: União: edita normas gerais, ou seja, aquelas que estabelecem princípios, diretrizes e padrões mínimos uniformes para todo o país. Exemplos: Lei 6.938/81 (PNMA), Lei 9.605/98 (Crimes Ambientais), Lei 12.651/2012 (Código Florestal). Estados: têm competência para suplementar a legislação federal, ou seja, preencher lacunas e detalhar as normas gerais, adaptando-as às realidades regionais. Podem também legislar sobre matérias de interesse regional não tratadas pela União. DF: acumula as competências legislativas dos Estados e dos Municípios (art. 32, §1º, CF). Municípios: embora não figurem no art. 24, os Municípios têm competência para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I) e suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II). Em matéria ambiental, o interesse local autoriza, por exemplo, a edição de leis municipais sobre ruído, zoneamento urbano, proteção de áreas verdes municipais, coleta de resíduos, etc. Pegadinha de prova: É comum a banca afirmar que "o Município não tem competência para legislar sobre meio ambiente". A afirmação é falsa. O Município pode e deve legislar sobre meio ambiente, mas sempre no âmbito do interesse local e em suplementação à legislação federal e estadual, não podendo contrariar as normas gerais. 2.3 Limites da suplementação e o princípio da vedação ao retrocesso A legislação estadual e municipal, ao suplementar as normas gerais, pode ser mais protetiva? A resposta é sim, em regra. A doutrina e a jurisprudência majoritárias entendem que, em matéria ambiental, prevalece o princípio da proibição de retrocesso e a busca pelo mais alto nível de proteção. Assim, o ente federado pode estabelecer padrões mais rigorosos, desde que não afrontem as normas gerais federais. Exemplo: a União estabelece, em norma geral, que o limite de emissão de poluentes para indústrias é X. O Estado pode, mediante lei, fixar limite mais rigoroso (Y < X) se entender necessário para proteger a qualidade do ar em seu território. O que o Estado não pode é fixar limite mais permissivo (Z > X), pois isso fragilizaria a proteção mínima estabelecida pela União. Essa lógica foi reafirmada pelo STF no julgamento da ADPF 76/SP, rel. Min. Marco Aurélio, j. 12/11/2014, que tratou da Lei Paulista 13.798/2009 (dispõe sobre a comercialização de mercúrio). O Tribunal entendeu que o Estado pode legislar de forma mais protetiva, desde que não invada competência privativa da União e não contrarie norma geral federal. Competência administrativa comum (art. 23) Diferentemente da competência legislativa, que é repartida de forma hierarquizada (União edita normas gerais, Estados e Municípios suplementam), a competência administrativa ou material em matéria ambiental é comum a todos os entes, nos termos do art. 23, incisos III, VI e VII: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora. Competência comum significa que todos os entes têm o dever de atuar na proteção ambiental, não podendo um eximir-se sob alegação de que a responsabilidade é de outro. Trata-se de competência cumulativa ou paralela: cada ente, dentro de sua esfera territorial e de suas atribuições, deve desenvolver ações de proteção, fiscalização, licenciamento, etc. O parágrafo único do art. 23 estabelece: Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Foi com base nesse dispositivo que foi editada a Lei Complementar 140/2011, objeto da próxima aula, que estabelece as normas de cooperação federativa em matéria ambiental, definindo atribuições específicas para licenciamento, fiscalização e outras ações administrativas. 3.1 A diferença entre competência comum e concorrente | Aspecto | Competência comum (art. 23) | Competência concorrente (art. 24) | |---------|------------------------------|-----------------------------------| | Natureza | Administrativa/material | Legislativa | | O que regula | Ações, execução, fiscalização, licenciamento | Criação de normas, leis | | Exercício | Todos os entes atuam simultaneamente, de forma cooperativa | União edita normas gerais; Estados e DF suplementam; Municípios suplementam no interesse local | | Conflito | Pode haver duplicidade de ações; exige cooperação (LC 140) | Norma estadual não pode contrariar norma geral federal | Federalismo cooperativo e o princípio da predominância do interesse O modelo brasileiro de repartição de competências é orientado pelo princípio da predominância do interesse. Segundo esse princípio, cabe à União atuar nas matérias de interesse nacional; aos Estados, nas de interesse regional; e aos Municípios, nas de interesse local. Em matéria ambiental, a aplicação desse princípio nem sempre é simples, pois os interesses podem se sobrepor. Um empreendimento localizado em um Município pode gerar impactos regionais (poluição de um rio que atravessa vários Municípios) ou mesmo nacionais (emissão de gases de efeito estufa). Nesses casos, a solução não é a exclusão de um ente, mas sim a cooperação. O federalismo cooperativo pressupõe que os entes devem atuar de forma coordenada, evitando sobreposições e lacunas, e buscando a máxima eficiência na proteção ambiental. A LC 140/2011 é a concretização desse modelo. Conflitos federativos típicos em matéria ambiental Em provas, os conflitos federativos costumam aparecer em três situações principais: 5.1 Conflito sobre competência para licenciar Exemplo: Um empreendimento de médio porte localizado em um Município, mas cujos efluentes atingem um rio estadual. Quem deve licenciar? A resposta depende da aplicação dos critérios da LC 140/2011 (próxima aula). Em linhas gerais, o licenciamento será do ente que detém a atribuição para avaliar o impacto predominante. Se o impacto for local, Município; se regional, Estado; se nacional ou interestadual, União. 5.2 Conflito sobre validade de norma local mais protetiva Exemplo: Uma lei municipal proíbe a queima da palha da cana-de-açúcar em todo o território do Município, enquanto a lei estadual permite a queima em determinadas condições. A lei municipal é válida? Em regra, sim, se fundada no interesse local (proteção da saúde da população, redução de poluição atmosférica local) e desde que não contrarie norma geral federal. O STF, no RE 586.224/SP, rel. Min. Luiz Fux, j. 05/03/2015, reconheceu a validade de lei municipal que proibia a queima da palha da cana, por entender que se trata de matéria de interesse local e de proteção à saúde. 5.3 Conflito sobre fiscalização e sanção Exemplo: Um órgão estadual fiscaliza e multa um empreendimento que possui licença municipal válida. Pode? A regra geral da LC 140 é que o ente licenciador é o competente para a fiscalização e aplicação de sanções. No entanto, outros entes podem atuar em situações de emergência, omissão do ente competente ou para evitar dano iminente. Jurisprudência selecionada 6.1 STF – ADI 4.757/DF, Rel. Min. Rosa Weber, j. 13/12/2022 Tema: Federalismo cooperativo e competência comum em matéria ambiental. Trata-se do mais importante julgado do STF sobre a interpretação da LC 140/2011 e do modelo federativo ambiental. Ementa (trechos): CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. FEDERALISMO COOPERATIVO. COMPETÊNCIA COMUM EM MATÉRIA AMBIENTAL. PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 23 CF. LEI COMPLEMENTAR Nº 140/2011. FEDERALISMO ECOLÓGICO. DESENHO INSTITUCIONAL DA REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS FUNDADO NA COOPERAÇÃO. RECONHECIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE. (...) 8. O nível de ação do agir político-administrativo nos domínios das competências partilhadas, próprio do modelo do federalismo cooperativo, deve ser medido pelo princípio da subsidiariedade. Ou seja, na conformação dos arranjos cooperativos, a ação do ente social ou político maior no menor, justifica-se quando comprovada a incapacidade institucional desse e demonstrada a eficácia protetiva daquele. Todavia, a subsidiariedade apenas apresentará resultados satisfatórios caso haja forte coesão entre as ações dos entes federados. Coesão que é exigida tanto na dimensão da alocação das competências quanto na dimensão do controle e fiscalização das capacidades institucionais dos órgãos responsáveis pela política pública. Importância: O STF consagrou o conceito de federalismo ecológico e afirmou que a LC 140/2011 "logrou equacionar o sistema descentralizado de competências administrativas em matéria ambiental com os vetores da uniformidade decisória e da racionalidade, valendo-se para tanto da cooperação como superestrutura do diálogo interfederativo". Além disso, introduziu expressamente o princípio da subsidiariedade como critério para definir a atuação dos entes: o ente maior só deve atuar quando o menor for incapaz de proteger adequadamente o bem ambiental. 6.2 STF – ADI 3.937/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 12/11/2014 Tema: Competência estadual para legislar sobre meio ambiente de forma mais protetiva. O STF julgou constitucional lei paulista que restringia a comercialização de mercúrio, entendendo que o Estado pode, no exercício da competência concorrente, estabelecer normas mais rigorosas do que as federais, desde que não conflitem com as normas gerais. Trecho: "Na forma do art. 24, VI, da Constituição, os Estados-membros dispõem de competência concorrente para legislar sobre proteção do meio ambiente e controle da poluição, podendo, à vista de peculiaridades regionais, estabelecer normas mais restritivas que aquelas editadas pela União." 6.3 STF – RE 586.224/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 05/03/2015 (Tema 145 da Repercussão Geral) Tema: Competência municipal para legislar sobre meio ambiente e proibição de queima da palha da cana. Tese fixada: "O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c art. 30, I e II, da CRFB)." No caso concreto, o STF reconheceu a validade de lei municipal que proibia a queima da palha da cana, por entender que a medida visa proteger a saúde da população local e o meio ambiente, não havendo invasão da competência estadual ou federal. 6.4 STJ – REsp 1.127.543/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 22/06/2010 Tema: Competência para licenciamento de atividade com impactos em mais de um Município. O STJ decidiu que, quando os impactos ambientais de um empreendimento ultrapassam os limites territoriais de um Município, a competência para o licenciamento é do Estado, ainda que o empreendimento esteja fisicamente localizado em apenas um Município. 6.5 STJ – REsp 1.071.741/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 24/03/2009 Tema: Responsabilidade solidária dos entes federativos por dano ambiental decorrente de omissão. O STJ reconheceu que, no âmbito da competência comum do art. 23, todos os entes têm o dever de agir, e a omissão de um deles pode gerar responsabilidade solidária, especialmente quando concorre para a perpetuação do dano. Quadro-resumo das competências | Ente | Competência legislativa | Competência administrativa | |------|------------------------|---------------------------| | União | Normas gerais (art. 24, §1º); privativa em algumas matérias (art. 22) | Atuação em matérias de interesse nacional; licenciamento de empreendimentos com impacto nacional ou interestadual; fiscalização em todo o território, supletivamente | | Estados | Suplementar as normas gerais; legislar plenamente na ausência de normas gerais (art. 24, §§2º e 3º) | Atuação em matérias de interesse regional; licenciamento de empreendimentos com impacto regional; fiscalização | | DF | Acumula competências estaduais e municipais (art. 32, §1º) | Acumula atribuições estaduais e municipais | | Municípios | Suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II); legislar sobre interesse local (art. 30, I) | Atuação em matérias de interesse local; licenciamento de empreendimentos de impacto local; fiscalização | Conclusão A repartição de competências em matéria ambiental é um dos temas mais complexos e cobrados do Direito Ambiental. O candidato deve dominar: A diferença entre competência legislativa (art. 24) e administrativa (art. 23); A sistemática da competência concorrente: normas gerais (União), suplementação (Estados e Municípios); A possibilidade de normas estaduais e municipais mais protetivas; A competência comum e a necessidade de cooperação (LC 140); Os critérios para solução de conflitos: predominância do interesse, subsidiariedade, impacto predominante. Na próxima aula, estudaremos detalhadamente a Lei Complementar 140/2011, que regulamenta a cooperação federativa em matéria ambiental e estabelece as regras para licenciamento, fiscalização e atuação supletiva e subsidiária. Exercícios: Assinale a alternativa incorreta sobre competências ambientais: O art. 23 da CF, ao tratar da proteção ambiental, indica que: Na competência legislativa concorrente (art. 24), a União, em regra, edita: Norma municipal que restringe atividade poluidora em zona urbana, por interesse local, tende a ser: Em questão sobre conflito federativo (licenciar/fiscalizar/legislar), a técnica mais adequada é: No sistema constitucional brasileiro de tutela ambiental, a repartição de competências entre os entes federativos exige distinguir competência administrativa comum e competência legislativa concorrente. Considerando os arts. 23 e 24 da Constituição e a disciplina cooperativa da Lei Complementar 140/2011, assinale a alternativa correta. Um Município edita lei proibindo integralmente a queima controlada de palha de cana em todo o seu território, apesar de existir disciplina estadual e federal admitindo a prática sob condições técnicas e cronograma de eliminação gradual. À luz da competência municipal, do art. 30 e da tese fixada em repercussão geral (Tema 145 do STF), qual solução é a mais adequada? Sobre a competência legislativa concorrente em matéria ambiental (art. 24 da CF), considere a hipótese de inexistência de norma geral federal sobre determinado tema ambiental e, posteriormente, edição de lei federal com normas gerais. Assinale a alternativa correta quanto aos efeitos sobre a legislação estadual. Uma empresa pretende instalar uma central de tratamento de resíduos com potencial poluidor moderado. O impacto é estritamente local (atinge apenas o território do Município), mas o empreendimento está localizado em área urbana próxima a um rio de domínio estadual. O Município possui órgão ambiental capacitado e conselho de meio ambiente. À luz do federalismo cooperativo e da LC 140/2011, qual ente tende a ser competente para o licenciamento ambiental? Em relação à fiscalização ambiental e à lavratura de auto de infração quando há licenciamento por um ente federativo, a LC 140/2011 prevê regra de prevalência e o STF conferiu interpretação conforme na ADI 4757/DF. Assinale a alternativa que melhor expressa o regime jurídico aplicável. Uma obra em área sensível é licenciada pelo órgão municipal competente. Meses depois, o Ibama realiza fiscalização, embarga a obra e aplica multa por entender que houve supressão irregular de vegetação em área protegida. A empresa alega que a autuação é inválida porque somente o Município poderia fiscalizar e sancionar, já que foi ele quem licenciou. À luz da LC 140/2011, da ADI 4757/DF e da orientação jurisprudencial, qual alternativa é a mais adequada?