Restos a Pagar sob a LRF: Art. 42, Superávit Financeiro e Gestão do Final de Mandato O problema do "passivo a descoberto" na transição de mandato A transição de governo é, historicamente, o momento de maior vulnerabilidade fiscal dos entes públicos. O gestor sainte tem incentivo para maximizar os gastos do seu mandato — empenhando e liquidando despesas que o sucessor terá que pagar — e o gestor entrante herda um balanço cujo passivo pode exceder em muito o caixa disponível. O art. 42 da LRF foi desenhado especificamente para esse problema. Não é uma norma genérica de controle fiscal — é uma norma de proteção da transição de mandato: impede que o gestor sainte deixe dívidas sem cobertura para o sucessor. E o instrumento contábil que torna visível o "passivo a descoberto" é o superávit ou déficit financeiro apurado no Balanço Patrimonial. O art. 42 em sua formulação completa Art. 42: "É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito." Parágrafo único: "Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício." 2.1. Os elementos do tipo proibido Para que haja violação do art. 42, precisam estar presentes simultaneamente: | Elemento | Conteúdo | |---|---| | Período | Últimos dois quadrimestres do mandato (maio a dezembro do último ano — para prefeito com mandato encerrando em 31/dez) | | Conduta | Contrair nova obrigação de despesa | | Consequência | A despesa (ou parcelas dela) será paga após o término do mandato | | Ausência de cobertura | Não há disponibilidade de caixa suficiente para as parcelas futuras | Todos os quatro elementos são necessários — a falta de qualquer um desfaz a violação. Por exemplo: contrair obrigação de despesa que será paga totalmente antes do fim do mandato não viola o art. 42, mesmo no período crítico. 2.2. O parâmetro da "disponibilidade de caixa suficiente" O parágrafo único é decisivo: na verificação da disponibilidade de caixa, subtraem-se as despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. Isso significa que: $\text{Disponibilidade líquida} = \text{Caixa disponível} - \text{Compromissos a pagar até 31/dez}$ Os "compromissos a pagar até 31/dez" incluem: Restos a pagar processados já inscritos; Despesas empenhadas e liquidadas ainda não pagas; Parcelas vincendas de contratos vigentes até o final do exercício; Folha de pessoal dos meses restantes; Parcelas de dívida fundada com vencimento no período. Somente o saldo líquido após essas deduções pode ser considerado "disponível" para cobrir obrigações que persistirão após o mandato. O superávit financeiro: o indicador contábil do art. 42 3.1. Conceito (Lei 4.320, art. 43, §2º) "Consideram-se recursos livres os oriundos de receitas para as quais não haja vinculação por destinação legal de gastos." O superávit financeiro é o excesso do ativo financeiro sobre o passivo financeiro, apurado no Balanço Patrimonial (Aula 6.2), por fonte de recursos: $\text{Superávit financeiro por fonte} = \text{Ativo financeiro}{\text{fonte}} - \text{Passivo financeiro}{\text{fonte}}$ Quando positivo: há "sobra" financeira naquela fonte — que pode servir como cobertura de despesas futuras ou, se for fonte livre, pode ser usada como base para abertura de crédito adicional por superávit (art. 43, §1º, I da Lei 4.320). Quando negativo: déficit financeiro — o passivo financeiro excede o ativo financeiro. Isso significa que o ente tem mais compromissos financeiros naquela fonte do que recursos disponíveis para honrá-los. É exatamente a situação que o art. 42 veda que o gestor sainte crie. 3.2. A relação com o art. 42 A verificação do cumprimento do art. 42 usa o superávit financeiro como parâmetro: Se o ente termina o mandato com superávit financeiro por fonte: as obrigações remanescentes (RP) têm cobertura — sem violação; Se o ente termina com déficit financeiro por fonte: inscrição em RP sem cobertura — violação do art. 42 (se ocorrida nos dois últimos quadrimestres e sem caixa disponível para cobertura). O Demonstrativo de Disponibilidade de Caixa do RGF (Aula 8.3) é o instrumento quadrimestral que permite ao controle interno e externo monitorar essa situação antes do fim do mandato — sinalizando ao gestor quando está se aproximando da linha de risco. A inscrição em restos a pagar e o art. 42 4.1. O que o art. 42 efetivamente veda na inscrição de RP O art. 42 não proíbe a inscrição em restos a pagar em si — afinal, todo empenho não pago em 31/12 vira RP (art. 36 da Lei 4.320). O que ele proíbe é criar novos empenhos nos dois últimos quadrimestres que gerarão RP sem cobertura de caixa. Portanto: | Situação | Violação do art. 42? | |---|---| | Empenhos de exercícios anteriores ao período crítico, inscritos em RP | Não — foram criados fora do período | | Empenhos criados no período crítico, com caixa suficiente para cobertura | Não — há disponibilidade | | Empenhos criados no período crítico, sem caixa para as parcelas futuras | Sim — violação | | Pagar RP de exercícios anteriores no período crítico | Não — está reduzindo o passivo, não criando novo | 4.2. A "gestão" de RP como instrumento de desequilíbrio Historicamente, o mecanismo de "inflar o RP no final do mandato" funcionava assim: O gestor empenha tudo o que pode nos últimos meses — maximiza dotações usadas; Liquida rapidamente (com ateste questionável em muitos casos); Inscreve em RP processados uma montanha de despesas; O sucessor herda um passivo financeiro sem caixa correspondente. O art. 42 ataca exatamente essa prática ao exigir que haja disponibilidade de caixa por fonte para as despesas que persistirão após o mandato. Não basta haver caixa no total — precisa haver caixa vinculado à mesma fonte da despesa. A base de verificação: DDR e disponibilidade por fonte 5.1. Por que a verificação é por fonte O art. 42, p.ú., refere-se à "disponibilidade de caixa" — e o sistema da DDR (Aula 5.3) determina que cada fonte de recursos é controlada separadamente. Portanto: Caixa vinculado ao SUS não cobre despesa de custeio geral; Caixa do FUNDEB não cobre despesa administrativa; Recursos livres (sem vinculação) cobrem qualquer despesa, desde que disponíveis. A verificação da suficiência de caixa para fins do art. 42 segue essa lógica de fonte a fonte — e não raro um gestor tem caixa "no agregado" mas déficit financeiro em determinadas fontes, caracterizando violação parcial. 5.2. O demonstrativo prático: o Quadro III do RGF O Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa (Quadro III do RGF) apresenta, por destinação de recursos: | Coluna | Conteúdo | |---|---| | Disponibilidade de caixa bruta | Saldos em conta corrente + aplicações financeiras por fonte | | (−) Obrigações financeiras | RP processados + obrigações a pagar + ARO | | = Disponibilidade de caixa líquida | O "saldo real" disponível por fonte | | (−) Restos a pagar não processados | Empenhos a liquidar que podem virar passivo | | = Suficiência/insuficiência | O indicador do art. 42: positivo = cumprimento; negativo = risco de violação | Quando a coluna "Suficiência/insuficiência" aponta negativo para determinada fonte: o gestor já deve agir — cancelando empenhos, antecipando receitas ou adiando despesas — antes que o mandato encerre. As sanções pela violação do art. 42 6.1. Responsabilidade do gestor sainte O gestor que viola o art. 42 responde por: Crime de responsabilidade fiscal (Lei 10.028/2000, art. 359-C): "Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa." Pena: reclusão de 1 a 4 anos; Responsabilidade perante o TCU/TC: imputação de débito pelo valor da obrigação inscrita sem cobertura + multa; Improbidade administrativa: se caracterizado dolo ou culpa grave. 6.2. O problema das despesas "camufladas" A jurisprudência dos TCs e do STJ tem enfrentado situações em que a violação não é direta (empenho flagrante sem cobertura) mas indireta: Empenhos emitidos com valores subestimados e depois complementados (distorcendo o cálculo do art. 42); Liquidações antecipadas de serviços não prestados (criando RP processados "fantasmas"); Cancelamento e reemissão de empenhos para "fracionamento" temporal que burle o período crítico. A lógica do controle é sempre a da substância sobre a forma: o que importa é se o gestor criou obrigação real sem cobertura real, independentemente da roupagem formal utilizada. O superávit financeiro como fonte de crédito adicional (Lei 4.320, art. 43, §1º, I) Um ponto de conexão entre o superávit financeiro (objeto desta aula) e os créditos adicionais (Aula 3.4): Art. 43, §1º, I, da Lei 4.320: "Consideram-se recursos para fins de abertura de crédito suplementar e especial (…) o saldo positivo do Tesourounho financeiro apurado em balanço do exercício anterior." O superávit financeiro do exercício anterior é uma das fontes que podem lastrear a abertura de créditos adicionais suplementares ou especiais — o gestor do exercício seguinte pode usar esse "saldo" como base para ampliar dotações. Isso tem duas consequências: O superávit gerado pelo gestor sainte beneficia o sucessor (que tem mais base para abrir créditos adicionais); O déficit financeiro deixado pelo sainte prejudica o sucessor (que não só herda passivos sem caixa como ainda não tem superávit disponível para créditos adicionais). Essa assimetria é o fundamento econômico mais robusto para a existência do art. 42: a disciplina fiscal de um gestor no final do mandato tem externalidades positivas sobre o sucessor — e vice-versa. Questões comentadas (estilo das principais bancas) Questão 1 (estilo Cebraspe — Certo/Errado). O art. 42 da LRF veda, nos últimos dois quadrimestres do mandato, a contração de obrigação de despesa cujas parcelas a pagar no exercício seguinte não tenham suficiente disponibilidade de caixa; para essa verificação, a disponibilidade de caixa é apurada deduzindo-se as despesas compromissadas a pagar até o final do exercício, conforme determina o parágrafo único do mesmo artigo. Gabarito: CERTO. O art. 42 com seu parágrafo único — o elemento mais técnico do dispositivo, que muitos candidatos ignoram (a dedução das despesas compromissadas). Sem essa dedução, o gestor poderia ter caixa "bruto" suficiente mas já comprometido, e a verificação seria enganosa. Questão 2 (estilo Cebraspe — Certo/Errado). A inscrição em restos a pagar de empenhos realizados antes dos dois últimos quadrimestres do mandato viola o art. 42 da LRF quando os valores inscritos excedem o superávit financeiro apurado por fonte de recursos. Gabarito: ERRADO. O art. 42 veda a contração de novas obrigações no período crítico sem cobertura — não a inscrição de empenhos criados em período anterior. Empenhos criados fora dos dois últimos quadrimestres, ainda que inscrevam RP sem cobertura ao final, não violam o art. 42 (podem violar outros dispositivos ou sinalizar problema de gestão, mas tecnicamente o art. 42 não alcança obrigações criadas fora do período). Questão 3 (estilo FGV — múltipla escolha). O superávit financeiro, apurado no Balanço Patrimonial, é relevante para o controle do art. 42 da LRF porque: (A) representa o total das receitas orçamentárias realizadas no exercício; (B) indica, por fonte de recursos, se o ativo financeiro supera o passivo financeiro — sinalizando se há cobertura para os compromissos remanescentes; o déficit financeiro por fonte é evidência de violação do art. 42 quando decorrente de obrigações criadas no período crítico; (C) é o denominador utilizado para calcular os limites de pessoal e dívida da LRF; (D) equivale ao resultado primário do exercício, sendo o mesmo indicador usado no RREO; (E) substitui a DDR como critério de vinculação de recursos no PCASP. Gabarito: B. O superávit financeiro como indicador por fonte da suficiência de cobertura — e o déficit financeiro como sinal de alerta para possível violação do art. 42. Questão 4 (estilo FCC — múltipla escolha). Gestor público empenha, em setembro do último ano de seu mandato, contrato de serviços de R$ 3.000.000 com execução prevista para outubro-dezembro, mas o saldo líquido de caixa disponível (após deduções do p.ú. do art. 42) para aquela fonte é de R$ 1.200.000. A consequência é: (A) o empenho é nulo de pleno direito, cabendo ao ordenador de despesas anulá-lo independentemente de qualquer processo; (B) o gestor está sujeito a responsabilização por violação do art. 42, pois criou obrigação de despesa de R$ 3.000.000 nos dois últimos quadrimestres do mandato sem disponibilidade de caixa suficiente (R$ 1.800.000 sem cobertura); (C) a situação é regular, pois o empenho foi feito dentro do exercício e o pagamento ocorrerá antes de 31 de dezembro; (D) o gestor só responde se o valor total dos RP ao final do mandato superar 10% da RCL; (E) a situação é regular se o contrato for de investimento (capital), pois a vedação alcança apenas despesas correntes. Gabarito: B. A violação: empenho criado no período crítico (setembro = penúltimo quadrimestre do último ano), sem cobertura de caixa suficiente (3M de obrigação contra 1,2M de caixa líquido — 1,8M sem cobertura). O gestor responde pelo art. 42 pela parcela descoberta, independentemente de ser despesa corrente ou de capital. Questão 5 (estilo Cebraspe — Certo/Errado). A violação do art. 42 da LRF, pelo ordenador de despesas que assuma obrigações sem disponibilidade de caixa nos últimos dois quadrimestres do mandato, configura crime de responsabilidade fiscal previsto na Lei 10.028/2000, com pena de reclusão. Gabarito: CERTO. O art. 359-C do CP (inserido pela Lei 10.028/2000) tipifica a conduta do art. 42 como crime de responsabilidade fiscal, com pena de reclusão de 1 a 4 anos — a dimensão penal da LRF que complementa as sanções administrativas. Questão 6 (estilo Avalia/Cesgranrio — múltipla escolha). O superávit financeiro do exercício anterior pode ser utilizado, nos termos do art. 43, §1º, I, da Lei 4.320, como recurso para: (A) pagamento de restos a pagar do exercício anterior, sem necessidade de dotação orçamentária; (B) abertura de créditos adicionais suplementares ou especiais no exercício subsequente, desde que o saldo tenha sido apurado em balanço do exercício anterior; (C) compensação dos limites de pessoal excedidos, como crédito fiscal; (D) garantia de operações de crédito do exercício seguinte, dispensando contragarantia ao Senado; (E) distribuição de dividendos pelo ente superavitário a municípios integrantes do mesmo consórcio. Gabarito: B. O superávit financeiro apurado no balanço anterior como fonte de créditos adicionais — a conexão entre o art. 43 da Lei 4.320 e o incentivo fiscal para manter equilíbrio no final do mandato: gestores disciplinados deixam superávit que beneficia o sucessor com maior flexibilidade orçamentária. Questão 7 (estilo FGV — múltipla escolha). A verificação da disponibilidade de caixa por fonte de recursos (DDR), no contexto do art. 42 da LRF, é relevante porque: (A) o art. 42 exige disponibilidade no caixa total do ente, e a DDR é apenas um detalhe contábil sem impacto legal; (B) a insuficiência de caixa em determinada fonte não pode ser compensada pela disponibilidade em outra fonte vinculada a destinação diferente; portanto, um ente pode ter caixa total positivo mas ainda violar o art. 42 em fontes específicas onde criou obrigações sem cobertura; (C) a DDR é o instrumento que define quais despesas integram os restos a pagar processados; (D) permite que o ente utilize caixa do FUNDEB para cobrir déficits de custeio geral; (E) a verificação por fonte dispensa a aplicação do parágrafo único do art. 42 sobre despesas compromissadas. Gabarito: B. A essência da DDR no contexto do art. 42: disponibilidade total não é suficiente — o caixa precisa estar disponível na mesma fonte da despesa. Um ente com R$ 50 milhões em caixa vinculado ao SUS e zero em fontes livres tem "zero" de disponibilidade para despesas de custeio geral, independentemente do total.