Orçamento da Seguridade Social, DRU e Gestão Financeira O financiamento da seguridade social não se esgota na definição das contribuições do art. 195 da Constituição. A Constituição de 1988 dedicou especial atenção à proteção orçamentária dos recursos destinados à saúde, previdência e assistência social, instituindo um orçamento próprio, mecanismos de vinculação e princípios de gestão financeira. Compreender essa arquitetura é indispensável para qualquer prova que aborde a seguridade social, pois é nela que se travam os principais debates sobre sustentabilidade, equidade e controle social. A separação constitucional do orçamento da seguridade O art. 165, § 5º, da CF/88 determina que a lei orçamentária anual (LOA) compreenderá três orçamentos distintos: “A lei orçamentária anual compreenderá: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.” Desse modo, o orçamento da seguridade social é um dos três orçamentos da União, com identidade própria, receitas vinculadas e despesas especificadas por área. Essa separação busca blindar os recursos da seguridade de disputas fiscais e garantir que as contribuições sociais não sejam desviadas para outras finalidades. Estrutura do orçamento da seguridade: receitas e despesas identificadas por área O art. 194, parágrafo único, VI, com a redação dada pela EC 20/98, estabelece que a seguridade deve obedecer ao princípio da “diversidade da base de financiamento, identificando-se, em rubricas contábeis específicas para cada área, as receitas e as despesas vinculadas a ações de saúde, previdência e assistência social, preservado o caráter contributivo da previdência social”. Essa identificação contábil por área (saúde, previdência e assistência) é um desdobramento do princípio da diversidade e tem por finalidade: Tornar transparente o fluxo de recursos, permitindo o controle social e institucional. Garantir que as contribuições previdenciárias (aquelas diretamente vinculadas ao RGPS, como a contribuição do empregador sobre a folha e a contribuição do segurado) financiem exclusivamente a previdência, preservando seu caráter contributivo. Assegurar que as demais contribuições sociais (COFINS, CSLL, PIS/PASEP, etc.) possam custear as três áreas, conforme a distribuição orçamentária aprovada anualmente. Na prática, a LOA contém uma peça específica do orçamento da seguridade, que detalha as receitas previstas e as despesas autorizadas para cada área, incluindo as transferências a estados e municípios. Ao lado da LOA, o Plano Plurianual (PPA) estabelece as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo, e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) orienta a elaboração da LOA e define as metas fiscais. Receitas do orçamento da seguridade O orçamento da seguridade é alimentado por duas fontes principais: a) Receitas próprias das contribuições sociais do art. 195: contribuição do empregador sobre a folha de salários (20% + RAT/SAT), contribuição do trabalhador (7,5% a 14%), COFINS, CSLL, PIS/PASEP, contribuição sobre a receita de concursos de prognósticos e contribuição do importador. Essas receitas são arrecadadas pela Receita Federal do Brasil e alocadas diretamente ao orçamento da seguridade. b) Recursos provenientes dos orçamentos fiscais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme o caput do art. 195. Trata-se de aportes do Tesouro para complementar o financiamento, especialmente da saúde e da assistência social, que são direitos não contributivos. Ademais, o art. 11 da Lei 8.212/91 enumera outras receitas, como multas, juros, remuneração de serviços e doações, que também integram a seguridade. Vinculação das receitas e a DRU As receitas das contribuições sociais destinam-se exclusivamente à seguridade social. No entanto, a Constituição permite uma exceção por meio da Desvinculação de Receitas da União (DRU). A DRU foi originalmente criada como Fundo Social de Emergência (FSE) em 1994 (ECR 1/1994), depois transformada em Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, finalmente, pela EC 27/2000, recebeu o nome atual. A partir de então, foi sucessivamente prorrogada: EC 42/2003, EC 56/2007, EC 68/2011, EC 93/2016, EC 126/2022 e, mais recentemente, pela EC 132/2023, com vigência até 31 de dezembro de 2032. O texto constitucional atualmente em vigor (art. 76 do ADCT, com redação dada pela EC 132/2023) estabelece: “São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2032, 30% (trinta por cento) da arrecadação das contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento das despesas de pessoal e encargos sociais do respectivo ente.” Assim, 30% do produto da arrecadação das contribuições sociais podem ser utilizados livremente pela União, inclusive para despesas do orçamento fiscal, reduzindo o montante efetivamente disponível para a seguridade. A medida é alvo de críticas de especialistas e entidades que a consideram um desvio de finalidade, pois contribuições criadas para financiar direitos sociais são redirecionadas para outros gastos, contribuindo para o déficit da seguridade. O Supremo Tribunal Federal examinou a constitucionalidade da DRU e a considerou compatível com a Constituição, por se tratar de mecanismo temporário de flexibilidade orçamentária, que não afronta o princípio da vinculação, uma vez que a própria Constituição o autoriza. Nesse sentido, destacam-se os seguintes julgados: STF, Plenário, ADI 3.959/DF, rel. Min. Dias Toffoli, j. 22/11/2019 – a Corte, por maioria, julgou improcedente pedido de inconstitucionalidade de dispositivos da EC 93/2016 que prorrogaram a DRU e a estenderam a Estados e Municípios, sob o fundamento de que a desvinculação temporária não compromete o núcleo essencial do financiamento da seguridade, sendo uma opção política-legislativa legítima. STF, Plenário, ADI 4.905/DF, rel. Min. Dias Toffoli, j. 22/11/2019 – reafirmou a constitucionalidade da DRU e destacou que a exigência de contrapartida (§5º do art. 195 da CF) se refere à criação, majoração ou extensão de benefícios, e não à desvinculação temporária de receitas já existentes. Ainda assim, a doutrina majoritária alerta que a DRU, somada a outras medidas de ajuste fiscal, enfraquece a seguridade, gerando déficits artificiais que justificam novas reformas restritivas. Pisos constitucionais da saúde A Emenda Constitucional nº 29, de 2000, inseriu no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) a exigência de aplicação mínima de recursos em ações e serviços públicos de saúde, posteriormente regulamentada pela Lei Complementar nº 141, de 2012. As regras atuais, com as alterações da EC 86/2015, são as seguintes: União: A Emenda Constitucional nº 86, de 2015, estabeleceu um escalonamento para que a União alcançasse o patamar mínimo de 15% da Receita Corrente Líquida (RCL). Essa regra foi temporariamente suspensa pelo Teto de Gastos (EC 95/2016), que passou a corrigir o valor mínimo aplicado apenas pela variação do IPCA. Contudo, com a aprovação do Novo Arcabouço Fiscal (Lei Complementar nº 200, de 30 de agosto de 2023) e a revogação da regra do teto para esse fim, o piso federal da saúde retornou ao patamar mínimo de 15% da RCL do exercício financeiro correspondente. Estados e Distrito Federal: 12% da receita de impostos estaduais (compreendida a proveniente de transferências constitucionais), conforme art. 6º da LC 141/2012. Municípios e Distrito Federal: 15% da receita de impostos municipais, incluídas as transferências constitucionais, conforme art. 7º da LC 141/2012. A fixação de pisos busca garantir que os entes federados mantenham um fluxo mínimo e estável de recursos para o SUS, evitando que oscilações políticas ou crises fiscais comprometam a prestação de serviços de saúde. Gestão democrática e conselhos da seguridade O art. 194, parágrafo único, VII, da CF determina a “gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados”. Essa diretriz materializa-se nos conselhos de políticas públicas, que são instâncias de controle social e deliberação sobre a aplicação dos recursos. Destacam-se: Conselho Nacional de Saúde (CNS) – criado pela Lei 8.142/1990, é composto por 48 membros, com composição paritária: 50% de representantes dos usuários do SUS e 50% de representantes do governo, prestadores de serviços e profissionais de saúde. O CNS tem caráter permanente e deliberativo, atuando na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde. Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS) – instituído pela Lei 8.213/1991 (art. 3º), possui 15 membros, com composição quadripartite: 6 representantes do governo, 3 dos trabalhadores, 3 dos empregadores e 3 dos aposentados. Cabe-lhe deliberar sobre as políticas previdenciárias e fiscalizar a gestão do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) – previsto no art. 17 da Lei 8.742/1993 (LOAS), é composto por 18 membros, igualmente divididos entre governo e sociedade civil. O CNAS é responsável pela aprovação da Política Nacional de Assistência Social, pela normatização do Benefício de Prestação Continuada (BPC) e pela certificação de entidades beneficentes (CEBAS). Além dos conselhos, as conferências nacionais (de saúde, de assistência social, de previdência) são espaços periódicos de participação popular na avaliação e proposição de diretrizes para as políticas setoriais. Fundos públicos da seguridade Para dar concretude ao orçamento único e descentralizado, foram criados fundos especiais em cada esfera de governo, que centralizam as receitas e financiam as despesas de forma organizada: Fundo Nacional de Saúde (FNS): regulado pela Lei 8.080/1990 e pela Lei 8.142/1990. Recebe as transferências federais e as repassa aos Fundos Estaduais e Municipais de Saúde, mediante cumprimento de requisitos de gestão e contrapartida. Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS): instituído pela LOAS, recebe recursos federais e os transfere aos fundos estaduais e municipais para execução do SUAS (Sistema Único de Assistência Social). Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS): criado e disciplinado pela Lei 8.212/1991 (Lei de Custeio da Seguridade Social), concentra as receitas das contribuições previdenciárias e repassa os recursos para o pagamento dos benefícios do RGPS. Esses fundos possibilitam o repasse fundo a fundo, modalidade que dispensa a celebração de convênios e agiliza a transferência de recursos, desde que o ente receptor cumpra as condições legais e tenha os conselhos e planos de saúde/assistência aprovados. Normas gerais de gestão financeira A gestão financeira da seguridade submete-se à Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que estabelece normas gerais de direito financeiro para todos os entes federados, e à Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF). Dentre as disposições relevantes, sobressaem: A exigência de que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa seja acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e de declaração do ordenador de despesas de que o aumento tem adequação com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias (art. 16 da LRF). A vedação à realização de despesas de caráter continuado, como benefícios previdenciários ou assistenciais, sem a correspondente fonte de custeio total (art. 17 c/c art. 195, §5º, da CF), sob pena de serem consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público (art. 15 da LRF). O princípio do equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes previdenciários (arts. 40 e 201 da CF), que impõe a adoção de medidas para que as receitas correntes do RGPS e dos RPPSs sejam suficientes para cobrir suas despesas no longo prazo, considerando tendências demográficas e econômicas. Impactos das reformas fiscais recentes Emenda Constitucional nº 95, de 2016 (Teto de Gastos): instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito da União, limitando o crescimento das despesas primárias ao índice de inflação (IPCA) por vinte anos. Embora não modificasse diretamente os pisos da saúde, na prática congelou os recursos federais para o SUS, agravando o subfinanciamento do sistema. A EC 95/2016 foi criticada por organizações da sociedade civil e por comissões parlamentares, e em 2023 foi substituída pelo novo arcabouço fiscal. Lei Complementar nº 200, de 30 de agosto de 2023 (Novo Arcabouço Fiscal): estabelece novas regras para a trajetória das despesas primárias da União, permitindo seu crescimento real limitado a um percentual da variação da receita líquida, com bandas de flutuação e mecanismos de ajuste. O novo regime flexibilizou o teto da saúde e da educação, e poderá incrementar os recursos da seguridade, desde que haja crescimento econômico. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023 (Reforma Tributária): simplifica o sistema tributário nacional ao instituir um IVA Dual. O texto unifica o PIS e a COFINS na Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) — de competência federal —, e o ICMS e o ISS no Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) — de competência de Estados e Municípios. O IPI, por sua vez, terá suas alíquotas zeradas (exceto para proteção da Zona Franca de Manaus) e cederá espaço ao novo Imposto Seletivo (IS). A CBS manterá a destinação constitucional de suas receitas para a seguridade social, mas a transição gradual (de 2026 a 2033) exigirá atenção para que o financiamento das políticas de saúde, previdência e assistência não seja comprometido. Controle externo e transparência A utilização dos recursos da seguridade é fiscalizada por múltiplas instituições: Tribunal de Contas da União (TCU): realiza auditorias de conformidade e de desempenho, analisa as contas anuais do governo e pode aplicar sanções a gestores que derem causa a irregularidades (arts. 70 a 75 da CF). Controladoria-Geral da União (CGU): exerce o controle interno, promovendo correições, auditorias e ações de prevenção à corrupção. Ministério Público (Federal, Estadual e do Trabalho): pode ajuizar ações civis públicas e ações penais para proteger o patrimônio público e os direitos sociais. Conselhos de políticas públicas: como vimos, atuam como instâncias de controle social, podendo denunciar irregularidades e exigir a prestação de contas. Órgãos reguladores específicos: a Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) fiscaliza a previdência complementar aberta, e a Superintendência Nacional de Previdência Complementar (PREVIC) fiscaliza a fechada (fundos de pensão). Desafios contemporâneos e agenda futura O orçamento da seguridade enfrenta obstáculos persistentes: Crescimento das despesas obrigatórias: benefícios previdenciários e assistenciais absorvem parcela crescente do PIB, pressionando os demais gastos sociais. Envelhecimento populacional: amplia o número de beneficiários da previdência e eleva os custos da saúde, exigindo reformas que equilibrem proteção social e sustentabilidade fiscal. Informalidade no mercado de trabalho: reduz a base de contribuintes do RGPS, agravando a situação financeira da previdência. Desvinculação de receitas (DRU): retira da seguridade recursos que seriam essenciais para a universalização dos direitos. Coordenação federativa: garantir que estados e municípios apliquem adequadamente os recursos vinculados, evitando desvios e ineficiências, é um desafio permanente. Compreender detalhadamente o orçamento da seguridade e sua governança é requisito indispensável para a atuação em carreiras públicas que lidam com políticas sociais, pois é nesse campo que se definem as prioridades e as possibilidades de efetivação dos direitos fundamentais.