Era Vargas e a "Cidadania Regulada" (1930-1945) A Revolução de 1930, que depôs o presidente Washington Luís e pôs fim à Primeira República, inaugurou um período de profundas transformações na relação entre Estado e sociedade no Brasil. Sob a liderança de Getúlio Vargas, que governaria o país de 1930 a 1945, a questão social — antes tratada como "caso de polícia" — foi alçada à condição de política de Estado. Esse período é central para a compreensão da proteção social brasileira, pois nele foram lançadas as bases do sistema previdenciário, da legislação trabalhista e da estrutura sindical que, com modificações, vigoram até os dias de hoje. A chave interpretativa mais influente para entender esse legado foi oferecida pelo cientista político Wanderley Guilherme dos Santos, que cunhou o conceito de "cidadania regulada". O contexto da Revolução de 1930 e a centralização do poder A Revolução de 1930 representou a ruptura com o arranjo oligárquico da República Velha, dominado pela aliança entre São Paulo e Minas Gerais — a chamada política do "café com leite". O novo governo, inicialmente provisório e depois consolidado com a Constituição de 1934 e, mais tarde, com o golpe do Estado Novo em 1937, tinha como eixos centrais a industrialização do país, a centralização política e administrativa e a incorporação controlada das massas urbanas ao jogo político. A industrialização incipiente e a urbanização crescente, especialmente no Rio de Janeiro e em São Paulo, haviam gerado um proletariado urbano que, desde as greves de 1917 e 1919, demonstrava força e organização. Vargas percebeu que a repressão pura e simples já não bastava: era preciso cooptar a classe trabalhadora, oferecendo-lhe direitos e proteção, ao mesmo tempo que a manteria sob a tutela do Estado. A criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (1930) Uma das primeiras medidas do Governo Provisório foi a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, por meio do Decreto nº 19.433, de 26 de novembro de 1930. O novo ministério, cujo primeiro titular foi o político gaúcho Lindolfo Collor, tornou-se o principal articulador da vasta legislação social que seria produzida nos quinze anos seguintes. A criação do Ministério do Trabalho simbolizava a nova postura do Estado: a relação entre capital e trabalho deixava de ser assunto privado, a ser resolvido entre patrões e empregados, e passava a ser matéria de ordem pública, regulada e fiscalizada pelo governo federal. A partir de então, o Estado assumiria o papel de mediador — e, frequentemente, de tutor — dos conflitos trabalhistas. Das CAPs aos IAPs: a unificação da previdência por categoria profissional O sistema previdenciário herdado da Lei Eloy Chaves (1923) era fragmentado e heterogêneo, organizado em Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs) por empresa. Vargas promoveu uma reestruturação profunda desse modelo. Em 1931, as aposentadorias das CAPs foram suspensas por seis meses, e o governo iniciou um processo de unificação que resultaria na substituição das caixas por empresa pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs), organizados por categoria profissional nacional. Os IAPs eram autarquias federais, com gestão estatal, subordinadas ao Ministério do Trabalho. Diferentemente das CAPs, que reuniam apenas os empregados de uma mesma empresa, os IAPs congregavam todos os trabalhadores de uma determinada categoria profissional em todo o território nacional, conferindo maior escala e alcance ao sistema. Os principais institutos foram criados na seguinte ordem: IAPM — Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (1933): O primeiro IAP a ser instituído, abrangendo uma categoria estratégica para a economia e o comércio exterior. IAPC — Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários (1934, Decreto nº 24.272): Estendia a proteção a uma vasta gama de empregados do comércio. IAPB — Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários (1934, Decreto nº 24.615): Atendia a uma categoria com alto poder de organização e reivindicação. IAPI — Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários (1936, Lei nº 367): O maior e mais abrangente dos IAPs, cobrindo os trabalhadores da indústria, setor que mais crescia no período. IPASE — Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (1938, Decreto-Lei nº 288): Voltado aos funcionários públicos federais. IAPETEC — Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas (1938, Decreto-Lei nº 651): Abrangia rodoviários, ferroviários e demais trabalhadores do setor de transportes. Cada IAP possuía regras, alíquotas de contribuição e planos de benefícios próprios, o que gerava desigualdades significativas. Categorias mais bem organizadas e com maior poder de pressão — como bancários e servidores públicos — obtinham benefícios mais generosos, enquanto categorias mais frágeis recebiam proteção inferior. O sistema, embora mais amplo do que o das CAPs, permanecia segmentado, corporativista e excludente: apenas os trabalhadores formais, com carteira assinada e pertencentes a categorias reconhecidas pelo Estado, faziam jus aos benefícios. Trabalhadores rurais, domésticos e autônomos, que constituíam a maioria da população, continuavam à margem. O financiamento dos IAPs era tripartite, com contribuições dos empregados, dos empregadores e da União. Contudo, os recursos acumulados pelos institutos foram em grande parte utilizados pelo governo para financiar a industrialização do país, especialmente a implantação da indústria de base. A Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), em Volta Redonda, e a rodovia Presidente Dutra (Rio—São Paulo) são exemplos emblemáticos de empreendimentos financiados com os recursos previdenciários dos trabalhadores, configurando uma apropriação estatal da poupança previdenciária que marcaria o sistema brasileiro por décadas. Outros marcos da Era Vargas Além da criação dos IAPs, o período varguista foi pródigo em legislação social. Entre os principais marcos, destacam-se: Carteira de Trabalho (1932): Instituída como documento obrigatório para o exercício de profissão, a carteira profissional (posteriormente Carteira de Trabalho e Previdência Social — CTPS) tornou-se o símbolo da cidadania no Brasil varguista. Quem a possuía, estava integrado ao mundo dos direitos; quem não a possuía, era um "pré-cidadão", na expressão de Wanderley Guilherme dos Santos. Justiça do Trabalho (1939-1941): Criada para dirimir os conflitos entre empregados e empregadores, a Justiça do Trabalho era, inicialmente, um órgão administrativo vinculado ao Ministério do Trabalho, sendo integrada ao Poder Judiciário apenas pela Constituição de 1946. Sua função original era, em grande medida, neutralizar os conflitos de classe, submetendo-os à arbitragem estatal. Salário mínimo (1940): Regulamentado pela Lei nº 185, de 14 de janeiro de 1936, e efetivamente instituído pelo Decreto-Lei nº 2.162, de 1º de maio de 1940, o salário mínimo unificado deveria atender às necessidades básicas do trabalhador e de sua família, conforme previsto no art. 121, §1º, alínea "b", da Constituição de 1934. O país foi dividido em regiões, e os valores variavam conforme o custo de vida local. Consolidação das Leis do Trabalho — CLT (1943): O Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, que aprovou a Consolidação das Leis do Trabalho, é o marco legislativo mais duradouro da Era Vargas. A CLT não criou novos direitos, mas reuniu, sistematizou e harmonizou toda a legislação trabalhista esparsa que havia sido produzida nas décadas anteriores. Com mais de 900 artigos em sua versão original, a CLT tratava de contrato individual de trabalho, jornada, férias, salário mínimo, trabalho da mulher e do menor, segurança e medicina do trabalho, organização sindical, Justiça do Trabalho e processo trabalhista. A CLT consolidou direitos que são familiares a qualquer trabalhador brasileiro: jornada máxima de oito horas diárias e quarenta e oito semanais (posteriormente reduzida para quarenta e quatro pela Constituição de 1988); repouso semanal remunerado; férias anuais; aviso prévio; indenização por dispensa sem justa causa; adicional de horas extras (mínimo de 20% à época); proteção ao trabalho da mulher e do menor de idade; e estabilidade no emprego após dez anos de serviço na mesma empresa (estabilidade decenal). Embora muitos desses direitos tenham sido ampliados pela Constituição de 1988, a CLT permaneceu como o principal diploma normativo das relações de trabalho no Brasil até a Reforma Trabalhista de 2017 (Lei 13.467). O conceito de "cidadania regulada" Em sua obra seminal "Cidadania e Justiça: a política social na ordem brasileira", publicada em 1979, o cientista político Wanderley Guilherme dos Santos formulou o conceito de cidadania regulada para explicar o padrão de incorporação dos trabalhadores ao sistema de proteção social brasileiro a partir da Era Vargas. Nas palavras do autor: "Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras, são cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei." O conceito desvenda a lógica profunda do modelo varguista: no Brasil, a cidadania não decorria da titularidade de direitos inatos à pessoa humana, como no liberalismo clássico, nem da participação em uma comunidade política de iguais, como na tradição republicana. A cidadania decorria da inserção do indivíduo em uma ocupação formalmente reconhecida pelo Estado e regulamentada por lei. A Carteira de Trabalho era a prova material desse reconhecimento, e o vínculo com o IAP correspondente representava o acesso aos direitos previdenciários. As implicações desse modelo eram profundas e excludentes: A cidadania era um atributo da profissão, não da pessoa: Quem não exercia uma profissão reconhecida — ou quem exercia uma ocupação que a lei desconhecia — não era cidadão pleno. Isso excluía a massa de trabalhadores rurais, os empregados domésticos, os autônomos informais, os desempregados e todos aqueles que viviam à margem do mercado formal. O Estado definia quais profissões eram reconhecidas: O Ministério do Trabalho detinha o poder de classificar, enquadrar e regulamentar as profissões. A cidadania tornava-se, assim, uma concessão estatal, e não um direito inato. A estratificação do mundo do trabalho era reproduzida na proteção social: Como cada IAP possuía regras próprias e benefícios desiguais, a cidadania era hierarquizada: havia cidadãos de primeira classe (bancários, servidores públicos) e de segunda classe (trabalhadores de setores menos organizados). Os "pré-cidadãos": Wanderley Guilherme dos Santos denomina de "pré-cidadãos" todos aqueles cuja ocupação a lei desconhece. São indivíduos que, embora contribuam para a produção de riqueza, não possuem existência legal como trabalhadores e, portanto, não acessam direitos. O conceito de cidadania regulada é fundamental para entender por que, durante décadas, a proteção social brasileira foi confundida com a proteção previdenciária, e por que a assistência social permaneceu por tanto tempo como favor ou caridade, e não como direito. Somente com a Constituição de 1988, ao instituir a seguridade social e o tripé saúde-previdência-assistência, o Brasil começou a superar a lógica da cidadania regulada, ainda que incompletamente. Sonia Fleury e as três cidadanias A pesquisadora Sonia Fleury, em sua obra "Estado sem Cidadãos: Seguridade Social na América Latina" (1994), ampliou e refinou a análise de Wanderley Guilherme dos Santos, propondo a coexistência, no caso brasileiro, de três padrões distintos de relação entre Estado e cidadão no âmbito da proteção social: Cidadania invertida: É a lógica que historicamente orientou a assistência social. O indivíduo não acessa a proteção porque é titular de direitos, mas porque demonstra, perante o Estado, que fracassou no mercado e é incapaz de prover o próprio sustento. A cidadania invertida é estigmatizante: o beneficiário precisa provar que é um "não-cidadão" — miserável, inválido, abandonado — para fazer jus à assistência. Predominou até a Constituição de 1988, e ainda subsiste em muitos aspectos da política assistencial, especialmente nos resquícios de focalização extrema e nos testes de meios humilhantes. Cidadania regulada: É o padrão descrito por Wanderley Guilherme dos Santos, que vincula os direitos sociais à inserção no mercado formal de trabalho. Predominou na previdência social desde a Era Vargas e ainda marca o caráter contributivo do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Cidadania universal: É o padrão inaugurado pela Constituição de 1988, especialmente no campo da saúde, com a criação do SUS. Todos são titulares do direito, independentemente de contribuição, de situação ocupacional ou de condição socioeconômica. A cidadania universal é a superação da cidadania regulada e da cidadania invertida, mas sua efetivação plena ainda é um desafio. A tipologia de Fleury é importante porque mostra que, no Brasil, esses três padrões não se sucederam linearmente no tempo, mas coexistem de forma tensa e contraditória na arquitetura da seguridade social. Limites e contradições do modelo varguista O modelo de proteção social erigido durante a Era Vargas, embora represente um avanço em relação à omissão estatal da República Velha, carregava profundas contradições: Autoritário: Os direitos foram concedidos "de cima para baixo" por um regime que, especialmente durante o Estado Novo (1937-1945), suprimiu liberdades civis e políticas, fechou o Congresso, censurou a imprensa e perseguiu opositores. A CLT e a legislação social foram, em larga medida, instrumentos de legitimação do regime ditatorial de Vargas. Corporativista: Os sindicatos eram atrelados ao Estado (modelo de unicidade sindical e imposto sindical), e a organização dos trabalhadores era tutelada pelo Ministério do Trabalho, que podia intervir nas entidades sindicais e controlar suas atividades. Excludente: Deixava de fora a imensa maioria da população brasileira — trabalhadores rurais, domésticos, autônomos, informais e desempregados —, que permanecia sem qualquer proteção legal. Urbano-industrial: O modelo foi concebido para o trabalhador urbano fabril e comercial, ignorando o Brasil rural e agrário que ainda predominava demograficamente. O legado da Era Vargas para a proteção social brasileira Apesar de suas limitações e contradições, o período 1930-1945 deixou marcas indeléveis na proteção social brasileira. A CLT, embora substancialmente alterada pela Reforma Trabalhista de 2017, ainda é o diploma fundamental das relações de trabalho. A estrutura sindical brasileira ainda guarda traços do corporativismo varguista, como a unicidade sindical, mesmo após as mudanças trazidas pela Constituição de 1988 e pela própria Reforma Trabalhista. A Previdência Social, por sua vez, manteve seu caráter contributivo e sua vinculação ao trabalho formal — o núcleo da cidadania regulada — até os dias de hoje, mesmo após a grande expansão de direitos promovida pela Constituição de 1988. O conceito de cidadania regulada permanece como uma ferramenta analítica indispensável para compreender por que, no Brasil, a proteção social é frequentemente tratada como um privilégio de poucos, e não como um direito de todos. A luta pela superação da cidadania regulada — com a universalização de direitos que independam da posição do indivíduo no mercado de trabalho — é uma das marcas do constitucionalismo social brasileiro desde 1988 e constitui um dos eixos centrais do debate contemporâneo sobre políticas públicas. Pontos essenciais para a prova A Revolução de 1930 marca a virada da proteção social no Brasil: a questão social deixa de ser "caso de polícia" e passa a ser política de Estado. O Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio foi criado em 1930, centralizando a legislação social. Os IAPs (a partir de 1933) substituíram as CAPs: organizados por categoria profissional nacional, com gestão estatal e benefícios desiguais. A CLT (Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943) consolidou a legislação trabalhista, instituindo direitos como jornada de oito horas, férias, aviso prévio e estabilidade decenal. O salário mínimo foi instituído em 1940, concretizando previsão da Constituição de 1934. O conceito de cidadania regulada, formulado por Wanderley Guilherme dos Santos (1979), descreve a vinculação dos direitos sociais à inserção no mercado formal de trabalho e ao reconhecimento estatal da profissão. A Carteira de Trabalho era o símbolo dessa cidadania. Sonia Fleury (1994) propôs a coexistência de três padrões de cidadania no Brasil: cidadania invertida (assistência social como favor), cidadania regulada (previdência como seguro dos trabalhadores formais) e cidadania universal (saúde como direito de todos, inaugurada pela CF/88). O modelo varguista era autoritário, corporativista, excludente e urbano-industrial, mas lançou as bases do sistema de proteção social brasileiro.