CF/88 e a Virada Universalista: SUS, SUAS e RGPS A promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 5 de outubro de 1988, representou uma ruptura paradigmática na trajetória da proteção social brasileira. Pela primeira vez na história do país, o texto constitucional adotou o conceito amplo de seguridade social, superando a lógica restrita do seguro previdenciário e articulando, em um mesmo sistema integrado, as áreas de saúde, previdência e assistência social. Essa virada universalista foi fruto de um processo constituinte intensamente participativo e do acúmulo de décadas de mobilização de movimentos sociais, sanitaristas, sindicalistas e intelectuais comprometidos com a democratização do país. O resultado foi a "Constituição Cidadã", assim denominada por Ulysses Guimarães, presidente da Assembleia Nacional Constituinte, que consagrou os direitos sociais como direitos fundamentais e como dever do Estado e de toda a sociedade. O processo constituinte (1987-1988) e a participação popular A Assembleia Nacional Constituinte foi instalada em 1º de fevereiro de 1987, em um ambiente de grande expectativa e mobilização social. Diferentemente das constituições anteriores, a de 1988 foi elaborada com mecanismos inovadores de participação direta da sociedade. O Regimento Interno da Constituinte permitiu a apresentação de emendas populares, desde que subscritas por pelo menos 30 mil eleitores e apoiadas por três entidades da sociedade civil. Foram apresentadas 122 emendas populares, que reuniram mais de 12 milhões de assinaturas. No campo da seguridade social, três emendas populares tiveram papel central: Emenda da Reforma Sanitária: elaborada pelo movimento sanitarista, defendia a saúde como "direito de todos e dever do Estado", a criação de um Sistema Único de Saúde (SUS), a descentralização, o atendimento integral e a participação da comunidade. Esta emenda foi a base dos artigos 196 a 200 da Constituição. Emenda da Assistência Social: liderada por entidades do Serviço Social e da assistência, propunha que a assistência social fosse reconhecida como política pública de seguridade social, não contributiva, voltada a quem dela necessitasse. Defendia também a criação de um benefício de prestação continuada no valor de um salário mínimo para idosos e pessoas com deficiência carentes. Emendas previdenciárias: diversos segmentos (aposentados, sindicalistas, servidores públicos) apresentaram emendas pleiteando a paridade entre ativos e inativos, a vinculação dos benefícios ao salário mínimo, a uniformidade entre urbano e rural e a gestão democrática da previdência. O capítulo da seguridade social foi um dos mais disputados na Assembleia Constituinte. De um lado, os setores progressistas (sanitaristas, movimentos sociais, partidos de esquerda) defendiam a universalização da saúde, a descentralização e a garantia de direitos assistenciais. De outro, setores conservadores e privatistas pressionavam por um sistema de saúde segmentado, com espaço para o setor privado, e pela manutenção da previdência estritamente contributiva e corporativa. O texto final foi uma síntese que, embora tenha incorporado demandas do campo conservador (como a permissão para a iniciativa privada na saúde), consagrou a lógica universalista da seguridade. O resultado constitucional: o Título VIII, Capítulo II (arts. 194 a 204) A Constituição de 1988 dedicou o Capítulo II do Título VIII (Da Ordem Social) à Seguridade Social, organizando-a em quatro seções: Seção I — Disposições Gerais (arts. 194 e 195): Define o conceito de seguridade social e seus princípios, e estabelece as fontes de financiamento. Seção II — Da Saúde (arts. 196 a 200): Institui o Sistema Único de Saúde (SUS), seus princípios e diretrizes. Seção III — Da Previdência Social (arts. 201 e 202): Organiza o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e o Regime de Previdência Complementar (RPC). Seção IV — Da Assistência Social (arts. 203 e 204): Define os objetivos e diretrizes da assistência social. Além disso, o art. 40, localizado no Título III (Da Organização do Estado), disciplina o Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos (RPPS), que, embora não esteja topograficamente no capítulo da seguridade, integra materialmente o sistema de proteção previdenciária. I. O Sistema Único de Saúde (SUS) — arts. 196 a 200 O SUS é a maior política pública de inclusão social do Brasil e uma das mais ambiciosas experiências de universalização de direitos no mundo. Sua configuração constitucional está nos artigos 196 a 200. O direito à saúde (art. 196) O caput do art. 196 proclama: "Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação." Este dispositivo encerra uma série de postulados fundamentais: Direito de todos: a saúde é um direito subjetivo público, oponível ao Estado, que alcança brasileiros e estrangeiros, sem qualquer discriminação ou exigência de contribuição. Dever do Estado: a responsabilidade pela garantia do direito à saúde é do Poder Público, o que inclui União, Estados, Distrito Federal e Municípios, de forma solidária. Políticas sociais e econômicas: a saúde não se garante apenas com serviços médico-hospitalares, mas exige políticas intersetoriais de saneamento básico, alimentação, habitação, renda e educação. O texto reconhece os determinantes sociais da saúde. Acesso universal e igualitário: todos devem acessar o sistema de saúde, sem privilégios ou discriminações. A igualdade é material, não apenas formal. Três dimensões da atenção: promoção, proteção e recuperação da saúde, contemplando ações preventivas e curativas de forma integrada. A universalidade e a gratuidade do SUS são garantias constitucionais que a legislação infraconstitucional e a jurisprudência do STF têm reforçado. A cobrança de qualquer taxa ou tarifa por serviços prestados pelo SUS é inconstitucional, salvo nas hipóteses expressamente previstas em lei e em respeito ao princípio da gratuidade. As diretrizes do SUS (art. 198) O art. 198 estabelece a organização do SUS sob a forma de uma rede regionalizada e hierarquizada, orientada por três diretrizes constitucionais: "Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I — descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II — atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; III — participação da comunidade." A descentralização, com direção única, significa que cada ente federado é responsável pela gestão do SUS em sua esfera, não havendo subordinação hierárquica, mas coordenação federativa. A União formula políticas nacionais; estados coordenam e prestam serviços de média e alta complexidade; municípios executam a atenção básica e a vigilância em saúde. O atendimento integral impõe que o sistema ofereça todos os níveis de atenção: da prevenção e promoção à cura e reabilitação. A integralidade é uma das diretrizes mais utilizadas na judicialização da saúde, embasando decisões que condenam o Estado a fornecer tratamentos e medicamentos não previstos em listas oficiais, desde que comprovada a necessidade. A participação da comunidade concretiza-se por meio dos Conselhos e Conferências de Saúde, regulamentados pela Lei 8.142/1990. Os Conselhos de Saúde têm caráter permanente e deliberativo, com composição paritária (50% de usuários e 50% de trabalhadores, gestores e prestadores). As Conferências ocorrem a cada quatro anos e avaliam a situação de saúde e propõem diretrizes. Regulamentação infraconstitucional: as Leis 8.080/1990 e 8.142/1990 A regulamentação do SUS foi objeto de intensa disputa política logo após a promulgação da Constituição. A Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990, conhecida como Lei Orgânica da Saúde, dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes. Ela detalha as competências de cada esfera de governo, os princípios doutrinários (universalidade, integralidade, equidade) e os princípios organizativos (regionalização, hierarquização, descentralização). Inicialmente, o Presidente Fernando Collor vetou integralmente os artigos que dispunham sobre a participação da comunidade e as transferências intergovernamentais de recursos. Em resposta a esses vetos e à forte pressão dos movimentos sociais e do setor saúde, foi promulgada a Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que: Instituiu as Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde como instâncias colegiadas de participação social. Regulou as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde, estabelecendo que elas se dariam de forma regular e automática do Fundo Nacional de Saúde para os fundos estaduais e municipais, mediante a existência de Conselhos de Saúde e planos de saúde aprovados. Essas duas leis, complementares entre si, formam o arcabouço normativo básico do SUS. Iniciativa privada na saúde (art. 199) e atribuições do SUS (art. 200) O artigo 199 da Constituição estabelece que a assistência à saúde é livre à iniciativa privada, mas sua participação no SUS é complementar, devendo ser feita mediante contrato ou convênio, com preferência para as entidades filantrópicas e sem fins lucrativos. É vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções a instituições privadas com fins lucrativos, salvo nos casos previstos em lei. O artigo 200, por sua vez, enumera as atribuições do SUS, incluindo controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias; executar ações de vigilância sanitária e epidemiológica; ordenar a formação de recursos humanos na área da saúde; participar da formulação da política de saneamento básico; fiscalizar e inspecionar alimentos e bebidas; participar do controle e fiscalização da produção e do transporte de substâncias psicoativas, entre outras. II. A Assistência Social — arts. 203 e 204 da CF e a LOAS (Lei 8.742/1993) A assistência social foi alçada pela Constituição de 1988 à condição de política pública de seguridade social, não contributiva, ao lado da saúde e da previdência. O art. 203 define seus objetivos e o art. 204 suas diretrizes. O caput do art. 203 é claro: "Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos (...)" Entre os objetivos, destacam-se a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; e, especialmente, a garantia de um salário mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família — o chamado Benefício de Prestação Continuada (BPC). A regulamentação constitucional, contudo, foi postergada por cinco anos. Somente com a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) — Lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993 — a assistência passou a contar com um marco legal próprio. A LOAS definiu a assistência social como política pública não contributiva, organizou o sistema de gestão (com Conselhos, Fundos e Planos em cada esfera) e regulamentou o BPC, estabelecendo, entre outros critérios, que o idoso deve ter idade igual ou superior a 65 anos e que a renda familiar per capita deve ser inferior a 1/4 do salário mínimo. Posteriormente, a LOAS foi alterada por leis importantes, como a Lei 12.435/2011, que instituiu formalmente o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), estruturado em Proteção Social Básica (CRAS) e Proteção Social Especial (CREAS), com cofinanciamento tripartite. A Lei 13.146/2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência) e a Lei 14.176/2021 flexibilizaram os critérios de acesso ao BPC, permitindo que a aferição da renda familiar per capita possa levar em conta outras circunstâncias além do limite objetivo de 1/4 do salário mínimo, em consonância com reiterada jurisprudência do STF e do STJ. III. O Regime Geral de Previdência Social (RGPS) — art. 201 A previdência social manteve, na Constituição de 1988, seu caráter contributivo e sua filiação obrigatória. O art. 201, caput, estabelece: "Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma do Regime Geral de Previdência Social, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (...)" Os incisos do art. 201 elencam os riscos cobertos: cobertura de eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; proteção à maternidade, especialmente à gestante; proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; salário-família e auxílio-reclusão para dependentes de baixa renda; e pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes. A regulamentação infraconstitucional do RGPS deu-se por duas leis sancionadas na mesma data, 24 de julho de 1991: Lei 8.212/1991 — Plano de Custeio da Seguridade Social (PCSS): Disciplina as fontes de financiamento, as contribuições devidas por empresas e segurados, o salário-de-contribuição, a arrecadação e a fiscalização. Lei 8.213/1991 — Plano de Benefícios da Previdência Social (PBPS): Estabelece as espécies de benefícios, os requisitos para sua concessão, as regras de cálculo e as carências. Juntas, essas duas leis formam a espinha dorsal do sistema previdenciário brasileiro, sendo complementadas por inúmeras emendas constitucionais e alterações legislativas ao longo das décadas seguintes, notadamente as reformas da previdência (EC 20/1998, EC 41/2003, EC 47/2005 e a grande reforma da EC 103/2019). IV. A criação do INSS (Lei 8.029/1990) e a extinção do INAMPS (Lei 8.689/1993) A transição do antigo sistema previdenciário-administrativo para o novo modelo constitucional exigiu uma ampla reorganização institucional. O primeiro passo foi a fusão do INPS e do IAPAS, que deu origem ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). A Lei 8.029, de 12 de abril de 1990, autorizou a criação do INSS como autarquia federal, incumbida da concessão e manutenção dos benefícios do RGPS. Inicialmente, o INSS também arrecadava as contribuições previdenciárias, função que foi transferida à Secretaria da Receita Federal do Brasil em 2007, com a Lei 11.457. O passo seguinte, de profundo significado simbólico e prático, foi a extinção do INAMPS. O Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social, que respondia pela assistência médica aos contribuintes da previdência, foi extinto pela Lei 8.689, de 27 de julho de 1993, que transferiu suas funções, patrimônio e recursos humanos para o Ministério da Saúde e para o SUS. Com a extinção do INAMPS, desapareceu a dualidade que marcava a saúde brasileira: a partir de então, o SUS passou a ser o sistema único e universal de saúde, atendendo a todos, e não apenas aos segurados da previdência. A LBA (Legião Brasileira de Assistência), criada durante a Segunda Guerra Mundial e profundamente vinculada à prática do primeiro-damismo, foi extinta logo no início de 1995 pela Medida Provisória 813 (posteriormente convertida na Lei 9.649/1998). Suas funções foram redistribuídas, e a estrutura do SUAS, anos depois, viria a preencher o vácuo institucional. Marcos infraconstitucionais essenciais da nova ordem (1990-1993) É possível sintetizar os principais marcos legislativos do período de implementação da seguridade social nos primeiros anos de vigência da Constituição: | Ano | Legislação | Conteúdo | |-----|------------|----------| | 1990 | Lei 8.029 | Cria o INSS (fusão INPS e IAPAS) | | 1990 | Lei 8.080 | Lei Orgânica da Saúde — organiza o SUS | | 1990 | Lei 8.142 | Institui Conselhos de Saúde e transferências intergovernamentais | | 1991 | Lei 8.212 | Plano de Custeio da Seguridade Social | | 1991 | Lei 8.213 | Plano de Benefícios da Previdência Social | | 1993 | Lei 8.689 | Extingue o INAMPS | | 1993 | Lei 8.742 | LOAS — Lei Orgânica da Assistência Social | Um modelo híbrido consolidado A Constituição de 1988 consolidou um modelo de seguridade que articula, de forma inédita e complexa, lógicas distintas de proteção: Bismarckiana na previdência, contributiva e vinculada ao mundo do trabalho formal. Beveridgiana na saúde, universal e financiada por impostos gerais. Beveridgiana na assistência social, não contributiva e dirigida a quem dela necessita. A esse tripé soma-se um quarto elemento, de forte inspiração liberal, que é a presença do mercado privado de saúde (planos de saúde) e de previdência (previdência complementar fechada e aberta), formando o welfare mix brasileiro. A integração constitucional entre os pilares convive, assim, com uma tensão permanente entre universalização e privatização, solidariedade e individualização. Jurisprudência relevante O STF, desde os primeiros anos de vigência da Constituição, foi chamado a dar concretude ao direito à saúde e a definir os contornos do dever estatal. Um julgado de especial relevância para a consolidação do entendimento sobre a responsabilidade do Estado no fornecimento de medicamentos e tratamentos é o RE 271.286 AgR/RS, de relatoria do Ministro Celso de Mello, julgado pela Segunda Turma em 12/09/2000. Embora mais antigo, este precedente lançou as bases da jurisprudência que seria desenvolvida nas décadas seguintes. Na ocasião, o STF discutiu a obrigatoriedade do fornecimento de medicamentos pelo Estado, diante de pedido de paciente portador do vírus HIV. O Tribunal firmou a compreensão de que o direito à saúde, conforme o art. 196 da CF, é um direito público subjetivo, e que o Estado não pode escusar-se de cumpri-lo sob o argumento de insuficiência orçamentária quando está em jogo a preservação da vida. A decisão assentou que: O direito à saúde é indissociável do direito à vida e à dignidade da pessoa humana. A atuação do Poder Judiciário, nesses casos, não configura violação ao princípio da separação dos poderes, pois se trata de dar efetividade a um comando constitucional cujo destinatário é o próprio Estado. A reserva do possível não pode ser utilizada como argumento genérico para eximir o Estado de suas obrigações, sendo possível ao Judiciário determinar a implementação de políticas públicas quando houver omissão inconstitucional. Esse entendimento consolidou-se e foi refinado em julgados posteriores, como os já citados Temas 6, 500 e 793 (este último objeto de estudo na aula sobre o conceito de seguridade), que estabeleceram parâmetros para a concessão judicial de medicamentos e procedimentos não listados nas políticas públicas de saúde. O legado do RE 271.286 foi ter fixado a premissa de que a saúde é um direito exigível e que a omissão estatal pode e deve ser corrigida pela via judicial, inaugurando a era da judicialização da saúde no Brasil. Pontos essenciais para a prova A Constituição de 1988, resultado de um processo constituinte participativo, inovou ao criar o conceito de seguridade social e o tripé saúde-previdência-assistência (arts. 194 a 204). O SUS (arts. 196-200) é fundado na universalidade, integralidade e igualdade (art. 196) e organizado sob as diretrizes de descentralização, atendimento integral e participação da comunidade (art. 198). Foi regulamentado pelas Leis 8.080/1990 e 8.142/1990. A assistência social foi reconhecida como política pública não contributiva, com destaque para o BPC (art. 203, V), regulamentado pela LOAS — Lei 8.742/1993. O SUAS foi instituído pela Lei 12.435/2011. O RGPS mantém caráter contributivo e é regido pelas Leis 8.212/1991 (custeio) e 8.213/1991 (benefícios). O INSS foi criado em 1990 pela Lei 8.029, e o INAMPS foi extinto em 1993 pela Lei 8.689, consolidando o SUS como sistema único. O modelo brasileiro é híbrido: combina elementos bismarckianos (previdência) e beveridgianos (saúde e assistência), com forte presença do mercado privado. A jurisprudência do STF (a partir do RE 271.286, rel. Min. Celso de Mello, e consolidada em temas de repercussão geral) reafirmou a exigibilidade do direito à saúde e a responsabilidade solidária dos entes federativos, abrindo caminho para a judicialização da saúde.