Operações de Paz da ONU: Doutrinas e Atuação Brasileira Introdução e Natureza das Operações de Paz As operações de manutenção da paz (peacekeeping) não estão explicitamente previstas na Carta das Nações Unidas. Nasceram da prática institucional como resposta a situações de conflito que não se enquadravam perfeitamente nos capítulos VI (solução pacífica) e VII (ação coercitiva) da Carta. A primeira missão armada foi a Força de Emergência das Nações Unidas (UNEF I), criada em novembro de 1956, durante a Crise do Suez, por iniciativa do então Secretário-Geral Dag Hammarskjöld e do ministro canadense Lester Pearson, que viria a receber o Prêmio Nobel da Paz em 1957 por sua atuação. O objetivo da UNEF I era supervisionar a retirada das tropas britânicas, francesas e israelenses do canal de Suez e servir como força tampão entre egípcios e israelenses, tudo com o consentimento do governo egípcio. O sucesso da operação — até sua retirada forçada em 1967, a pedido do Egito — estabeleceu os fundamentos do que se conheceria como "operações de manutenção da paz clássicas". Em 1988, as Forças de Paz da ONU receberam o Prêmio Nobel da Paz. Os Três Princípios Clássicos (Hammarskjöld) As operações de paz tradicionais foram erigidas sobre três princípios basilares, sistematizados por Dag Hammarskjöld e reafirmados em todos os manuais doutrinários da ONU (os "Capstone Doctrines" de 2008 e 2019): Consentimento das partes em conflito: a operação de paz só é destacada com a anuência do Estado anfitrião e, idealmente, das principais forças beligerantes. Sem esse consentimento, a força de paz corre o risco de se tornar parte no conflito, o que comprometeria sua legitimidade e eficácia. Imparcialidade: a força de paz não toma partido em favor de nenhum dos lados; ela se mantém imparcial na disputa política. Isso não significa neutralidade moral ou inação diante de violações ao mandato do Conselho de Segurança. As missões podem agir contra quem viole o mandato, independentemente de quem sejam. Uso mínimo da força: tradicionalmente, a força armada só era empregada em legítima defesa e defesa do mandato. Com o tempo, o conceito de "defesa do mandato" foi alargado — especialmente após os fracassos de Ruanda (1994) e Srebrenica (1995) — para incluir a proteção de civis sob ameaça iminente de violência. Estes princípios distinguem o peacekeeping do peace enforcement (imposição da paz), este apoiado no Capítulo VII e que não requer consentimento de todas as partes, pois pressupõe a existência de um agressor que precisa ser coagido. A Agenda para a Paz (1992) e a Tipologia das Operações Em junho de 1992, no auge do otimismo do pós‑Guerra Fria, o Secretário‑Geral Boutros Boutros‑Ghali apresentou o relatório "An Agenda for Peace" (A/47/277), no qual sistematizou a atuação da ONU em uma tipologia que influenciaria toda a década seguinte: Diplomacia preventiva (preventive diplomacy): ações para evitar que uma controvérsia se transforme em conflito armado. Inclui mediação, bons ofícios, missões de verificação (fact‑finding) e destacamento preventivo de forças. *Promoção da paz (peacemaking): medidas diplomáticas e de mediação para levar as partes em conflito a um acordo negociado. Operam sob o Capítulo VI (mais precisamente no art. 33), com instrumentos como negociação, inquérito, mediação e conciliação. *Manutenção da paz (peacekeeping): desdobramento de "capacetes azuis" — tropas, observadores militares e policiais — após a obtenção de um cessar‑fogo, para supervisionar seu cumprimento, criar zonas tampão e estabilizar a situação. Requer o consentimento das partes e opera sob o "Capítulo VI e meio". *Imposição da paz (peace enforcement): uso da força militar, sob o Capítulo VII, para restaurar a paz e a segurança internacionais diante de uma ameaça, ruptura da paz ou ato de agressão. Diferentemente do peacekeeping, não exige o consentimento de todas as partes. Exemplos: Guerra da Coreia (1950‑1953) e Guerra do Golfo (1991). *Consolidação da paz (peacebuilding): ações pós‑conflito para reconstruir instituições, promover a reconciliação, fortalecer o Estado de Direito e criar condições para que a paz seja autossustentável. Em 2005 foi criada a Comissão de Consolidação da Paz (Peacebuilding Commission), um marco institucional desse pilar. A Agenda para a Paz consolidou a ideia de que a intervenção internacional não termina com o cessar‑fogo; a paz precisa ser construída. O Relatório Brahimi (2000) e o "Peacekeeping Robusto" Os fracassos traumáticos da ONU em Ruanda (1994) — onde cerca de 800 mil pessoas foram assassinadas em um genocídio que a UNAMIH, com mandato fraco, foi incapaz de deter — e em Srebrenica, Bósnia (1995) — onde forças sérvias massacraram mais de 8 mil muçulmanos em uma "área segura" da ONU, sem que os capacetes azuis holandeses reagissem — geraram uma profunda autocrítica. Para reformar o sistema, o Secretário‑Geral Kofi Annan convocou um painel presidido pelo diplomata argelino Lakhdar Brahimi. O Relatório Brahimi (A/55/305‑S/2000/809) apresentou um conjunto de recomendações contundentes que mudaram a doutrina do peacekeeping: Mandatos claros e com credibilidade: as missões deviam receber mandatos que definissem com precisão o que se esperava, com recursos humanos e financeiros compatíveis. Regras claras de engajamento (rules of engagement): as tropas deviam ter autoridade para usar a força para defender o mandato e proteger civis, não apenas em autodefesa. *Ação contra spoilers**: os atores que tentassem sabotar o processo de paz deveriam ser enfrentados ativamente, e não tolerados em nome de uma falsa imparcialidade. Capacidade de desdobramento rápido: a ONU deveria ser capaz de destacar missões tradicionais em 30 dias e missões complexas em 90 dias. Doutrina de peacekeeping robusto: o relatório consolidou o conceito de "peacekeeping robusto", no qual a força pode ser empregada proativamente para defender o mandato. O Relatório Brahimi marcou a transição de um modelo de observação passiva para um modelo em que a ONU está disposta a usar a força, quando necessário, para proteger civis e assegurar a implementação do mandato. Proteção de Civis (POC) A Proteção de Civis (Protection of Civilians — POC) consolidou‑se como um elemento central dos mandatos a partir da Resolução 1265 (1999) do CSNU, que tratou pela primeira vez da proteção de civis em conflitos armados como tema autônomo da agenda do Conselho. A primeira missão com mandato explícito de POC foi a UNAMSIL em Serra Leoa (1999). O conceito de POC envolve três níveis de ação, conforme a "Política de Proteção de Civis da ONU" (DPO, 2015): Proteção por meio do diálogo e engajamento: negociar com as partes do conflito para que cumpram suas obrigações de proteger civis. Proteção a partir de ações físicas diretas: patrulhamento, escoltas, estabelecimento de zonas seguras e, se necessário, uso da força para impedir violações. Estabelecimento de um ambiente protetivo: apoio à construção de instituições, ao Estado de Direito, ao desarmamento e à reintegração. É fundamental distinguir POC de R2P (Responsabilidade de Proteger). A R2P é uma doutrina política (endossada pelo Documento Final da Cúpula Mundial de 2005) que recai sobre a comunidade internacional quando o Estado falha em proteger sua população de quatro crimes: genocídio, crimes de guerra, limpeza étnica e crimes contra a humanidade. A POC, diversamente, é uma tarefa operacional incluída em mandatos específicos do CSNU, executada pelas tropas e componentes civis no terreno. A POC não exige que o Estado anfitrião tenha falhado — ela é parte integrante do mandato da missão. O Relatório HIPPO (2015) e a Action for Peacekeeping (A4P) Em outubro de 2014, o Secretário‑Geral Ban Ki‑moon convocou o Painel Independente de Alto Nível sobre Operações de Paz (High‑Level Independent Panel on Peace Operations — HIPPO), presidido pelo ex‑Presidente timorense e Prêmio Nobel da Paz José Ramos‑Horta. O relatório final (A/70/95‑S/2015/446), publicado em junho de 2015, propôs quatro "mudanças essenciais" para o futuro do peacekeeping: Primazia da política: o foco central deve ser a busca de soluções políticas negociadas; as operações militares são instrumentos a serviço da política, não fins em si mesmas. As missões devem evitar a "perpetuação da presença" sem horizonte político de saída. Espectro completo de operações: a ONU deve ser capaz de atuar em todo o arco de operações de paz — da prevenção e mediação ao peacekeeping, peacebuilding e, quando necessário, peace enforcement. Isso demanda flexibilidade na desenho dos mandatos. Parcerias mais fortes: a ONU deve aprofundar parcerias com a União Africana (no contexto do Capítulo VIII da Carta) e com outras organizações regionais, que cada vez mais assumem funções de primeira resposta em crises continentais. Foco no povo: os civis afetados pelo conflito — e não o Estado anfitrião — devem estar no centro das preocupações; a proteção e o engajamento com as comunidades locais são o verdadeiro teste de sucesso de uma missão. Em resposta ao HIPPO, o Secretário‑Geral António Guterres lançou, em março de 2018, a iniciativa Action for Peacekeeping (A4P), que articula compromissos em oito áreas: política; proteção de civis; segurança dos peacekeepers; mandatos realistas; mulheres, paz e segurança; conduta e disciplina; sustentabilidade; e cooperação. A Declaração de Compromissos Compartilhados da A4P foi endossada por mais de 150 Estados‑membros, incluindo o Brasil, e orienta a implementação das missões contemporâneas. A Atuação Brasileira em Operações de Paz O Brasil é um dos países com maior tradição em operações de paz, tendo participado de mais de 50 missões desde a UNEF I. Seu engajamento reflete uma opção de política externa que combina a busca por projeção internacional, o compromisso com o multilateralismo e a crença na solução pacífica de controvérsias. 7.1 As Missões Pioneiras: Suez (1956‑1967) e Congo (1960‑1964) UNEF I (Suez, 1956‑1967): O Brasil enviou o lendário Batalhão Suez, um batalhão de infantaria de aproximadamente 600 homens, que serviu rotativamente durante os primeiros dez anos da missão. Sua principal tarefa era patrulhar a Linha de Demarcação Internacional e supervisionar o cessar‑fogo. Foi a primeira experiência brasileira em larga escala com peacekeeping multinacional, e o Batalhão Suez tornou‑se um símbolo de profissionalismo e dedicação. ONUC (Congo, 1960‑1964): O Brasil contribuiu com tropas e oficiais de Estado‑Maior para uma das missões mais controversas e complexas da ONU, que transitou de uma operação de supervisão para uma missão robusta de pacificação em meio à guerra civil congolesa. A experiência expôs os dilemas do peacekeeping multidimensional muito antes de o termo se popularizar. 7.2 As Missões de Verificação e Acompanhamento: Angola e Timor‑Leste UNAVEM I, II e III (Angola, 1989‑1999): O Brasil participou ativamente das três missões de verificação em Angola, fornecendo observadores militares e policiais. A experiência angolana foi marcada pela dificuldade de implementar acordos de paz em um contexto de guerra civil prolongada, servindo de aprendizado sobre as limitações do peacekeeping tradicional quando um dos lados (a UNITA, liderada por Jonas Savimbi) não adere genuinamente ao processo de paz. UNTAET (1999‑2002) e UNMIT (2006‑2012) — Timor‑Leste: O Brasil participou da administração transitória das Nações Unidas que governou o Timor‑Leste após o referendo de independência e a violência que o sucedeu. Além de capacetes azuis, o Brasil enviou policiais militares e civis, juízes e promotores, e o diplomata Sérgio Vieira de Mello foi o Administrador Transitório da UNTAET, conduzindo o país à independência em 20 de maio de 2002. A participação brasileira em Timor‑Leste é um exemplo de engajamento multidimensional, combinando diplomacia, segurança e cooperação para o desenvolvimento (via ABC — Agência Brasileira de Cooperação), sobretudo no fortalecimento institucional, na formação da Polícia Nacional timorense e em projetos de capacitação em língua portuguesa. 7.3 A Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti — MINUSTAH (2004‑2017) A MINUSTAH foi a maior e mais duradoura operação de paz comandada pelo Brasil. Estabelecida pela Resolução 1542 (2004) do CSNU, sucedeu a Força Interina Multinacional (MIF) liderada pelos EUA, após a crise política que culminou com a deposição do Presidente Jean‑Bertrand Aristide. O comando militar (Force Commander) da MINUSTAH foi exercido ininterruptamente por generais brasileiros durante os 13 anos da missão (2004‑2017). O contingente brasileiro variou entre aproximadamente 1.200 e 2.200 soldados, incluindo unidades de engenharia, infantaria e um hospital de campanha. A abordagem brasileira no Haiti combinava: Operações de robustez: ação firme em áreas conflagradas (como Cité Militaire, Cité Soleil e Bel Air), com operações conjuntas da força militar da ONU e da polícia haitiana, contra gangues armadas. Atividades cívico‑sociais e de engenharia: os engenheiros do Exército Brasileiro (o "Batalhão de Engenharia de Força de Paz" — BRABAT) realizaram obras de infraestrutura (pontes, estradas, poços artesianos, canais de drenagem) que beneficiaram comunidades onde a presença do Estado haitiano era praticamente inexistente. Integração com a comunidade: os militares brasileiros cultivaram um estilo de patrulhamento a pé e de interação com a população que rendeu ao BRABAT a reputação de ser uma força próxima ao povo. A abordagem brasileira (frequentemente associada ao estilo de comando do General Augusto Heleno Ribeiro Pereira — Force Commander de 2004 a 2005) preconizava que a força de paz deveria entrar nas comunidades, mostrar presença permanente e ganhar a confiança dos moradores, em vez de se retrair em bases fortificadas. Essa estratégia foi posteriormente reconhecida nos compêndios de peacekeeping da ONU como modelo de atuação em ambiente urbano complexo. 7.4 A Força Interina das Nações Unidas no Líbano — UNIFIL (2011‑2021) A UNIFIL (United Nations Interim Force in Lebanon) foi criada em 1978, mas foi substancialmente reforçada após a guerra entre Israel e o Hezbollah em 2006. O Brasil exerceu o comando da Força‑Tarefa Marítima (FTM) da UNIFIL de fevereiro de 2011 a janeiro de 2021, com um almirante brasileiro à frente de uma frota multinacional de navios de guerra. A missão da FTM era impedir a entrada de armas por via marítima no Líbano, em conformidade com a Resolução 1701 (2006) do CSNU. A Marinha do Brasil destacou sucessivos navios (fragatas da classe Niterói e corvetas da classe Barroso) e helicópteros orgânicos. Foi a primeira vez que a Marinha do Brasil comandou uma força naval da ONU, consolidando o país como contribuinte relevante em segurança marítima multilateral. 7.5 Missões em Curso O Brasil mantém oficiais de Estado‑Maior e observadores militares em missões atuais, ainda que sem comando de força, como a MINUSCA (República Centro‑Africana) e a MONUSCO (República Democrática do Congo). A Doutrina Brasileira de Operações de Paz A contribuição brasileira não é apenas quantitativa, mas também doutrinária. O Centro Conjunto de Operações de Paz do Brasil (CCOPAB), criado em 2010 e sediado no Rio de Janeiro (sucessor do antigo CIOPaz de 2005), é a instituição responsável pela preparação de tropas, policiais, diplomatas e civis para missões de paz, sendo credenciado pela ONU como centro de excelência. A doutrina brasileira para operações de paz articula três pilares: Diplomacia de apoio à solução política: as Forças Armadas não são um fim em si mesmas; sua presença deve apoiar um processo de diálogo e reconciliação. O Brasil, como país que resolve suas controvérsias historicamente por meios pacíficos, acredita na centralidade da política. Cooperação para o desenvolvimento: a presença militar deve ser acompanhada de ações humanitárias e de desenvolvimento (integração cívico‑militar), ajudando a criar condições materiais para a estabilidade. Essa abordagem remonta às lições aprendidas no Haiti e em Timor‑Leste. Uso prudente e proporcional da força: a força é um recurso legítimo para defender o mandato e proteger civis, mas deve ser empregada de forma proporcional, com regras de engajamento claras e respeito aos direitos humanos e ao direito internacional humanitário. A doutrina brasileira reflete o perfil de um país que, sem ser uma potência militar global, alia capacidades profissionais com sensibilidade sociopolítica. A Base Constitucional e Legal para o Envio de Tropas O envio de tropas brasileiras para missões de paz no exterior está fundamentado na Constituição Federal de 1988, artigo 84, incisos XIII (compete privativamente ao Presidente da República exercer o comando supremo das Forças Armadas) e XIX (declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele), e pela Lei Complementar nº 97/1999, que dispõe sobre as normas gerais de organização, preparo e emprego das Forças Armadas. O art. 15 da LC 97/99 prevê que "o emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República". Cada missão é autorizada por decreto legislativo do Congresso Nacional, conforme a praxe consolidada. Jurisprudência do STF: Imunidade da ONU em Missões de Paz No julgamento do RE 1.034.840/SP (Tema 947 de Repercussão Geral, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, julgado em 21/06/2017, DJe de 30/06/2017), o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese: "O organismo internacional que tenha garantida a imunidade de jurisdição em tratado firmado pelo Brasil e internalizado na ordem jurídica brasileira não pode ser demandado em juízo, salvo em caso de renúncia expressa." Este precedente é especialmente relevante para operações de paz, pois a ONU e suas agências gozam de imunidade absoluta de jurisdição perante os tribunais brasileiros, abrangendo eventuais ações trabalhistas ou indenizatórias movidas contra a Organização por fatos ocorridos no contexto de missões de paz. A única exceção é a renúncia expressa, que a ONU não costuma conceder, mantendo a regra geral de que eventuais disputas devem ser resolvidas por mecanismos próprios de accountability da Organização (como o ombudsperson ou comissões de inquérito administrativas). Para a prova Primeira operação armada: UNEF I (Suez, 1956), criada por Hammarskjöld e Lester Pearson. Nobel da Paz da ONU para Forças de Paz em 1988. Três princípios clássicos: consentimento, imparcialidade, uso da força em legítima defesa e defesa do mandato. Agenda para a Paz (Boutros‑Ghali, 1992): diplomacia preventiva, peacemaking, peacekeeping, peace enforcement e peacebuilding. "Capítulo VI e meio": expressão de Hammarskjöld para operações de paz tradicionais, ancoradas no consentimento e na imparcialidade. Relatório Brahimi (2000): resposta a Ruanda e Srebrenica; peacekeeping robusto; mandatos claros com recursos compatíveis; ação contra spoilers; prazo de desdobramento em 30/90 dias. POC (Proteção de Civis): consolidada pela Resolução 1265/1999; distinta de R2P. Níveis de ação: diálogo e engajamento, ações físicas diretas e estabelecimento de ambiente protetivo. Relatório HIPPO (Ramos‑Horta, 2015): quatro mudanças — primazia da política, espectro completo de operações, parcerias mais fortes e foco no povo. A4P: Action for Peacekeeping (Guterres, 2018) — oito compromissos, endossada pelo Brasil e outros 150 Estados. Atuação brasileira: Batalhão Suez (UNEF I, 1956‑1967), MINUSTAH (Haiti, 2004‑2017 — comando militar contínuo de generais brasileiros; doutrina de integração comunitária), UNIFIL (Líbano, 2011‑2021 — comando da Força‑Tarefa Marítima pela Marinha do Brasil). CCOPAB: centro de excelência em preparação para operações de paz, sediado no Rio de Janeiro. STF, Tema 947 (RE 1.034.840/SP, 2017): imunidade absoluta da ONU e de seus organismos, salvo renúncia expressa.