Federalismo e Segurança Pública: Art. 144 da CF e o PNSPDS Introdução: o desenho federativo da segurança pública A segurança pública no Brasil é organizada por um modelo federativo complexo, no qual as competências são distribuídas entre União, Estados, Distrito Federal e, em certa medida, os Municípios. Diferentemente de outros países que adotam um sistema de segurança pública unificado ou centralizado, o Brasil optou por um arranjo que combina órgãos federais (Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal), órgãos estaduais e distritais (Polícias Civis, Polícias Militares, Corpos de Bombeiros Militares) e, mais recentemente, órgãos municipais (Guardas Municipais), além das recém-criadas Polícias Penais. O eixo normativo desse sistema é o art. 144 da Constituição Federal de 1988, que define os órgãos de segurança pública e suas atribuições. A Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018, por sua vez, instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS) , buscando conferir organicidade, integração e financiamento a um sistema até então fragmentado. O artigo 144 da Constituição Federal 2.1 Caput: princípio geral O caput do art. 144 estabelece o enunciado fundamental: “Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:” Este enunciado encerra três ideias centrais: A segurança pública é um dever do Estado — cabe ao poder público, em suas três esferas, prover as condições para que os cidadãos vivam sem temor e tenham seus direitos protegidos. É também um direito de todos — a segurança é um direito fundamental, inerente à dignidade da pessoa humana, cuja violação sistemática pode configurar até mesmo um estado de coisas inconstitucional (tese reconhecida pelo STF na ADPF 347). É responsabilidade de todos — a Constituição acolhe a ideia de que a segurança não se constrói apenas com polícia, mas com a participação da família, da escola, da comunidade e de toda a sociedade (modelo de segurança cidadã). A finalidade da segurança pública é, portanto, dúplice: preservação da ordem pública (prevenção e repressão a perturbações da paz social) e proteção da incolumidade das pessoas e do patrimônio (proteção à vida, à integridade física e ao patrimônio público e privado). 2.2 Os órgãos de segurança pública e a ADPF 995 O Art. 144 estrutura a segurança pública por meio dos órgãos listados em seus incisos I a VI (caput) e nos parágrafos (como as Guardas Municipais, previstas no § 8º desde a redação original da Constituição de 1988). É fundamental distinguir: os incisos do caput enumeram os órgãos com prerrogativas de polícia judiciária ou ostensiva em sentido estrito, enquanto o § 8º faculta aos Municípios a criação de guardas municipais. Muitas bancas de concurso tentam confundir o candidato afirmando que as Guardas Municipais "não pertencem ao rol do art. 144". Essa afirmação é juridicamente insustentável desde o julgamento da ADPF 995, em 25 de agosto de 2023, quando o Supremo Tribunal Federal (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário) julgou procedente a arguição e, nos termos do artigo 144, § 8º, da CF, concedeu interpretação conforme à Constituição ao artigo 4º da Lei 13.022/2014 e ao artigo 9º da Lei 13.675/2018. Na ocasião, o STF declarou inconstitucionais todas as interpretações judiciais que excluíam as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública. O Tribunal afastou expressamente o argumento de que a ausência das Guardas nos incisos do caput as excluiria do sistema (o chamado "pretenso rol taxativo"), reconhecendo que o deslocamento topográfico da disciplina das guardas municipais no texto constitucional não implica a sua desconfiguração como agentes de segurança pública. Os seis órgãos listados nos incisos do caput, após a Emenda Constitucional nº 104, de 4 de dezembro de 2019 (que acrescentou o inciso VI), são: Polícia Federal (inciso I); Polícia Rodoviária Federal (inciso II); Polícia Ferroviária Federal (inciso III); Polícias Civis (inciso IV); Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (inciso V); Polícias Penais federal, estaduais e distrital (inciso VI, acrescido pela EC 104/2019). A estes somam-se as Guardas Municipais (§ 8º, da redação original de 1988), que, embora não constem dos incisos, foram reconhecidas pelo STF como órgãos integrantes do Sistema de Segurança Pública (ADPF 995, 2023). 2.3 A Polícia Federal (art. 144, § 1º) A Polícia Federal (PF) é o órgão de segurança pública da União por excelência. O § 1º do art. 144 define suas atribuições em cinco incisos, agrupáveis em três grandes funções: 2.3.1 Polícia Judiciária da União O inciso I estabelece que compete à Polícia Federal apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme. A PF exerce, nesse âmbito, a polícia judiciária da União, ou seja, a função de investigar infrações penais de competência da Justiça Federal (art. 109 da CF). A Lei nº 10.446, de 8 de maio de 2002, ampliou as hipóteses de atuação da PF, permitindo-lhe investigar, entre outras, as seguintes infrações penais, quando houver repercussão interestadual ou internacional que exija repressão uniforme: Sequestro, cárcere privado e extorsão mediante sequestro com motivação política ou praticado em razão da função pública da vítima (inciso I); Formação de cartel (inciso II); Violação a direitos humanos que o Brasil se comprometeu a reprimir em decorrência de tratados internacionais, o que inclui, entre outros, a exploração de trabalho análogo ao de escravo e o tráfico internacional de pessoas (inciso III); Furto, roubo ou receptação de cargas, inclusive bens e valores, transportadas em operação interestadual ou internacional, quando houver indícios de atuação de quadrilha ou bando em mais de um Estado (inciso IV); Crimes cibernéticos de difusão de conteúdo misógino (inciso VII); Furto, roubo ou dano contra instituições financeiras, agências bancárias ou caixas eletrônicos (inciso VI); Furto, roubo ou dano contra empresas de serviços de segurança privada especializadas em transporte de valores (inciso VIII). 2.3.2 Polícia Marítima, Aérea e de Fronteiras O inciso III do § 1º atribui à PF a função de exercer as funções de polícia marítima, aérea e de fronteiras. Essa é uma função administrativa de fiscalização e controle, distinta da atividade de polícia judiciária. A PF controla a entrada e saída de pessoas e mercadorias do território nacional, fiscaliza portos, aeroportos e passagens de fronteira, e exerce o controle migratório. 2.3.3 Repressão a crimes específicos Os incisos II e IV atribuem à PF a repressão ao tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, ao contrabando e ao descaminho (inciso II), e o exercício exclusivo das funções de polícia judiciária da União (inciso IV). O inciso V do § 1º estabelece que a PF também exerce as atribuições que lhe forem conferidas por lei ordinária. 2.4 A Polícia Rodoviária Federal — PRF (art. 144, § 2º) A PRF é o órgão responsável pelo patrulhamento ostensivo das rodovias federais. Exerce funções de fiscalização de trânsito, prevenção e repressão a crimes nas estradas federais (especialmente contrabando, tráfico de drogas, armas e pessoas), atendimento a acidentes e educação para o trânsito. Sua atuação é predominantemente preventiva e ostensiva, embora também realize prisões em flagrante e apreensões. 2.5 A Polícia Ferroviária Federal — PFF (art. 144, § 3º) A PFF, prevista no § 3º do art. 144, é o órgão que deveria exercer o patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. Contudo, na prática, é um órgão de existência quase simbólica, com efetivo reduzidíssimo e sem a estrutura necessária para cumprir sua missão constitucional. Sua efetiva implementação e estruturação é uma reivindicação histórica e uma lacuna reconhecida do sistema de segurança pública brasileiro. 2.6 As Polícias Civis (art. 144, § 4º) As Polícias Civis são órgãos estaduais e distritais, dirigidas por delegados de polícia de carreira, e têm como função precípua as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares. Exercem a polícia judiciária dos Estados, investigando a grande maioria dos crimes comuns (homicídios, roubos, furtos, estupros, estelionatos etc.) que não sejam de competência da Justiça Federal. 2.7 As Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares (art. 144, § 5º e § 6º) As Polícias Militares (PMs) são o braço ostensivo da segurança pública estadual, cabendo-lhes a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública. Sua função é o patrulhamento ostensivo fardado, a presença visível nas ruas, a resposta a chamadas de emergência (via 190), o policiamento de eventos e a prevenção de crimes. Os Corpos de Bombeiros Militares (CBMs) são responsáveis pela prevenção e combate a incêndios, busca e salvamento, atendimento pré-hospitalar e defesa civil. O § 6º do art. 144 estabelece que as PMs e os CBMs são forças auxiliares e reserva do Exército, subordinando-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal. 2.8 A Polícia Penal (art. 144, § 1º-A e inciso VI) A Polícia Penal é a mais jovem das instituições de segurança pública brasileiras. Criada pela Emenda Constitucional nº 104, de 4 de dezembro de 2019, foi inserida no rol do art. 144 por meio da conversão de antigos cargos de agente penitenciário em carreira policial. A EC 104/2019 acrescentou o inciso VI ao caput do art. 144 e também acrescentou o § 1º-A, que dispõe: “Às polícias penais, vinculadas ao órgão administrador do sistema prisional da unidade federativa a que pertencem, cabe a segurança dos estabelecimentos penais.” As Polícias Penais exercem a segurança nos estabelecimentos prisionais, a escolta de presos e a custódia de presos provisórios. É fundamental destacar o que não compete à Polícia Penal: Não exerce polícia judiciária (não investiga crimes, não conduz inquéritos); Não exerce policiamento ostensivo no espaço público (não patrulha ruas e bairros); Sua atuação é restrita aos ambientes prisionais e às atividades de escolta. A criação da Polícia Penal reflete a compreensão de que a segurança penitenciária é uma atividade especializada, que não se confunde com o policiamento ostensivo das PMs nem com a investigação criminal das Polícias Civis. 2.9 As Guardas Municipais (art. 144, § 8º) O art. 144, § 8º, da redação original da Constituição de 1988, estabelece: “§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.” A Lei nº 13.022, de 8 de agosto de 2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais), que regulamenta o § 8º do art. 144, detalha as competências das guardas municipais, que incluem: proteger os bens, equipamentos e prédios públicos municipais; prevenir e coibir infrações contra os serviços e instalações municipais; atuar na segurança escolar e na proteção do patrimônio histórico, cultural e ambiental do município; cooperar com os demais órgãos de segurança pública em ações conjuntas; e exercer poder de polícia de trânsito, nos limites do município e em convênio com os órgãos estaduais. O Estatuto do Desarmamento (Lei nº 10.826/2003, art. 6º, III e IV) autoriza o porte de arma de fogo para os guardas municipais, inclusive fora de serviço, nos limites do município, desde que atendidos os requisitos legais. 2.9.1 ADPF 995 — O divisor de águas (julgamento em 25/08/2023) Em 25 de agosto de 2023, no julgamento da ADPF 995 (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário), o STF julgou procedente a arguição e, nos termos do artigo 144, § 8º, da CF, concedeu interpretação conforme à Constituição ao art. 4º da Lei 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais) e ao art. 9º da Lei 13.675/2018 (SUSP). A Corte declarou inconstitucionais todas as interpretações judiciais que excluíam as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública, afastando expressamente o argumento de que o pretenso rol do caput do art. 144 seria taxativo a ponto de excluí-las. O STF reconheceu que as guardas municipais exercem atividade típica de segurança pública e que sua presença no sistema é inquestionável. Este julgamento é um divisor de águas, pois consolidou definitivamente que as Guardas Municipais compõem o sistema de segurança pública, ainda que não estejam arroladas nos incisos do caput. 2.9.2 Tema 656 — RE 608.588 (mérito julgado em 20/02/2025, acórdão publicado em 22/08/2025) No julgamento do mérito do RE 608.588 (Tema 656 de Repercussão Geral, Rel. Min. Luiz Fux), o STF reafirmou a competência das Guardas Municipais para o exercício de ações de segurança urbana. A tese de repercussão geral fixada foi a seguinte: “É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional.” O Tribunal reconheceu que as guardas municipais podem realizar patrulhamento preventivo, policiamento ostensivo e comunitário, e atuar diante de condutas lesivas a pessoas, bens e serviços, inclusive realizar prisões em flagrante, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública e excluída qualquer atividade de investigação criminal (polícia judiciária). Este julgamento, conjuntamente com a ADPF 995, consolidou definitivamente o papel das guardas municipais no sistema de segurança pública brasileiro, encerrando a controvérsia que durante décadas circundou a constitucionalidade de sua atuação ostensiva. A Lei nº 13.675/2018 — SUSP e PNSPDS 3.1 Contexto e finalidade A Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018, foi o resultado de um longo processo legislativo que buscou regulamentar o art. 144 da Constituição Federal com uma lógica sistêmica, inspirada no modelo do Sistema Único de Saúde (SUS). A lei simultaneamente criou o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) , instituiu a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS) , estabeleceu a estrutura de governança e reformulou o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e o Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) . O art. 1º da Lei nº 13.675/2018 estabelece que o SUSP e a PNSPDS têm a finalidade de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio de atuação conjunta, coordenada, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em articulação com a sociedade. 3.2 Princípios do PNSPDS (art. 4º) Os princípios que regem a PNSPDS incluem: respeito ao ordenamento jurídico e aos direitos e garantias individuais e coletivos; proteção, valorização e reconhecimento dos profissionais de segurança pública; proteção dos direitos humanos, respeito aos direitos fundamentais e promoção da cidadania; eficiência, eficácia e efetividade nas atividades de segurança pública; participação e controle social; resolução pacífica de conflitos; uso comedido e proporcional da força; proteção da vida, do patrimônio e do meio ambiente; publicidade das informações; integração entre os órgãos de segurança pública; e atuação integrada e cooperativa entre as Unidades da Federação. 3.3 O SUSP — Sistema Único de Segurança Pública O SUSP (tratado em detalhe na aula seguinte) foi concebido como um sistema federativo integrado, no qual União, Estados, DF e Municípios atuam de forma coordenada, com instâncias de pactuação (CIT, CIB), planos articulados e financiamento condicionado. Seus órgãos integrantes incluem PF, PRF, PFF, polícias civis e militares, corpos de bombeiros militares, polícias penais, guardas municipais (quando integradas), órgãos de inteligência, sistema de justiça criminal, sistema nacional de trânsito e defesa civil. 3.4 O FNSP e o FUNPEN O Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) , criado pela Lei Complementar nº 79/1994 e reformulado pela Lei nº 13.756/2018 (Lei das Loterias), tem seus repasses aos Estados, DF e Municípios condicionados à adesão ao SUSP, à elaboração e aprovação de plano de segurança, ao estabelecimento de indicadores de resultado, à criação e manutenção de conselhos de segurança e ouvidorias, e à prestação de contas regular. O Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) , também criado pela LC nº 79/1994, financia obras, equipamentos e programas do sistema prisional. O STF, no julgamento da ADPF 347, em 2015, determinou a imediata liberação das verbas do FUNPEN para enfrentar o que a Corte reconheceu como Estado de Coisas Inconstitucional do sistema prisional brasileiro. 3.5 O SINESP O SINESP (Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais, de Rastreabilidade de Armas e Munições, de Material Genético, de Digitais e de Drogas), criado pela Lei nº 12.681/2012, é o sistema integrado de dados que subsidia a formulação e avaliação das políticas de segurança pública. Para a prova Art. 144 CF/88: o caput enumera seis órgãos nos incisos I a VI. O § 8º (Guardas Municipais) pertence à redação original de 1988. A EC 104/2019 acrescentou o inciso VI (Polícias Penais) e o § 1º-A. Órgãos listados nos incisos do caput: PF, PRF, PFF, Polícias Civis, PMs e CBMs, Polícias Penais. As Guardas Municipais estão no § 8º, não nos incisos do caput. ADPF 995 (STF, 25/08/2023, Rel. Min. Alexandre de Moraes) : as Guardas Municipais integram o Sistema de Segurança Pública. Foram declaradas inconstitucionais todas as interpretações judiciais que as excluíam. O STF afastou o argumento do "rol taxativo" do caput. Atribuições da PF (§ 1º) : polícia judiciária da União (incisos I e IV); polícia marítima, aérea e de fronteiras (inciso III); repressão a drogas, contrabando e descaminho (inciso II). Lei nº 10.446/2002: amplia as atribuições da PF para crimes de repercussão interestadual/internacional, incluindo furto, roubo ou receptação de cargas (inciso IV), violação a direitos humanos (inciso III, abrangendo trabalho análogo ao de escravo), crimes cibernéticos misóginos (inciso VII), entre outros. PRF: patrulhamento ostensivo das rodovias federais (§ 2º). PFF: patrulhamento das ferrovias federais (§ 3º) — implementação precária. Polícias Civis: polícia judiciária dos Estados (§ 4º); dirigidas por delegado de carreira. PMs e CBMs: polícia ostensiva e preservação da ordem pública (§ 5º); forças auxiliares e reserva do Exército (§ 6º). Polícia Penal (§ 1º-A, acrescido pela EC 104/2019): segurança dos estabelecimentos penais e escoltas; vinculadas ao órgão administrador do sistema prisional da unidade federativa; não exerce polícia judiciária nem policiamento ostensivo no espaço público. Guardas Municipais (§ 8º, redação original de 1988): proteção de bens, serviços e instalações municipais; integram o Sistema de Segurança Pública por força da ADPF 995. STF, Tema 656 (RE 608.588, mérito julgado em 20/02/2025, acórdão em 22/08/2025, Rel. Min. Luiz Fux) : tese fixada: "É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF." Lei nº 13.675/2018: institui o SUSP e a PNSPDS. FNSP: financiamento vinculado a metas e planos. FUNPEN: ADPF 347/2015 determinou liberação de recursos. SINESP (Lei nº 12.681/2012) : sistema nacional de dados de segurança pública.