Gestão por Resultados e Gestão por Desempenho no Setor Público Introdução e contexto histórico A Administração Pública brasileira passou por profundas transformações ao longo do século XX e início do século XXI, migrando de um modelo patrimonialista para o burocrático weberiano e, posteriormente, para o paradigma gerencial. A gestão por resultados (GpR) é a materialização mais concreta desse último movimento, deslocando o foco da ação estatal dos meios (processos, normas e conformidade) para os fins (entregas, impactos e valor público). Neste material, aprofundaremos os fundamentos, instrumentos, dimensões de desempenho e desafios da gestão por resultados, sempre com ênfase no contexto brasileiro e nos marcos normativos que lhe dão sustentação. A Nova Gestão Pública (New Public Management) A Nova Gestão Pública (NGP) surgiu a partir dos anos 1980 e 1990, inicialmente no Reino Unido (governo Thatcher) e na Nova Zelândia, como reação à rigidez e ineficiência do modelo burocrático tradicional. O acadêmico britânico Christopher Hood (1991) sistematizou seus pilares doutrinários: Desagregação do serviço público em unidades especializadas e autônomas; Gestão profissionalizada e discricionária, com metas claras; Ênfase em controles de resultados (outputs/outcomes), não apenas de procedimentos; Introdução de mecanismos de mercado (competição, contratualização); Uso de indicadores de desempenho explícitos e mensuráveis; Disciplina e parcimônia no uso de recursos. No Brasil, a NGP inspirou a Reforma Gerencial de 1995, conduzida pelo então Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). O PDRAE propunha a transição do Estado burocrático para o Estado gerencial, distinguindo quatro setores de atuação (núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não exclusivos e produção de bens e serviços), com foco em descentralização, autonomia e responsabilização por resultados. Fundamentos da Gestão por Resultados (GpR) A Gestão por Resultados (também conhecida como Results-Based Management – RBM) é uma abordagem de gestão que orienta todo o ciclo das políticas públicas — planejamento, execução, monitoramento e avaliação — para a obtenção de resultados mensuráveis e transformadores na sociedade. Em vez de se contentar com o cumprimento de normas e procedimentos, a GpR pergunta: que mudança real foi produzida na vida das pessoas? Princípios centrais da GpR: Foco no cidadão: o destinatário final da ação pública é o centro das atenções; valor público é a medida última de sucesso. Definição de objetivos e metas claros: todos os níveis da organização devem saber exatamente o que se espera em termos de entregas. Autonomia com accountability**: os gestores ganham discricionariedade para decidir sobre os meios, mas são responsabilizados pelos resultados. Tomada de decisão baseada em evidências: avaliações e dados empíricos orientam a formulação e a correção de rumos. Cultura de desempenho: a organização cria incentivos (positivos e negativos) alinhados ao alcance das metas pactuadas. A Cadeia de Valor de Resultados (Logic Model) A representação mais clássica da GpR é a cadeia de valor de resultados, também chamada de logic model ou teoria do programa. Ela desdobra a ação estatal em cinco elos sequenciais, que facilitam desenhar, monitorar e avaliar políticas: Insumos (inputs): recursos financeiros, humanos, materiais, equipamentos, normativos. Ex.: professores contratados, salas de aula construídas. Atividades (processos): ações realizadas com os insumos para produzir as entregas. Ex.: aulas ministradas, capacitações realizadas. Produtos (outputs): bens e serviços imediatamente gerados pela política. Ex.: alunos matriculados, vacinas aplicadas. Resultados (outcomes): efeitos diretos de curto e médio prazo sobre o público-alvo. Ex.: aumento da taxa de alfabetização, redução da mortalidade infantil. Impactos (impacts): efeitos estruturais de longo prazo sobre a sociedade como um todo. Ex.: elevação do nível educacional da força de trabalho, melhoria da qualidade de vida. A grande vantagem desse encadeamento é permitir a construção de indicadores específicos para cada nível, evitando que a gestão se limite a contar produtos e ignorar o que de fato mudou na realidade social. As Dimensões de Desempenho – Os Seis “E” No Brasil, a referência mais consolidada para avaliação do desempenho no setor público é o conjunto conhecido como 6 Es do desempenho, sistematizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU). As dimensões são: Eficiência: relação entre os produtos gerados e os insumos consumidos; fazer mais com menos recursos. Ex.: custo por aluno atendido. Eficácia: grau de alcance das metas previamente estabelecidas (fazer o que foi planejado). Ex.: percentual de cobertura vacinal atingido. Efetividade: impacto real sobre o problema público; a transformação líquida atribuível à política. Ex.: redução da mortalidade por causas evitáveis em decorrência da vacinação. Economicidade: aquisição de insumos ao menor custo, sem perda de qualidade, garantindo a melhor relação custo-benefício no momento da compra. Excelência: conformidade a padrões de qualidade ou de atendimento ao cidadão. Execução: implementação das ações conforme o planejamento físico e financeiro. Destes, os três primeiros (eficiência, eficácia e efetividade) são os mais cobrados em concursos. Uma distinção mnemônica frequente: eficiência preocupa-se com o “como” (meios), eficácia com o “quanto” (metas) e efetividade com o “para quê” (mudança social). Contratos de Gestão e Acordos de Resultados Um dos mecanismos essenciais da GpR é a contratualização de resultados, materializada nos contratos de gestão e acordos de resultados. Têm fundamento constitucional no art. 37, §8º da CF/88, introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/1998, que dispõe: “A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade...” Esse dispositivo permite que órgãos públicos formalizem pactos com o governo central, ganhando maior flexibilidade de gestão (dispensa de licitações em certos casos, simplificação de processos) em troca de compromissos de resultados mensuráveis. A Lei nº 9.637/1998 (Organizações Sociais) e a Lei nº 9.790/1999 (OSCIPs) operacionalizaram, respectivamente, os contratos de gestão com OS e os termos de parceria com OSCIPs. Além dos contratos de gestão, há acordos de resultados entre órgãos e seus superiores hierárquicos, ou entre níveis de governo, estabelecendo metas de desempenho institucional e indicadores. O Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal, reforça a necessidade de mecanismos de remuneração e incentivo baseados em resultados. O Ciclo de Desempenho e o PDCA A gestão do desempenho é um processo cíclico que se alimenta de feedback constante. A ferramenta universal para isso é o ciclo PDCA (Plan-Do-Check-Act), originário dos trabalhos de Walter Shewhart e William Deming: Plan (planejar): diagnosticar a situação, definir objetivos claros, metas SMART (específicas, mensuráveis, alcançáveis, relevantes, com prazo) e indicadores. Do (executar): implementar as ações conforme o plano, com os recursos alocados. Check (verificar): monitorar e avaliar os resultados obtidos, comparando-os com as metas. Act (agir): corrigir desvios, padronizar acertos e iniciar um novo ciclo de melhoria. No setor público, o PDCA é aplicado desde o nível estratégico (PPA, planos setoriais) até o operacional (planos de trabalho individuais). A avaliação de desempenho institucional (ex.: gratificações vinculadas a metas de equipe) e individual (avaliação 360°, metas pessoais) concretiza o “Check” e o “Act”. Desafios e armadilhas da GpR Embora poderosa, a gestão por resultados não está imune a disfunções. A literatura alerta para diversos riscos: Lei de Goodhart: “quando uma medida se torna uma meta, ela deixa de ser uma boa medida”. Ou seja, a busca obsessiva por um indicador pode distorcer o comportamento e comprometer a qualidade real. Gaming: manipulação intencional dos números para “bater metas”. Ex.: selecionar apenas casos fáceis para atender (cream-skimming), recusar os mais complexos, ou registrar serviços não prestados. Efeito McNamara: focar apenas naquilo que é mensurável, negligenciando dimensões importantes não quantificadas (equidade, satisfação subjetiva, confiança institucional). Fragmentação: quando cada unidade persegue seus próprios indicadores, pode ocorrer perda da visão sistêmica e sobreposição de esforços. Complexidade dos problemas públicos: muitos desafios sociais são wicked problems (problemas perversos), que não se resolvem com metas lineares simples. A boa prática exige combinar a GpR com avaliações qualitativas, participação dos stakeholders e mecanismos robustos de controle de integridade. Instrumentos de GpR no setor público brasileiro O Brasil conta com um arcabouço normativo que incorporou a lógica de resultados: PPA – Plano Plurianual (art. 165, §1º, CF/88): define diretrizes, objetivos e metas regionais para um período de quatro anos, constituindo o planejamento estratégico do governo federal. Desde 2000, o PPA passou a ser estruturado em programas finalísticos com indicadores. LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias: anualmente, estabelece metas e prioridades e orienta a LOA, devendo conter, desde a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais. LOA – Lei Orçamentária Anual: fixa as despesas e prevê as receitas, devendo alinhar-se ao PPA e à LDO. Contratos de gestão (art. 37, §8º, CF; Lei 9.637/98): pactos com entidades da administração indireta ou organizações sociais, com metas de desempenho e contrapartidas de autonomia. Acordos de resultados: instrumentos internos de pactuação entre órgãos e o ministério supervisor, prevendo metas e eventuais gratificações. Painéis de indicadores: plataformas como o Painel do Cidadão, Tesouro Gerencial, Transferegov e Painéis dos PPAs permitem transparência e monitoramento contínuo. Integração com a gestão por competências e com a avaliação de políticas A GpR não vive isolada. Ela se articula com: Gestão por competências: a definição de resultados esperados orienta o mapeamento de competências individuais e organizacionais necessárias. O desenvolvimento de pessoas (PNDP – Decreto nº 9.991/2019) passa a ser guiado pelas lacunas de competências que comprometem a entrega dos resultados. Avaliação ex ante e ex post: a análise de impacto regulatório (AIR) e as avaliações de programas (CMAP – Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas) retroalimentam o ciclo, permitindo ajustes baseados em evidências. Governança pública: o Decreto nº 9.203/2017 estabelece a política de governança com princípios como capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, melhoria regulatória, prestação de contas e transparência, todos indissociáveis da gestão por resultados. Exemplos e palavras-chave para a prova Resultados versus Produtos: um programa de capacitação forma 1.000 servidores (produto), mas o resultado esperado é a melhoria da qualidade dos serviços públicos. O indicador de resultado medirá a satisfação do cidadão, a redução de erros, etc. *Eficiência versus Eficácia versus Efetividade: uma campanha de vacinação pode ser eficaz (atinge a meta de 90% da população), eficiente (custo mínimo por dose aplicada), mas não efetiva se, apesar da cobertura, a doença persiste devido a falhas na imunização. A reforma do aparelho do Estado (PDRAE, 1995) e a EC 19/1998 são marcos históricos da introdução da eficiência como princípio constitucional e da abertura para contratualização de resultados. Manter a coerência entre planejamento estratégico, orçamento e execução, com indicadores claros e monitoramento constante, é a essência da administração gerencial moderna. A gestão por resultados não é uma “receita”, mas uma cultura a ser construída diariamente nas organizações públicas.