Gestão por Resultados e Gestão por Desempenho no Setor Público Introdução e contexto histórico A Administração Pública brasileira passou por profundas transformações ao longo do século XX e início do século XXI, migrando de um modelo patrimonialista para o burocrático weberiano e, posteriormente, para o paradigma gerencial. A gestão por resultados (GpR) é a materialização mais concreta desse último movimento, deslocando o foco da ação estatal dos meios (processos, normas e conformidade) para os fins (entregas, impactos e valor público). Neste material, aprofundaremos os fundamentos, instrumentos, dimensões de desempenho e desafios da gestão por resultados, sempre com ênfase no contexto brasileiro e nos marcos normativos que lhe dão sustentação. A Nova Gestão Pública (New Public Management) A Nova Gestão Pública (NGP) surgiu a partir dos anos 1980 e 1990, inicialmente no Reino Unido (governo Thatcher) e na Nova Zelândia, como reação à rigidez e ineficiência do modelo burocrático tradicional. O acadêmico britânico Christopher Hood, no artigo seminal "A Public Management for All Seasons?" (Public Administration, v. 69, 1991), foi o primeiro a cunhar a expressão "New Public Management" e sistematizou sete doutrinas que resumem seu conteúdo: Gestão profissional ativa e visível ("hands-on professional management") — controle discricionário e identificável por gestores claramente responsáveis pela organização, em vez de decisões difusas e anônimas. Padrões e medidas explícitas de desempenho — definição clara de metas, alvos e indicadores de sucesso. Maior ênfase nos controles de produtos e resultados (output/outcome controls) — a alocação de recursos e as recompensas passam a se vincular ao desempenho medido, não apenas ao cumprimento de procedimentos. Desagregação das unidades do setor público — fragmentação de grandes burocracias em unidades corporativizadas e especializadas, organizadas por produto, cada uma com seu próprio orçamento. Introdução de mecanismos de competição no setor público — contratos a termo e procedimentos licitatórios como forma de reduzir custos e elevar padrões. Ênfase em estilos de gestão do setor privado — maior flexibilidade na contratação e remuneração de pessoal, práticas gerenciais importadas da iniciativa privada. Disciplina e parcimônia no uso de recursos — corte de custos diretos, maior disciplina no uso da força de trabalho e busca por fazer mais com menos. No Brasil, a NGP inspirou a Reforma Gerencial de 1995, conduzida pelo então Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), Luiz Carlos Bresser-Pereira, no governo Fernando Henrique Cardoso, com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Editado num contexto de crise fiscal e de esgotamento do modelo de substituição de importações, o PDRAE propunha a transição do Estado burocrático para o Estado gerencial, distinguindo quatro setores de atuação: Núcleo estratégico: Legislativo, Judiciário, Ministério Público e, no Executivo, a Presidência, os ministérios e seus corpos de assessoramento direto — define leis e políticas públicas. Atividades exclusivas do Estado: serviços que só o Estado pode prestar, por envolverem o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar (ex.: polícia, regulação, fiscalização, previdência social básica). Serviços não exclusivos: serviços que o Estado presta, mas que não envolvem o exercício do poder de Estado e podem ser também oferecidos pelo setor privado ou pelo terceiro setor (ex.: educação, saúde, cultura, pesquisa científica) — é aqui que se encaixam as organizações sociais. Produção de bens e serviços para o mercado: atividades econômicas de natureza empresarial ainda mantidas pelo Estado, geralmente por monopólio natural ou por insuficiência de capital privado. Fundamentos da Gestão por Resultados (GpR) A Gestão por Resultados (também conhecida como Results-Based Management – RBM) é uma abordagem de gestão que orienta todo o ciclo das políticas públicas — planejamento, execução, monitoramento e avaliação — para a obtenção de resultados mensuráveis e transformadores na sociedade. Em vez de se contentar com o cumprimento de normas e procedimentos, a GpR pergunta: que mudança real foi produzida na vida das pessoas? Princípios centrais da GpR: Foco no cidadão: o destinatário final da ação pública é o centro das atenções; valor público é a medida última de sucesso. Definição de objetivos e metas claros: todos os níveis da organização devem saber exatamente o que se espera em termos de entregas. Autonomia com accountability**: os gestores ganham discricionariedade para decidir sobre os meios, mas são responsabilizados pelos resultados. Tomada de decisão baseada em evidências: avaliações e dados empíricos orientam a formulação e a correção de rumos. Cultura de desempenho: a organização cria incentivos (positivos e negativos) alinhados ao alcance das metas pactuadas. A Cadeia de Valor de Resultados (Logic Model) A representação mais clássica da GpR é a cadeia de valor de resultados, também chamada de logic model ou teoria do programa, consolidada no Brasil pelo então Ministério do Planejamento (Guia Referencial para Medição de Desempenho, 2009) e por Humberto Falcão Martins e Caio Marini (Guia de Governança para Resultados no Setor Público, 2010). Ela desdobra a ação estatal em cinco elos sequenciais, que facilitam desenhar, monitorar e avaliar políticas: Insumos (inputs): recursos financeiros, humanos, materiais, equipamentos, normativos. Ex.: professores contratados, salas de aula construídas. Atividades/ações/projetos (processos): ações realizadas com os insumos para produzir as entregas. Ex.: aulas ministradas, capacitações realizadas. Produtos (outputs): bens e serviços imediatamente gerados pela política. Ex.: alunos matriculados, vacinas aplicadas. Resultados (outcomes): efeitos diretos de curto e médio prazo sobre o público-alvo. Ex.: aumento da taxa de alfabetização, redução da mortalidade infantil. Impactos (impacts): efeitos estruturais de longo prazo sobre a sociedade como um todo. Ex.: elevação do nível educacional da força de trabalho, melhoria da qualidade de vida. A grande vantagem desse encadeamento é permitir a construção de indicadores específicos para cada nível, evitando que a gestão se limite a contar produtos e ignorar o que de fato mudou na realidade social. Fatores transversais como ética, poder e cultura organizacional atravessam toda a cadeia, influenciando cada um dos seus elos. As Dimensões de Desempenho – Os Seis "E" No Brasil, a referência mais consolidada para avaliação do desempenho no setor público é o conjunto conhecido como 6 Es do desempenho, formulado por Martins e Marini a partir do modelo de cadeia de valor e amplamente adotado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em seus trabalhos de auditoria operacional e de avaliação de governança. As seis dimensões dividem-se em dois grupos: Dimensão de resultado (associada aos outputs e outcomes da cadeia de valor) Eficiência: relação entre os produtos gerados e os insumos consumidos; fazer mais com menos recursos. Subdimensões: produtividade, custo unitário, tempo de execução, custo-benefício e custo-efetividade. Ex.: custo por aluno atendido. Eficácia: grau de alcance das metas previamente estabelecidas (fazer o que foi planejado), medido também por cobertura e por acessibilidade/equidade no atendimento. Ex.: percentual de cobertura vacinal atingido. Efetividade: impacto real sobre o problema público; a transformação líquida atribuível à política, medida em impactos intermediários (sobre o beneficiário direto) e finais (sobre a sociedade). Ex.: redução da mortalidade por causas evitáveis em decorrência da vacinação. Dimensão de esforço (associada aos inputs e às atividades da cadeia de valor) Economicidade: aquisição de insumos ao menor custo possível em relação ao praticado pelo mercado, sem perda dos padrões de qualidade e quantidade exigidos. Excelência: conformidade dos processos, atividades e produtos a padrões e critérios de qualidade previamente definidos. Execução: cumprimento do planejado em termos de execução física (volume de produtos entregues) e execução financeira (recursos orçamentários efetivamente utilizados). Um ponto que costuma confundir candidatos é justamente essa classificação: embora eficiência, eficácia e efetividade sejam os três "Es" mais cobrados, no modelo oficial da cadeia de valor a eficiência integra a dimensão de resultado — porque mede o resultado do processo de transformação de insumos em produtos —, e não a dimensão de esforço, onde ficam economicidade, execução e excelência. Uma distinção mnemônica complementar e também útil para a prova: eficiência preocupa-se com o "como" (relação meios/fins), eficácia com o "quanto" (metas atingidas) e efetividade com o "para quê" (mudança social). Contratos de Gestão, Contratos de Desempenho e Acordos de Resultados Um dos mecanismos essenciais da GpR é a contratualização de resultados, que no Brasil assume diferentes formatos conforme a natureza da entidade contratada. Base constitucional O fundamento está no art. 37, §8º da CF/88, introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/1998: "A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I – o prazo de duração do contrato; II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III – a remuneração do pessoal." Esse dispositivo permite que órgãos e entidades formalizem pactos com o poder público, ganhando maior flexibilidade de gestão em troca de compromissos de resultados mensuráveis. Contrato de gestão com organizações sociais A Lei nº 9.637/1998 disciplina a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos como Organizações Sociais (OS), restritas às áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde. A qualificação como OS é ato discricionário do poder público, e o vínculo com a Administração se dá por meio de contrato de gestão (art. 5º da Lei 9.637/1998). Termo de parceria com OSCIPs A Lei nº 9.790/1999 disciplina as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), com rol de atuação mais amplo (assistência social, combate à pobreza, promoção do voluntariado, direitos humanos, entre outros). Diferentemente da OS, a qualificação como OSCIP é ato vinculado — basta o cumprimento dos requisitos legais —, e o vínculo com a Administração se formaliza por meio de termo de parceria, não de contrato de gestão. Contrato de desempenho na Administração direta Mais recentemente, a Lei nº 13.934/2019 regulamentou, no âmbito da própria administração pública federal direta e de autarquias e fundações, o instrumento que a lei denominou contrato de desempenho, também fundado no art. 37, §8º da CF/88. Diferentemente do contrato de gestão (celebrado com entidades da administração indireta ou paraestatais), o contrato de desempenho permite que órgãos do núcleo da própria administração direta recebam flexibilidades e autonomias especiais — como maior liberdade na definição de estrutura regimental — em troca do cumprimento de metas de desempenho pactuadas. Acordos de resultados e governança Além dos instrumentos contratuais acima, há acordos de resultados internos, entre órgãos e seus superiores hierárquicos, estabelecendo metas de desempenho institucional. O Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, define governança pública como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, e valor público como os produtos e resultados gerados pela organização que respondem de forma efetiva e útil às necessidades da sociedade — reforçando a lógica de que mecanismos de remuneração e incentivo devem estar vinculados a resultados. O Ciclo de Desempenho e o PDCA A gestão do desempenho é um processo cíclico que se alimenta de feedback constante. A ferramenta clássica para isso é o ciclo PDCA (Plan-Do-Check-Act). O físico e estatístico Walter Shewhart propôs, ainda na década de 1920 (com formulação mais conhecida em 1939), um ciclo de melhoria contínua para controle estatístico de processos. Seu discípulo William Edwards Deming desenvolveu e difundiu o modelo no Japão a partir da década de 1950, razão pela qual o ciclo também é chamado de "roda de Deming" ou "ciclo de Shewhart". A União de Cientistas e Engenheiros Japoneses (JUSE) consolidou, em 1951, a versão popularmente conhecida como PDCA, mais tarde refinada por Kaoru Ishikawa. Vale notar que o próprio Deming preferia falar em PDSA (Plan-Do-Study-Act), por considerar que a etapa de "estudo" (Study) capta melhor a ideia de aprendizado e geração de conhecimento do que a simples "verificação" (Check). As quatro etapas do PDCA: Plan (planejar): diagnosticar a situação, definir objetivos claros, metas SMART (específicas, mensuráveis, alcançáveis, relevantes, com prazo) e indicadores. Do (executar): implementar as ações conforme o plano, com os recursos alocados. Check (verificar): monitorar e avaliar os resultados obtidos, comparando-os com as metas. Act (agir): corrigir desvios, padronizar acertos e iniciar um novo ciclo de melhoria. No setor público, o PDCA é aplicado desde o nível estratégico (PPA, planos setoriais) até o operacional (planos de trabalho individuais). A avaliação de desempenho institucional (ex.: gratificações vinculadas a metas de equipe) e individual (avaliação 360°, metas pessoais) concretiza o "Check" e o "Act". Desafios e armadilhas da GpR Embora poderosa, a gestão por resultados não está imune a disfunções. A literatura alerta para diversos riscos: Lei de Goodhart: "quando uma medida se torna uma meta, ela deixa de ser uma boa medida". Ou seja, a busca obsessiva por um indicador pode distorcer o comportamento e comprometer a qualidade real. Gaming: manipulação intencional dos números para "bater metas". Ex.: selecionar apenas casos fáceis para atender (cream-skimming), recusar os mais complexos, ou registrar serviços não prestados. Efeito McNamara: focar apenas naquilo que é mensurável, negligenciando dimensões importantes não quantificadas (equidade, satisfação subjetiva, confiança institucional). Fragmentação: quando cada unidade persegue seus próprios indicadores, pode ocorrer perda da visão sistêmica e sobreposição de esforços. Complexidade dos problemas públicos: muitos desafios sociais são wicked problems (problemas perversos), que não se resolvem com metas lineares simples. A boa prática exige combinar a GpR com avaliações qualitativas, participação dos stakeholders e mecanismos robustos de controle de integridade. Instrumentos de GpR no setor público brasileiro O Brasil conta com um arcabouço normativo que incorporou a lógica de resultados: PPA – Plano Plurianual (art. 165, §1º, CF/88): define diretrizes, objetivos e metas regionais para um período de quatro anos, constituindo o planejamento estratégico do governo federal. Desde 2000, o PPA passou a ser estruturado em programas finalísticos com indicadores. LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias: anualmente, estabelece metas e prioridades e orienta a LOA, devendo conter, desde a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais. LOA – Lei Orçamentária Anual: fixa as despesas e prevê as receitas, devendo alinhar-se ao PPA e à LDO. Contrato de gestão (art. 37, §8º, CF; Lei 9.637/98): pacto com Organizações Sociais, com metas de desempenho e contrapartidas de autonomia. Termo de parceria (Lei 9.790/99): pacto com OSCIPs. Contrato de desempenho (Lei 13.934/2019): pacto interno à administração direta federal, autarquias e fundações. Acordos de resultados: instrumentos internos de pactuação entre órgãos e o ministério supervisor, prevendo metas e eventuais gratificações. CMAP – Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas: instância responsável pela avaliação ex ante e ex post das políticas públicas financiadas por gastos diretos e por subsídios da União, selecionadas anualmente a partir dos programas finalísticos do PPA. Criado em 2019 e atualmente disciplinado pelo Decreto nº 11.558/2023, é coordenado pelo Ministério do Planejamento e Orçamento e composto também pelas Secretarias-Executivas da Casa Civil, do Ministério da Fazenda, do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e da Controladoria-Geral da União, com IPEA e ENAP em caráter consultivo. Atua por meio de dois comitês técnicos: o CMAG (gastos diretos) e o CMAS (subsídios da União). Painéis de indicadores: plataformas como o Painel do Cidadão, Tesouro Gerencial, Transferegov e Painéis dos PPAs permitem transparência e monitoramento contínuo. Integração com a gestão por competências e com a avaliação de políticas A GpR não vive isolada. Ela se articula com: Gestão por competências: a definição de resultados esperados orienta o mapeamento de competências individuais e organizacionais necessárias. O desenvolvimento de pessoas na administração pública federal é hoje orientado pela Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas (PNDP), instituída pelo Decreto nº 9.991/2019 (alterado pelo Decreto nº 10.506/2020), que substituiu o antigo Decreto nº 5.707/2006 e vinculou licenças e afastamentos para capacitação ao Plano de Desenvolvimento de Pessoas (PDP) de cada órgão, alinhando a capacitação aos objetivos institucionais e às lacunas de competências que comprometem a entrega dos resultados. Avaliação ex ante e ex post: a análise de impacto regulatório (AIR) e as avaliações de políticas conduzidas no âmbito do CMAP retroalimentam o ciclo, permitindo ajustes baseados em evidências. Governança pública: o Decreto nº 9.203/2017 estabelece a política de governança com princípios como capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, melhoria regulatória, prestação de contas e transparência, todos indissociáveis da gestão por resultados. Exemplos e palavras-chave para a prova Resultados versus Produtos: um programa de capacitação forma 1.000 servidores (produto), mas o resultado esperado é a melhoria da qualidade dos serviços públicos. O indicador de resultado medirá a satisfação do cidadão, a redução de erros, etc. Eficiência versus Eficácia versus Efetividade: uma campanha de vacinação pode ser eficaz (atinge a meta de 90% da população), eficiente (custo mínimo por dose aplicada), mas não efetiva se, apesar da cobertura, a doença persiste devido a falhas na imunização. *Contrato de gestão versus contrato de desempenho: o primeiro vincula o poder público a uma entidade da administração indireta ou a uma organização social; o segundo, criado pela Lei 13.934/2019, vincula órgãos da própria administração direta federal, autarquias e fundações — ambos fundados no art. 37, §8º da CF/88, mas com destinatários distintos. A reforma do aparelho do Estado (PDRAE, 1995) e a EC 19/1998 são marcos históricos da introdução da eficiência como princípio constitucional (art. 37, caput) e da abertura para contratualização de resultados. Manter a coerência entre planejamento estratégico, orçamento e execução, com indicadores claros e monitoramento constante, é a essência da administração gerencial moderna. A gestão por resultados não é uma "receita", mas uma cultura a ser construída diariamente nas organizações públicas. Exercícios: Qual das seguintes dimensões de desempenho avalia a relação entre os produtos gerados e os insumos consumidos? O que caracteriza a Gestão por Resultados (GpR) em relação ao modelo burocrático weberiano? Qual é a principal crítica associada à aplicação da Lei de Goodhart na Gestão por Resultados? No contexto da GpR, o que se entende por 'impactos' na cadeia de valor? Qual dos seguintes instrumentos é utilizado na Gestão por Resultados para pactuação entre órgão central e unidade executora? No que se refere à gestão de desempenho individual, qual é um dos principais desafios enfrentados? No modelo de reforma do aparelho do Estado formulado durante a reforma gerencial de 1995 no Brasil, o setor de serviços não exclusivos abrange atividades sociais descentralizadas, como saúde e educação, nas quais não há o exercício do poder de império estatal, sendo adequada a atuação de entidades do terceiro setor mediante parceria e incentivo público. Na classificação das dimensões de desempenho aplicadas à Administração Pública brasileira, a eficiência é inserida na dimensão de esforço, enquanto a economicidade compõe a dimensão de resultado por mensurar a utilidade final gerada ao cidadão. A ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos da administração pública direta federal pode ser pactuada mediante contrato de desempenho, exigindo a fixação expressa de metas e critérios de avaliação de desempenho de seus dirigentes. Enquanto a qualificação de uma entidade privada sem fins lucrativos como Organização Social depende de ato discricionário do Poder Executivo e enseja contrato de gestão, a qualificação como OSCIP pressupõe ato vinculado com formalização por termo de parceria. Na estruturação do modelo de cadeia de valor (logic model), a medição do quantitativo de cidadãos atendidos em consultas médicas ou de alunos matriculados em cursos públicos representa um indicador direto de resultado (outcome). A Lei de Goodhart indica que, a partir do momento em que um indicador estatístico de desempenho é adotado formalmente como meta de gestão pública, ele tende a perder sua eficiência de mensuração devido à adaptação comportamental dos agentes públicos. O Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), regulamentado pelo Decreto nº 11.558/2023, constitui órgão de controle externo subordinado ao Tribunal de Contas da União destinado exclusivamente ao julgamento das contas anuais de Organizações Sociais. A Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas (PNDP), instituída pelo Decreto nº 9.991/2019, assegura ao servidor público federal o direito subjetivo incondicionado de se afastar para pós-graduação, vedando qualquer indeferimento fundamentado no Plano de Desenvolvimento de Pessoas do órgão. O ciclo PDCA, aperfeiçoado por Edwards Deming a partir dos trabalhos de Walter Shewhart, é denominado em abordagens avançadas de gestão como PDSA, enfatizando a etapa de estudo sistemático para geração de aprendizado institucional. Segundo a política de governança da administração pública federal constante no Decreto nº 9.203/2017, valor público refere-se exclusivamente ao superávit orçamentário e financeiro obtido pelo órgão ao final do exercício, tornando obrigatória a pactuação de contratos de desempenho para investimentos acima de R\$ 1.000.000,00.