Competências da União, Estados/DF e Municípios: mapa dos tributos e leitura pela materialidade O “segredo” para não errar competência em prova difícil Em concursos, o enunciado muitas vezes não diz o nome do tributo. Ele descreve a situação concreta (fato da vida). Quem passa é quem identifica a materialidade (o “fato gerador em linguagem de mundo real”) e, a partir disso, conclui: qual ente tem competência para instituir o tributo; qual tributo é o correto; qual é o conflito clássico (por exemplo, ISS x ICMS; IPTU x ITR; ITBI x IR/ganho de capital; ITCMD internacional). Regra de ouro: primeiro você reconhece a materialidade; depois você escolhe o tributo; por fim, você confirma o ente competente. Onde a Constituição “desenha” o mapa: artigos essenciais 2.1. Tributos em geral (CF, art. 145) A Constituição define as espécies tributárias principais: Constituição Federal, art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I - impostos; II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas. Pontos de prova: todos os entes podem instituir impostos (cada qual os seus), taxas e contribuição de melhoria; taxas exigem poder de polícia ou serviço público específico e divisível; contribuição de melhoria exige obra pública e valorização correlata. 2.2. União (CF, arts. 153 e 154) Constituição Federal, art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: I - importação de produtos estrangeiros; II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III - renda e proventos de qualquer natureza; IV - produtos industrializados; V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários; VI - propriedade territorial rural; VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar. Constituição Federal, art. 154. A União poderá instituir: I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição; II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação. Pontos de prova: a União tem os impostos “macro” (comércio exterior, renda, industrialização, finanças, propriedade rural); o IGF existe no texto constitucional, mas depende de lei complementar; a competência residual do art. 154, I, exige lei complementar e proíbe copiar materialidade/base de cálculo de outros impostos. 2.3. Estados e DF (CF, art. 155) Constituição Federal, art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: I - transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos; II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; III - propriedade de veículos automotores. Pontos de prova: o ICMS tem materialidade complexa: circulação de mercadorias + transporte interestadual/intermunicipal + comunicação; o ITCMD é estadual/DF e lida com transmissão gratuita (herança e doação); o IPVA é estadual/DF e incide sobre propriedade de veículos automotores. 2.4. Municípios e DF (CF, art. 156) Constituição Federal, art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; II - transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição; III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar. Pontos de prova: IPTU = propriedade urbana; ITBI = transmissão onerosa inter vivos de imóveis (e direitos reais correlatos); ISS = serviços, mas apenas os definidos em lei complementar e desde que não sejam materialidade do ICMS. 2.5. Distrito Federal: por que ele “aparece em tudo” Constituição Federal, art. 32, § 1º. Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. Isso significa, para prova: o DF pode instituir ICMS, IPVA, ITCMD (como Estado) e também IPTU, ITBI, ISS (como Município). Mapa prático por materialidade (o quadro que você deve enxergar na hora) 3.1. União (materialidades mais cobradas) Comércio exterior → II (importação) e IE (exportação). Pegadinha: “importação” pode gerar outros tributos, mas a competência do II é da União. Renda e proventos → IR. Pergunta típica: “houve acréscimo patrimonial?” Se sim, pense em IR. Industrialização → IPI. Materialidade: produto industrializado e operações relevantes na cadeia. Operações financeiras → IOF. Materialidade: crédito, câmbio, seguro e títulos/valores mobiliários. Propriedade territorial rural → ITR. Pegadinha recorrente: imóvel em área urbana que é explorado ruralmente pode deslocar a incidência (ver jurisprudência do STJ abaixo). 3.2. Estados/DF Circulação de mercadorias e serviços específicos (transporte interestadual/intermunicipal e comunicação) → ICMS. Pergunta de prova: houve “circulação jurídica”, isto é, transferência de titularidade com mercancia? Sem isso, pode não haver ICMS. Transmissão gratuita (herança e doação) → ITCMD. Pegadinha moderna: doações/heranças com elemento de exterioridade exigem atenção a limites constitucionais. Propriedade de veículo automotor → IPVA. 3.3. Municípios/DF Propriedade urbana → IPTU. Transmissão onerosa inter vivos de imóveis → ITBI. Serviços (definidos em lei complementar) que não sejam ICMS → ISS. Pegadinha clássica: chamar de “serviço” algo que, pela materialidade, é mercadoria/circulação (ICMS) ou etapa industrial (IPI/ICMS). Técnica de prova: “perguntas-gatilho” para reconhecer a materialidade Use este roteiro mental (funciona para praticamente qualquer questão): O enunciado descreve aquisição de renda (salário, lucro, ganho de capital)? Se sim, pense em IR. Há entrada de produto estrangeiro ou saída para o exterior? Se sim, pense em II/IE. Há produto industrializado e operação típica da industrialização? Se sim, pense em IPI (e também verifique ICMS conforme a operação). Há circulação de mercadoria com transferência de titularidade e mercancia? Se sim, pense em ICMS. Há prestação de transporte interestadual/intermunicipal ou de comunicação? Se sim, pense em ICMS. Há prestação de serviço não enquadrável no ICMS e prevista em LC? Se sim, pense em ISS. O fato é propriedade de imóvel urbano? Se sim, pense em IPTU. O fato é propriedade rural? Se sim, pense em ITR. O fato é transmissão onerosa inter vivos de imóvel? Se sim, pense em ITBI. O fato é doação ou herança? Se sim, pense em ITCMD. Conflitos clássicos (onde as bancas mais gostam de “pegar”) 5.1. ICMS e a exigência de circulação jurídica (não basta deslocar mercadoria) É muito comum a banca narrar: “a empresa levou mercadorias do estabelecimento A para o estabelecimento B, em outro estado, sem venda”. Aqui, a leitura por materialidade é decisiva: sem transferência de titularidade e sem ato de mercancia, não há circulação jurídica. STF (repercussão geral): o Tribunal consolidou que não incide ICMS no simples deslocamento entre estabelecimentos do mesmo contribuinte. (ARE n. 1.255.885/MS, relator Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 14/08/2020, DJe de 15/09/2020.) E, em controle concentrado, o STF também enfrentou o tema na ADC 49: (ADC n. 49/RN, relator Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 19/04/2021, DJe de 04/05/2021.) O que isso ensina para prova: ICMS exige, como regra, operação de circulação (circulação jurídica). Deslocamento interno, por si só, costuma ser “armadilha”: a banca descreve a movimentação física para ver se você confunde com circulação jurídica. 5.2. IPTU x ITR: imóvel em área urbana, mas com exploração rural Outra pegadinha: “imóvel está dentro do perímetro urbano, mas é utilizado para atividade agrícola/pecuária”. A pergunta vira: IPTU (municipal) ou ITR (federal)? O STJ, em repetitivo, firmou que não incide IPTU, mas ITR, quando comprovada destinação rural, mesmo em área urbana, com fundamento no art. 32, §§ 1º e 2º, do CTN e na Lei 9.393/1996 (Lei do ITR): (REsp n. 1.112.646/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 26/08/2009, DJe de 28/08/2009.) Além disso, a jurisprudência do STJ também é relevante para a definição de incidência do IPTU em áreas urbanizáveis/expansão urbana: Súmula 626 do STJ: “A incidência do IPTU sobre imóvel situado em área considerada pela lei local como urbanizável ou de expansão urbana não está condicionada à existência dos melhoramentos elencados no art. 32, § 1º, do CTN.” O que isso ensina para prova: competência pode depender do critério material (destinação) e não apenas do rótulo “zona urbana”; em questões práticas, sempre justifique com norma e precedente, porque a banca frequentemente mistura critérios. 5.3. ITBI e a imunidade na integralização de capital (limites) Em questões de empresa/sociedade, aparece: “sócio integralizou capital com imóvel; incide ITBI?” A CF prevê imunidade em hipóteses específicas, e o STF delimitou o alcance: a imunidade não é um cheque em branco para qualquer valor. Constituição Federal, art. 156, § 2º, I (trecho relevante). O imposto previsto no inciso II (ITBI) não incide sobre a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa jurídica em realização de capital, nem sobre a transmissão de bens ou direitos decorrente de fusão, incorporação, cisão ou extinção de pessoa jurídica, salvo se, nesses casos, a atividade preponderante do adquirente for a compra e venda desses bens ou direitos, locação de bens imóveis ou arrendamento mercantil. STF (Tema 796): a Corte firmou que a imunidade do ITBI na integralização de capital alcança apenas o limite do capital social a ser integralizado, e não o excedente. (RE n. 796.376/SC, relator Ministro Marco Aurélio, relator para o acórdão Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 05/08/2020, DJe de 25/08/2020.) O que isso ensina para prova: o município continua competente para o ITBI, mas há limitação constitucional (imunidade) a ser aplicada com técnica; a banca pode cobrar o detalhe: “imunidade até o capital integralizado; excedente pode ser tributado”. 5.4. ITCMD com elemento internacional: limite constitucional e necessidade de lei complementar Quando há doação/herança envolvendo exterior, a questão costuma ser: “o Estado pode cobrar ITCMD com base em lei estadual?” A CF prevê regras específicas e exige lei complementar federal em certas hipóteses: Constituição Federal, art. 155, § 1º (trechos relevantes). (...) III - terá competência para sua instituição regulada por lei complementar: a) se o doador tiver domicílio ou residência no exterior; b) se o de cujus possuía bens, era residente ou domiciliado ou teve o seu inventário processado no exterior. STF (Tema 825): o Tribunal fixou que é vedado aos Estados e ao DF instituir ITCMD nessas hipóteses sem a lei complementar federal exigida. (RE n. 851.108/SP, relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 01/03/2021, DJe de 20/04/2021.) O que isso ensina para prova: a competência do ITCMD é estadual/DF, mas há zona constitucional de reserva de lei complementar quando existe exterioridade; o examinador pode trocar a lógica e dizer: “como o ITCMD é estadual, basta lei estadual”. Em prova, isso costuma ser falso nessas hipóteses. Quadro-resumo: materialidade → tributo → ente | Materialidade (fato em linguagem de prova) | Tributo “padrão” | Ente competente | |---|---|---| | Entrada de produto estrangeiro | II | União | | Saída de produto para o exterior | IE | União | | Acréscimo patrimonial, renda, proventos | IR | União | | Produto industrializado (operações típicas) | IPI | União | | Crédito, câmbio, seguro, títulos/valores | IOF | União | | Propriedade territorial rural | ITR | União | | Circulação jurídica de mercadoria | ICMS | Estados/DF | | Transporte intermunicipal/interestadual | ICMS | Estados/DF | | Comunicação | ICMS | Estados/DF | | Doação e herança | ITCMD | Estados/DF | | Propriedade de veículo automotor | IPVA | Estados/DF | | Propriedade urbana | IPTU | Municípios/DF | | Transmissão onerosa inter vivos de imóvel | ITBI | Municípios/DF | | Serviços (LC) fora do ICMS | ISS | Municípios/DF | Como isso cai em questões discursivas: modelo de resposta Quando a prova pedir fundamentação, responda em três camadas: Materialidade: descreva o fato gerador em termos jurídicos (“há deslocamento sem transferência de titularidade”, “há transmissão onerosa inter vivos”, “há doação com doador residente no exterior”). Regra constitucional de competência: cite o artigo e inciso pertinentes (CF, arts. 153, 155, 156) e, se necessário, parágrafos (como art. 155, § 1º, III; art. 156, § 2º, I). Jurisprudência (se o tema for clássico): indique o precedente do STF/STJ para mostrar domínio (Tema 1099 e ADC 49 para ICMS sem circulação jurídica; Tema 796 para ITBI; Tema 825 para ITCMD internacional; repetitivo do STJ para IPTU x ITR por destinação). Erros clássicos (para não cair) Confundir deslocamento físico com circulação jurídica (ICMS). Tratar “zona urbana” como critério absoluto para IPTU, ignorando destinação rural e precedentes. Achar que toda integralização de capital afasta ITBI integralmente, sem limite. Ignorar a reserva de lei complementar no ITCMD com exterioridade. Síntese final A leitura por materialidade transforma o tema em um procedimento seguro: identifique o fato (renda, mercadoria, serviço, propriedade, transmissão); aplique o artigo constitucional de competência (CF, arts. 153, 155, 156); use precedentes para travar as pegadinhas mais comuns (ICMS sem circulação jurídica; IPTU x ITR por destinação; limites da imunidade do ITBI; ITCMD internacional condicionado a LC). Com esse método, você reduz drasticamente os erros em questões longas e “casuísticas” típicas de concursos difíceis. Exercícios: A incidência sobre renda e proventos de qualquer natureza é, em regra, competência de: A tributação sobre doação de bens e direitos, em regra, compete a: A prestação de serviços típicos (quando enquadrados em lei complementar própria) tende a ser tributada por: A propriedade predial e territorial urbana é fato gerador típico de: Incidência sobre operações de crédito, câmbio, seguro e títulos/valores mobiliários é típica de: Complete a frase: A Constituição Federal autoriza que a União institua impostos residuais, desde que sejam não cumulativos e que a exação seja criada necessariamente por meio de lei _____. Complete a frase: Devido à sua singularidade no federalismo brasileiro, o Distrito Federal detém competência tributária híbrida, sendo autorizado a instituir e arrecadar simultaneamente os impostos estaduais e os impostos _____. Complete a frase: A jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que não incide ICMS no simples deslocamento de mercadoria entre estabelecimentos do mesmo contribuinte, pois tal operação não configura _____ jurídica. Complete a frase: O Superior Tribunal de Justiça firmou tese de que sobre um imóvel situado em perímetro urbano incidirá o ITR, e não o IPTU, caso fique comprovada a sua _____ para a exploração de atividade agrícola ou pecuária. Complete a frase: O Supremo Tribunal Federal, ao interpretar a Constituição, fixou tese de que a imunidade do ITBI na integralização de imóveis ao patrimônio da pessoa jurídica não alcança o valor do bem que seja _____ ao limite do capital social a ser integralizado. Complete a frase: O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que é inconstitucional a cobrança de ITCMD pelos Estados sobre doações com elemento internacional, caso não haja a prévia edição de lei _____ federal regulamentando a matéria. Complete a frase: A Constituição Federal estabelece que as taxas podem ser instituídas em razão do regular exercício do poder de polícia ou pela utilização de serviços públicos que possuam caráter específico e _____. Complete a frase: Para que seja válida a instituição e a cobrança da contribuição de melhoria por qualquer dos entes federativos, a Constituição exige, inexoravelmente, a realização de _____ pública que acarrete valorização imobiliária. Complete a frase: Conforme a Súmula 626 do STJ, a incidência do IPTU sobre imóvel situado em área classificada pela lei local como urbanizável ou de expansão urbana não está condicionada à existência dos _____ previstos no Código Tributário Nacional. Complete a frase: A competência tributária dos Municípios engloba a instituição do ISS sobre prestações de serviços de qualquer natureza, desde que tais atividades sejam definidas em lei e não estejam sujeitas à incidência típica do _____.