Veto e Sanção Presidencial A sanção e o veto são as formas de manifestação do Poder Executivo no processo legislativo, após a aprovação de um projeto de lei pelo Congresso Nacional. Previstos no art. 66 da Constituição Federal de 1988, esses institutos representam um dos mais importantes mecanismos de freios e contrapesos entre os Poderes, permitindo ao Presidente da República controlar a produção legislativa, seja para corrigir vícios de inconstitucionalidade (veto jurídico), seja para impedir leis que considere contrárias ao interesse público (veto político). Nesta aula, estudaremos em profundidade a sanção e o veto presidencial: conceito, natureza jurídica, espécies, prazos, procedimento, possibilidade de derrubada pelo Congresso, efeitos e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema. Introdução: O Papel do Executivo no Processo Legislativo Após a aprovação de um projeto de lei pelas duas Casas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), o texto é enviado ao Presidente da República para que se manifeste. Essa fase é denominada fase constitutiva do processo legislativo. O Presidente tem duas opções: Sanção: concorda com o projeto, transformando-o em lei. Veto: discorda, total ou parcialmente, do projeto, impedindo sua conversão em lei, a menos que o Congresso derrube o veto. Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. § 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. Sanção Presidencial 2.1. Conceito A sanção é o ato pelo qual o Presidente da República manifesta sua concordância com o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional. Com a sanção, o projeto torna-se lei, apta a produzir todos os seus efeitos. 2.2. Natureza Jurídica A sanção é um ato de natureza político-administrativa e, em regra, discricionário. Sua discricionariedade, contudo, encontra limite no veto jurídico: se o Presidente entender o projeto como inconstitucional, seu dever constitucional é vetá-lo, não sancioná-lo. A sanção tácita, prevista no art. 66, §3º, ocorre quando o Presidente, findo o prazo constitucional, permanece em silêncio, operando-se a conversão do projeto em lei por efeito da omissão. No entanto, a doutrina majoritária entende que a sanção é um ato condição para a existência da lei, pois a lei só se aperfeiçoa com a sanção (ou com a derrubada do veto). 2.3. Espécies de Sanção Sanção expressa: quando o Presidente manifesta formalmente sua concordância, dentro do prazo de 15 dias úteis. Sanção tácita: ocorre quando o Presidente, dentro do prazo de 15 dias úteis, não se manifesta (nem sanciona, nem veta). Nesse caso, considera-se que o projeto foi sancionado tacitamente (art. 66, §3º). Art. 66, §3º – Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção. 2.4. Efeitos da Sanção A lei é promulgada (pelo próprio Presidente) e publicada. A lei passa a integrar o ordenamento jurídico, produzindo efeitos a partir da publicação (ou da data nela fixada). Veto Presidencial 3.1. Conceito O veto é o ato pelo qual o Presidente da República recusa, total ou parcialmente, um projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional, por considerá-lo inconstitucional (veto jurídico) ou contrário ao interesse público (veto político). O veto deve ser sempre fundamentado. 3.2. Natureza Jurídica O veto é um ato político-jurídico, que representa o controle do Executivo sobre o Legislativo. É uma manifestação do sistema de freios e contrapesos. O veto pode ser: Discricionário: no veto político, o Presidente avalia a oportunidade e conveniência do projeto. Vinculado: no veto jurídico, o Presidente deve vetar se entender que há inconstitucionalidade; se não vetar, poderá posteriormente ver a lei ser declarada inconstitucional pelo Judiciário. 3.3. Espécies de Veto a) Quanto à motivação Veto jurídico: fundamentado na inconstitucionalidade do projeto. O Presidente entende que o projeto viola a Constituição Federal. Veto político: fundamentado na contrariedade ao interesse público. O Presidente considera que o projeto, embora constitucional, é inconveniente ou inoportuno. b) Quanto à extensão Veto total: quando o Presidente rejeita integralmente o projeto. Veto parcial: quando o Presidente rejeita apenas parte do projeto. O art. 66, §2º, estabelece limites ao veto parcial: Art. 66, §2º – O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. Isso significa que o Presidente não pode vetar palavras ou expressões isoladas, devendo vetar unidades normativas completas (artigo, parágrafo, inciso, alínea). A violação dessa regra torna o veto nulo. 3.4. Prazo e Procedimento do Veto Prazo: 15 dias úteis, contados da data de recebimento do projeto (art. 66, §1º). Comunicação: dentro de 48 horas após a decisão, o Presidente deve comunicar os motivos do veto ao Presidente do Senado Federal, que dará conhecimento às demais Casas. Fundamentação: o veto deve ser fundamentado, sob pena de nulidade. A fundamentação deve indicar claramente se o veto é jurídico ou político e as razões que o justificam. 3.5. Apreciação do Veto pelo Congresso Nacional O veto presidencial não é definitivo. O Congresso Nacional pode derrubá-lo, ou seja, rejeitar a decisão do Presidente e transformar o projeto em lei. Art. 66, §4º – O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores. Procedimento: O veto é apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional (Câmara e Senado reunidos). Prazo: 30 dias, contados do recebimento do veto. Quórum para derrubada: maioria absoluta dos membros do Congresso (metade mais um do total de deputados e senadores). Votação: a EC 76/2014 tornou a votação aberta (antes era secreta). Atualmente, a votação é nominal. Se o veto for derrubado, o projeto é enviado para promulgação (art. 66, §7º). Se mantido, o projeto é arquivado. 3.6. Efeitos da Derrubada do Veto Art. 66, §7º – Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos §§ 3º e 5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo. Derrubado o veto, o projeto é transformado em lei. A promulgação deve ser feita pelo Presidente da República. Se ele não o fizer em 48 horas, compete ao Presidente do Senado promulgar a lei. Se este também não o fizer, o Vice-Presidente do Senado deverá fazê-lo. 3.7. Natureza do Veto e Possibilidade de Controle Judicial O veto é, em regra, ato político insindicável pelo Judiciário quanto ao mérito (veto político). No entanto, o STF admite o controle judicial do veto nos seguintes casos: Veto jurídico: se o Presidente deixa de vetar projeto inconstitucional, a lei poderá ser questionada posteriormente por ADI. Se o Presidente veta por inconstitucionalidade e o Congresso derruba o veto, o STF poderá, se provocado, declarar a inconstitucionalidade da lei resultante. Vício formal no veto: se o veto não for fundamentado, se extrapolar os limites do veto parcial (veto a palavras isoladas), ou se for exercido fora do prazo, o Judiciário pode declarar sua nulidade. Desvio de finalidade: se o veto for usado para finalidade diversa da prevista na Constituição (ex.: para obstruir projeto de interesse da oposição sem fundamento), o STF pode, em tese, anulá-lo, embora seja raro. MS 24.667 / DF – Relator Min. Carlos Velloso Julgamento: 04/12/2003 Publicação: DJ 23/04/2004 Tema: Controle judicial do processo legislativo – possibilidade de impugnação de veto por parlamentar. Resumo: O STF concedeu mandado de segurança a parlamentar para sustar a tramitação de projeto de lei que violava regras constitucionais do processo legislativo. Embora o caso não trate diretamente de veto, a decisão estabeleceu que o Judiciário pode controlar a regularidade do processo legislativo, incluindo a fase do veto, em casos de vício formal grave. O parlamentar tem legitimidade para impugnar atos que violem seu direito de participação. Diferenças entre Veto e Rejeição É importante distinguir o veto da rejeição de um projeto de lei: Rejeição: ocorre quando o projeto é reprovado por uma das Casas Legislativas (seja em seu Plenário, seja em Comissão, nos termos do art. 58, § 2º, II, da CF) durante a tramitação. Nesse caso, o projeto é arquivado (art. 67). Não há participação do Executivo. Veto: ocorre após a aprovação do projeto pelas duas Casas, quando o Presidente discorda do texto. O veto pode ser derrubado pelo Congresso. Jurisprudência Relevante do STF sobre Veto e Sanção ADI 5.316 / DF – Relator Min. Roberto Barroso Julgamento: 09/12/2015 Publicação: DJe 18/02/2016 Tema: Vício de iniciativa em lei de origem parlamentar – sanção não convalida o vício. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade formal de dispositivos da Lei 12.891/2013, de iniciativa parlamentar, que alterava a Lei de Improbidade Administrativa. A Corte entendeu que a matéria relativa a regime jurídico de servidores públicos é de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, §1º, II, "c"). A sanção presidencial não convalida o vício de iniciativa, pois a inconstitucionalidade formal é insanável. A decisão reafirma que a sanção não supre a falta de iniciativa do Executivo. Importância para o estudo: O julgado é fundamental para compreender que a sanção presidencial não tem o condão de sanar vícios formais graves, como o vício de iniciativa. ADI 4.414 / DF – Relatora Min. Cármen Lúcia Julgamento: 14/05/2014 Publicação: DJe 25/06/2014 Tema: Iniciativa privativa do Executivo e criação de despesas – sanção não convalida. Resumo: O STF declarou inconstitucional dispositivo da Lei 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento) que criava a obrigação de a União indenizar Estados e Municípios por gastos com a campanha de desarmamento. A Corte entendeu que a iniciativa de leis que criam despesas para o Poder Executivo é privativa do Chefe do Executivo (art. 61, §1º, II, "e"). A norma, de iniciativa parlamentar, ao impor obrigação à União, violou a separação dos poderes. A sanção presidencial não convalidou o vício. Importância para o estudo: O julgado reforça a tese de que a sanção não convalida vício de iniciativa, pois a inconstitucionalidade formal é prévia à sanção e a ela não se sobrepõe. ADI 5.007 / DF – Relator Min. Luiz Fux Julgamento: 12/11/2014 Publicação: DJe 19/12/2014 Tema: Emendas parlamentares a projeto de lei de iniciativa do Executivo – limites e veto. Resumo: O STF entendeu que, em se tratando de lei ordinária, as emendas parlamentares são possíveis, desde que não versem sobre matéria de iniciativa privativa do Executivo e não criem despesas sem indicação da fonte. A decisão reafirmou que o Legislativo pode emendar projetos do Executivo, respeitados os limites constitucionais. O caso também ilustra a possibilidade de o Executivo vetar emendas que violem esses limites, e o Congresso pode derrubar o veto, sujeitando-se ao controle de constitucionalidade. ADI 4.096 / DF – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 13/02/2014 Publicação: DJe 05/03/2014 Tema: Tramitação de projeto de lei e emendas – veto parcial e limites. Resumo: O STF analisou a constitucionalidade de dispositivo da Lei 9.093/95 do Distrito Federal, que tratava da organização da Justiça do DF. Embora o caso não trate diretamente de veto, a decisão destaca a importância do cumprimento das regras regimentais durante a tramitação, o que inclui a observância dos limites do veto parcial. ADI 2.346 / DF – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 14/02/2008 Publicação: DJe 09/05/2008 Tema: Reserva de administração – criação de cargos por lei de iniciativa parlamentar e veto. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei 9.986/2000 que criavam cargos públicos sem a iniciativa do Executivo, com base no art. 61, §1º, II, "a". A decisão reafirmou a reserva de administração, princípio que impede o Legislativo de invadir a esfera de gestão do Executivo. A lei em questão foi sancionada pelo Presidente, mas o STF entendeu que a sanção não convalidava o vício de iniciativa. ADI 2.900 / DF – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 19/12/2006 Publicação: DJ 16/03/2007 Tema: Iniciativa do Judiciário e sanção presidencial. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivo da Lei 11.187/2005, que criava cargos na Justiça Federal, por vício de iniciativa (a lei era de origem parlamentar, mas a matéria é de iniciativa do STF – art. 96, II, "b"). A sanção presidencial não convalidou o vício. Quadro-Resumo do Veto e Sanção | Aspecto | Sanção | Veto | |--------|--------|------| | Conceito | Concordância do Presidente com o projeto | Discordância do Presidente com o projeto | | Espécies | Expressa ou tácita | Jurídico (inconstitucionalidade) ou político (interesse público); total ou parcial | | Prazo | 15 dias úteis para manifestação | 15 dias úteis para veto | | Efeito | Projeto transforma-se em lei | Projeto retorna ao Congresso | | Derrubada | Não se aplica | Possível por maioria absoluta em sessão conjunta, no prazo de 30 dias | | Promulgação | Pelo Presidente (ou pelo Presidente do Senado, em caso de veto derrubado e inércia) | Se mantido, projeto arquivado | | Controle judicial | Possível se houver vício formal no projeto, independentemente da sanção | Possível para verificar vícios formais do veto (falta de fundamentação, extrapolação do veto parcial) | Conclusão A sanção e o veto presidencial são instrumentos fundamentais no processo legislativo brasileiro, garantindo o equilíbrio entre os Poderes e a participação do Executivo na formação das leis. O veto, em particular, permite que o Presidente exerça um controle preventivo sobre a constitucionalidade e a oportunidade das leis, sujeitando-se, no entanto, à possibilidade de derrubada pelo Congresso. A jurisprudência do STF tem sido rigorosa no controle dos vícios formais, tanto na iniciativa quanto no veto, garantindo que o processo legislativo observe as regras constitucionais e que a sanção não convalide inconstitucionalidades insanáveis.