Tramitação de Projetos de Lei e Processo Legislativo A tramitação de projetos de lei é o conjunto de etapas procedimentais que um projeto deve percorrer desde sua apresentação até sua conversão em lei (ou sua rejeição definitiva). A Constituição Federal de 1988 (CF/88), nos arts. 59 a 69, estabelece as regras gerais para o processo legislativo federal, que serve de modelo obrigatório para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios por força do princípio da simetria (ou princípio da conformação). Compreender a tramitação é essencial para identificar eventuais vícios formais que possam levar à declaração de inconstitucionalidade da lei, bem como para entender o papel de cada Casa Legislativa e do Poder Executivo no sistema de freios e contrapesos (checks and balances). Fases da Tramitação do Projeto de Lei A doutrina constitucional clássica divide a tramitação de um projeto de lei ordinária ou complementar em três fases principais: Fase introdutória (ou de iniciativa): apresentação do projeto e instauração do procedimento. Fase constitutiva: discussão, votação nas Casas Legislativas e deliberação executiva (sanção ou veto). Fase complementar: promulgação e publicação. 1.1. Fase Introdutória – Iniciativa A iniciativa é o ato de apresentar o projeto de lei, dando início ao processo legislativo. Os legitimados estão previstos no art. 61 da CF/88: Qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; Presidente da República; Supremo Tribunal Federal (STF) e Tribunais Superiores; Procurador-Geral da República; Cidadãos (iniciativa popular). Atenção para Concursos: A iniciativa popular federal exige a subscrição de, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos 5 Estados, com não menos de 0,3% dos eleitores em cada um deles (art. 61, § 2º). 1.2. Fase Constitutiva – Discussão e Votação A fase constitutiva envolve a atuação das duas Casas do Congresso Nacional (bicameralismo), salvo nos casos de competência exclusiva de uma delas. a) Tramitação na Câmara dos Deputados (Casa Iniciadora) Distribuição às comissões: O projeto é analisado pelas comissões temáticas permanentes (ex.: CCJ, que analisa a constitucionalidade; e comissões de mérito). As comissões emitem pareceres. Discussão e votação em Plenário: Após as comissões, o projeto vai ao Plenário. Quóruns de Aprovação: - Lei Ordinária: Maioria simples (ou relativa) – maioria dos votos dos parlamentares presentes, desde que haja quórum de instalação (maioria absoluta dos membros da Casa) – art. 47 da CF/88. - Lei Complementar: Maioria absoluta – voto favorável da maioria de todos os membros da Casa, independentemente de quantos estejam presentes – art. 69 da CF/88. b) Tramitação no Senado Federal (Casa Revisora) Aprovado na Câmara, o projeto é enviado ao Senado Federal, que atua como Casa revisora. O Senado pode: Aprovar o projeto na íntegra: O projeto segue para sanção presidencial. Rejeitar o projeto: O projeto é arquivado, comunicando-se a decisão à Câmara. Emendar o projeto: Se o Senado apresentar emendas, o projeto retorna à Casa iniciadora (Câmara) para apreciação das alterações (art. 65, parágrafo único, da CF/88). REGRA DE OURO DO BICAMERALISMO: A Casa Iniciadora tem a palavra final sobre o texto. A Câmara poderá aceitar ou rejeitar as emendas do Senado. Se a Câmara rejeitar as emendas, prevalecerá o texto original aprovado pela Câmara, seguindo este para sanção. Não existe sessão conjunta para dirimir divergências entre as Casas na tramitação de projetos de lei comuns. 1.3. Regime de Urgência (art. 64, §§1º a 4º) O Presidente da República pode solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. Prazo: A Câmara e o Senado terão, cada um, 45 dias para deliberar. Contagem: O prazo é contado em dias corridos, mas suspende-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional (art. 64, §4º). Consequência do descumprimento: Se a Casa não deliberar no prazo, o projeto é incluído na ordem do dia, gerando o sobrestamento (trancamento) de pauta de todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, até que se ultime a votação. O descumprimento do prazo não invalida a lei futuramente aprovada. Vedações: O regime de urgência não se aplica a projetos de código. 1.4. Sanção e Veto (art. 66) Aprovado nas duas Casas, o projeto é enviado ao Presidente da República. Sanção: Concordância do Presidente. Pode ser expressa ou tácita. Veto: Discordância. Deve ser fundamentado (inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público) e pode ser total ou parcial. - Prazo para veto: 15 dias úteis, contados da data do recebimento (art. 66, §1º). O silêncio após este prazo importa em sanção tácita (art. 66, §3º). - Comunicação: Os motivos do veto devem ser comunicados ao Presidente do Senado em até 48 horas. Apreciação do Veto: O veto é apreciado pelo Congresso Nacional em sessão conjunta, no prazo de 30 dias. - Quórum para derrubada: Maioria absoluta de Deputados e Senadores. - Votação: Aberta (ostensiva), por força da Emenda Constitucional nº 76/2014 (que aboliu o voto secreto para vetos). - Trancamento de pauta: Se o veto não for apreciado em 30 dias, ele é colocado na ordem do dia, sobrestadando as demais deliberações do Congresso. 1.5. Promulgação e Publicação Promulgação: Ato que atesta a existência da lei e ordena sua execução. - Regra geral: Promulgada pelo Presidente da República. - Veto derrubado: Se o veto for derrubado, a lei deve ser promulgada pelo Presidente da República em 48 horas. Se ele não o fizer, a competência passa ao Presidente do Senado e, sucessivamente, ao Vice-Presidente do Senado (art. 66, §7º). Publicação: Ato que dá conhecimento da lei a todos, inserindo-a no Diário Oficial da União (DOU). É requisito de eficácia da lei, marcando o início da contagem da vacatio legis (se houver). Tramitação Especial: Emendas à Constituição (PECs) O processo de emenda constitucional é mais rigoroso (art. 60 da CF/88): Iniciativa: De, no mínimo, 1/3 dos membros da Câmara ou do Senado; do Presidente da República; ou de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se cada uma delas pela maioria relativa de seus membros. Votação: Em dois turnos em cada Casa do Congresso Nacional. Quórum: 3/5 (três quintos) dos membros de cada Casa. Promulgação: Pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (não há sanção ou veto presidencial). Limites Circunstanciais: A CF não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio (art. 60, §1º). Limites Materiais (Cláusulas Pétreas): Não será objeto de deliberação a proposta tendente a abolir a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; e os direitos e garantias individuais (art. 60, §4º). Tramitação Especial: Medidas Provisórias (MPs) As MPs têm rito sumário e força de lei, editadas pelo Presidente em casos de relevância e urgência (art. 62): Prazo de vigência: 60 dias, prorrogável automaticamente uma vez por igual período (art. 62, §7º). Trancamento de pauta: Se a MP não for apreciada em até 45 dias contados de sua publicação, ela entra em regime de urgência, sobrestadando todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando (art. 62, §6º). Limites Materiais (Vedações): É vedada a edição de MPs sobre: nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos eleitorais e direito eleitoral; direito penal, processual penal e processual civil; organização do Poder Judiciário e do Ministério Público; e planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais (ressalvado o crédito extraordinário) (art. 62, §1º). Também não podem tratar de matéria reservada a Lei Complementar. Reedição: É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo (art. 62, §10). Rejeição da MP: Se rejeitada, perde a eficácia ex tunc (desde a edição). O Congresso Nacional deverá disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes mediante decreto legislativo no prazo de 60 dias. Se não o fizer, as relações jurídicas constituídas e os atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão regidos pela própria MP (art. 62, §3º e §11). Tramitação de Leis Delegadas (art. 68) As leis delegadas são elaboradas pelo Presidente da República, mediante delegação do Congresso Nacional, outorgada por meio de resolução. Apreciação pelo Congresso: A regra geral é que o Presidente elabora e promulga a lei delegada sem necessidade de votação pelo Congresso. Exceção (Votação Única): Se a resolução de delegação determinar expressamente a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este o fará em votação única, vedada qualquer emenda (art. 68, §3º). Vedações: Não são passíveis de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara ou do Senado, as matérias reservadas a lei complementar, nem a legislação sobre planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamento (art. 68, §1º). Decretos Legislativos e Resoluções São espécies normativas primárias que não se sujeitam a sanção ou veto presidencial. Decretos Legislativos: Destinam-se a veicular matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49 da CF/88), como a aprovação de tratados internacionais, a sustação de atos normativos do Executivo que exorbitem o poder regulamentar, e o julgamento das contas do Presidente da República. Tramitam por meio de Projeto de Decreto Legislativo (PDL) nas duas Casas (rito bicameral ordinário), sendo promulgados pelo Presidente do Senado (que preside o Congresso Nacional). Resoluções: Destinam-se a disciplinar matérias de interesse interno das Casas Legislativas (Regimentos Internos) ou do Congresso Nacional, bem como matérias de competência exclusiva do Senado Federal (ex: fixação de alíquotas do ICMS interestadual e de exportação, autorização para operações financeiras externas de Estados e Municípios). Jurisprudência e Súmulas Relevantes do STF O STF possui jurisprudência robusta sobre os vícios do processo legislativo, sendo os seguintes pontos indispensáveis para provas de alto nível: 6.1. Superação da Súmula 5 do STF (Vício de Iniciativa) Enunciado original da Súmula 5: "A sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo." Posição Atual (Superada): Sob a égide da CF/88, o STF pacificou o entendimento de que a sanção presidencial NÃO convalida o vício de iniciativa. Se um projeto de lei que versa sobre matéria de iniciativa privativa do Presidente da República (ex: criação de cargos no Executivo, aumento de despesa - art. 61, §1º) for apresentado por parlamentar e aprovado, a lei será inconstitucional por vício formal subjetivo, ainda que o Presidente a tenha sancionado posteriormente. O vício de iniciativa é insanável. 6.2. Vedação ao "Contrabando Legislativo" (Emendas Jabuti) ADI 5.127 / DF (Relator p/ Acórdão: Min. Edson Fachin, julgado em 2015): O STF firmou a tese de que é inconstitucional a inclusão de emendas parlamentares em Medidas Provisórias (ou em projetos de lei de conversão) que não guardem pertinência temática (nexo de correlação) com o objeto original da proposição. Essa prática, conhecida como "emendas jabuti" ou "contrabando legislativo", viola o devido processo legislativo e a separação dos poderes, pois subtrai do Presidente da República a prerrogativa de avaliar a relevância e urgência daquelas matérias "intrusas". Exercícios: O estado de defesa é previsto para enfrentar situações em que: A exigência de comunicação e transparência em medidas excepcionais serve para: O controle judicial de medidas excepcionais é compatível com separação de poderes porque: [IDCAP 2024] Em linhas gerais, projetos de lei são propostas, apresentadas à Casa Legislativa, para criação de leis que regularão os mais diversos segmentos da vida em sociedade. Nesse contexto, o projeto de lei será estruturado em três partes básicas. Compõem a estrutura de um projeto de lei, EXCETO: Mesmo em regimes de exceção, a Constituição impõe limites porque: No processo legislativo federal, o parecer emitido pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) acerca da constitucionalidade de um projeto de lei possui natureza: Determinado projeto de lei de iniciativa parlamentar que majorava a alíquota do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) foi aprovado pela Assembleia Legislativa e sancionado pelo Governador. Considerando a jurisprudência do STF sobre vício de iniciativa, assinale a opção correta. Projeto de lei de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, que dispunha sobre a criação de varas especializadas em matéria tributária no âmbito da Justiça Federal, foi emendado pelo Congresso Nacional para incluir dispositivo que alterava o Código de Processo Civil, matéria estranha à organização judiciária. O Presidente da República sancionou a lei. Considerando a jurisprudência do STF, assinale a opção correta. O estado de sítio tem regime mais severo e, por isso, exige: Em relação ao regime de urgência constitucional previsto no art. 64, §§1º a 4º, da CF/88, assinale a opção correta. Um projeto de lei ordinária de iniciativa do Presidente da República foi aprovado pela Câmara dos Deputados e remetido ao Senado Federal, que o aprovou com emendas. O projeto retornou à Câmara, que rejeitou as emendas senatoriais. Nessa hipótese, conforme a Constituição Federal, o projeto será: Sobre a sanção e o veto presidencial, assinale a opção correta de acordo com a Constituição Federal e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Sobre o processo legislativo das emendas constitucionais, assinale a opção correta. Durante a tramitação de uma medida provisória no Congresso Nacional, um parlamentar apresentou emenda que instituía novo programa social, sem qualquer relação com o objeto original da MP, que tratava de matéria tributária. O relator da comissão mista acolheu a emenda, que foi aprovada pelo Plenário da Câmara e do Senado, sendo a MP convertida em lei. Considerando a jurisprudência do STF, assinale a opção correta. No processo legislativo, se o Senado Federal fizer mudanças em um projeto que veio da Câmara dos Deputados, a palavra final sobre aceitar ou não essas alterações cabe à Câmara. As leis ordinárias federais exigem o voto da maioria absoluta de todos os deputados e senadores para serem aprovadas, seguindo o mesmo quórum das leis complementares. O Presidente da República não pode vetar apenas palavras isoladas de um projeto de lei, devendo o veto parcial atingir o texto completo de um artigo, parágrafo, inciso ou alínea. A derrubada de um veto presidencial exige o voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional em sessão conjunta, e a votação deve ser aberta ao público. Caso o Presidente da República não se manifeste no prazo de 15 dias úteis após receber o projeto aprovado, considera-se que ele vetou a proposta por completo (veto tácito). Se uma Medida Provisória não for votada pelo Congresso Nacional no prazo legal, ela perde a validade desde a data em que foi editada pelo Presidente. As emendas que alteram a Constituição precisam da assinatura (sanção) do Presidente da República para que passem a valer em todo o território nacional. O pedido de urgência feito pelo Presidente da República obriga o Congresso a votar a matéria em 45 dias, travando a pauta inclusive para votação de projetos de códigos. O Supremo Tribunal Federal proíbe o chamado contrabando legislativo, que é a inclusão de temas sem relação com o assunto original em projetos de Medida Provisória. Se o Presidente da República se recusar a publicar uma lei após o veto ser derrubado, o projeto deve ser enviado ao Presidente do Supremo Tribunal Federal para promulgação.