Processo Legislativo Estadual e Municipal O processo legislativo não se limita ao âmbito federal. Estados, Distrito Federal e Municípios também possuem competência para legislar sobre as matérias que lhes são atribuídas pela Constituição Federal, devendo observar, no que couber, as normas gerais do processo legislativo federal, por força do princípio da simetria. Esse princípio impõe que as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas Municipais reproduzam as regras básicas do processo legislativo da União, adaptando-as às suas peculiaridades. Nesta aula, estudaremos em profundidade o processo legislativo nos âmbitos estadual e municipal, suas características, as diferenças em relação ao modelo federal, os limites impostos pela Constituição, e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema. Fundamentos Constitucionais 1.1. Autonomia dos Entes Federados A Constituição Federal de 1988, em seus arts. 18, 25, 29 e 32, assegura aos Estados, Distrito Federal e Municípios a autonomia para se auto-organizarem por meio de suas próprias Constituições (Estados) e Leis Orgânicas (DF e Municípios). Essa autonomia inclui a competência para legislar sobre as matérias de seu interesse, respeitados os limites impostos pela CF/88. Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...] Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição. 1.2. Princípio da Simetria O princípio da simetria (ou princípio da reprodução obrigatória) determina que as normas constitucionais federais sobre o processo legislativo devem ser observadas pelos Estados e Municípios, no que couber, como forma de garantir a uniformidade e a harmonia do sistema federativo. O Supremo Tribunal Federal tem aplicado esse princípio de forma rigorosa, declarando a inconstitucionalidade de dispositivos de Constituições Estaduais e Leis Orgânicas que inovam ou contrariam o modelo federal. ADI 1.902 / RS – Relator Min. Sepúlveda Pertence Julgamento: 16/11/2000 Publicação: DJ 09/03/2001 Tema: Simetria e processo legislativo estadual. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivo da Constituição do Rio Grande do Sul que permitia a iniciativa popular de leis complementares em desacordo com o modelo federal (que exige lei complementar para disciplinar a iniciativa popular). A Corte entendeu que os Estados devem observar o modelo federal de processo legislativo, sob pena de violação do princípio da simetria. Processo Legislativo Estadual 2.1. Estrutura do Poder Legislativo Estadual O Poder Legislativo estadual é exercido pela Assembleia Legislativa, composta por deputados estaduais eleitos para mandato de quatro anos (art. 27). O número de deputados é fixado pela respectiva Constituição Estadual, observado o limite máximo de 94 deputados por Estado (art. 27, caput, c/c art. 45, §1º, aplicado por simetria). 2.2. Iniciativa Legislativa A iniciativa das leis estaduais segue, por simetria, o modelo federal. A Constituição Estadual deve prever: Iniciativa geral: deputados estaduais, Governador, Tribunal de Justiça, Procurador-Geral de Justiça, cidadãos (iniciativa popular). Iniciativa privativa do Governador: matérias análogas às do art. 61, §1º, da CF/88 (criação de cargos, organização administrativa, servidores públicos, etc.). Iniciativa privativa do Tribunal de Justiça: leis sobre organização judiciária, criação de cargos da magistratura, etc. Iniciativa privativa do Ministério Público estadual: leis sobre organização do MP estadual, criação de cargos, etc. ADI 2.346 / DF – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 14/02/2008 Publicação: DJe 09/05/2008 Tema: Reserva de administração e iniciativa privativa do Executivo. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei 9.986/2000 que criavam cargos públicos sem a iniciativa do Executivo, com base no art. 61, §1º, II, "a". A decisão reafirmou a reserva de administração, princípio que impede o Legislativo de invadir a esfera de gestão do Executivo. Esse entendimento se aplica por simetria aos Estados e Municípios. 2.3. Tramitação A tramitação de projetos de lei na Assembleia Legislativa deve observar as regras básicas do processo legislativo federal: Discussão e votação em comissões temáticas (inclusive Comissão de Constituição e Justiça). Votação em Plenário, com quórum de maioria simples para leis ordinárias e maioria absoluta para leis complementares. Possibilidade de regime de urgência, a requerimento do Governador. Sanção ou veto pelo Governador, no prazo de 15 dias úteis, podendo o veto ser derrubado pela Assembleia por maioria absoluta, em votação aberta. 2.4. Sanção, Veto e Promulgação Aprovado o projeto, ele é enviado ao Governador para sanção ou veto. O veto pode ser jurídico (inconstitucionalidade) ou político (contrariedade ao interesse público). Derrubado o veto, a promulgação da lei cabe ao Presidente da Assembleia Legislativa, se o Governador não o fizer no prazo. 2.5. Controle de Constitucionalidade Estadual As leis estaduais e municipais podem ser objeto de representação de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça, quando violarem a Constituição Estadual (art. 125, §2º, CF/88). O procedimento é análogo ao da ADI federal, com legitimidade definida na Constituição Estadual (que deve observar a simetria com o art. 103 da CF/88). Art. 125, §2º – Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão. Processo Legislativo Municipal 3.1. Estrutura do Poder Legislativo Municipal O Poder Legislativo municipal é exercido pela Câmara Municipal, composta por vereadores eleitos para mandato de quatro anos (art. 29, I). O número de vereadores é proporcional à população do Município, conforme critérios estabelecidos no art. 29, IV, da CF/88. 3.2. Iniciativa Legislativa A iniciativa das leis municipais também segue o princípio da simetria: Iniciativa geral: vereadores, Prefeito, e cidadãos (iniciativa popular municipal, que exige a subscrição de, no mínimo, 5% do eleitorado – art. 29, XIII). Iniciativa privativa do Prefeito: matérias análogas às do art. 61, §1º, da CF/88 (criação de cargos, organização administrativa, servidores públicos municipais, etc.). Iniciativa privativa do Poder Judiciário: Não se aplica ao âmbito municipal, pois a organização judiciária é de competência estadual (art. 125, CF/88). Eventuais propostas relativas à Justiça estadual com sede no município seguem as regras de iniciativa previstas na Constituição Estadual. Iniciativa popular: prevista no art. 29, XIII, com requisitos específicos (subscrição por 5% do eleitorado). RE 586.453 / SP – Relator Min. Dias Toffoli Julgamento: 02/02/2011 Publicação: DJe 11/03/2011 Tema: Competência municipal para legislar sobre horário de funcionamento do comércio local – interesse local. Resumo: O STF, em repercussão geral, fixou a tese de que "os Municípios têm competência para legislar sobre horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, desde que inserida no âmbito do interesse local, não configurando, em princípio, violação à competência da União para legislar sobre direito do trabalho (art. 22, I)". A decisão é importante para delimitar a competência municipal e a iniciativa legislativa nessa matéria. 3.3. Tramitação A tramitação de projetos de lei na Câmara Municipal segue, no que couber, o modelo federal: Discussão e votação em comissões temáticas (se houver). Votação em Plenário, com quórum de maioria simples para leis ordinárias. Sanção ou veto pelo Prefeito, no prazo de 15 dias úteis, podendo o veto ser derrubado pela Câmara por maioria absoluta. ADI 2.240 / BA – Relator Min. Eros Grau Julgamento: 09/05/2007 Publicação: DJe 03/08/2007 Tema: Autonomia municipal e interesse local – limites. Resumo: O STF entendeu que a organização da polícia civil é de competência estadual, não podendo o Município legislar sobre a matéria. A decisão reafirma que a autonomia municipal é limitada pela repartição constitucional de competências, mas dentro de sua esfera (interesse local) o Município tem ampla liberdade para legislar. 3.4. Sanção, Veto e Promulgação Aprovado o projeto, ele é enviado ao Prefeito para sanção ou veto. O veto pode ser derrubado pela Câmara. Promulgada a lei pelo Prefeito ou, na sua inércia, pelo Presidente da Câmara. 3.5. Controle de Constitucionalidade Municipal As leis municipais podem ser objeto de controle concentrado perante o Tribunal de Justiça, por meio de representação de inconstitucionalidade, se violarem a Constituição Estadual. Também podem ser impugnadas por ADPF perante o STF, se violarem preceitos fundamentais da Constituição Federal (art. 102, §1º). Peculiaridades do Processo Legislativo no Distrito Federal O Distrito Federal, por sua natureza híbrida (acumula competências estaduais e municipais), tem um processo legislativo que também segue o modelo federal, com algumas peculiaridades. Câmara Legislativa: exerce as funções legislativas, com 24 distritais (art. 32, §3º). Iniciativa: do Governador do DF, dos distritais, dos cidadãos, e, no que couber, do Tribunal de Justiça do DF e do Ministério Público do DF. Sanção e veto: pelo Governador do DF. Controle de constitucionalidade: perante o TJDFT, por representação de inconstitucionalidade de leis distritais em face da Lei Orgânica do DF. Jurisprudência Relevante do STF sobre Processo Legislativo Estadual e Municipal ADI 1.902 / RS – Relator Min. Sepúlveda Pertence Julgamento: 16/11/2000 Publicação: DJ 09/03/2001 Tema: Simetria e processo legislativo estadual. Resumo: (já citado) O STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivo da Constituição do Rio Grande do Sul que permitia a iniciativa popular de leis complementares em desacordo com o modelo federal. A Corte reafirmou que os Estados devem observar as normas gerais do processo legislativo federal, sob pena de violação do princípio da simetria. ADI 2.382 / MS – Relator Min. Maurício Corrêa Julgamento: 18/12/2002 Publicação: DJ 11/04/2003 Tema: Criação de municípios – necessidade de lei complementar federal e processo legislativo. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade da Lei 1.961/95 do Estado de Mato Grosso do Sul, que criou o Município de Paraíso das Águas. A Corte entendeu que, antes da edição da lei complementar federal exigida pelo art. 18, §4º da CF/88 (que definiria o período dentro do qual os Estados poderiam criar municípios), os Estados não têm competência para criar municípios. O julgado é importante para o processo legislativo estadual, pois delimita a competência dos Estados para legislar sobre criação de municípios, que depende de regulamentação federal. ADI 3.987 / MG – Relatora Min. Cármen Lúcia Julgamento: 14/04/2010 Publicação: DJe 07/05/2010 Tema: Competência municipal para legislar sobre meio ambiente – lei municipal mais protetiva. Resumo: O STF julgou improcedente a ADI contra a Lei 18.031/2009 do Estado de Minas Gerais, que proibia o uso de sacolas plásticas em estabelecimentos comerciais. A Corte entendeu que a proteção do meio ambiente é matéria de competência concorrente (art. 24, VI), cabendo à União estabelecer normas gerais e aos Estados, normas específicas. Os Municípios, por sua vez, podem suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II). A lei estadual, ao proibir as sacolas plásticas, estabelecia padrão mais protetivo ao meio ambiente, o que é permitido pela Constituição. O julgado é relevante para a compreensão da competência legislativa municipal e da possibilidade de os Municípios legislarem de forma mais protetiva, dentro de sua esfera de interesse local. ADI 5.054 / DF – Relator Min. Luiz Fux Julgamento: 22/10/2014 Publicação: DJe 21/11/2014 Tema: Limites da competência concorrente – normas gerais da União e normas específicas dos Estados. Resumo: O STF entendeu que a União, ao estabelecer normas gerais sobre orçamento (art. 24, II e art. 165), não pode invadir a esfera de autonomia dos demais entes, impondo-lhes obrigações excessivas ou detalhamentos que extrapolem o caráter geral. Na competência concorrente, a União deve se limitar a normas gerais, cabendo aos Estados e Municípios a legislação suplementar e específica. A decisão é fundamental para o processo legislativo estadual e municipal, pois delimita a atuação do legislador estadual e municipal diante das normas gerais federais. RE 586.453 / SP – Relator Min. Dias Toffoli Julgamento: 02/02/2011 Publicação: DJe 11/03/2011 Tema: Competência municipal para legislar sobre horário de funcionamento do comércio local – interesse local. Resumo: (já citado) O STF fixou a tese de que os Municípios têm competência para legislar sobre horário de funcionamento do comércio local, desde que inserida no âmbito do interesse local, não configurando violação à competência da União para legislar sobre direito do trabalho. A decisão é importante para delimitar a iniciativa legislativa municipal e a autonomia municipal. ADI 2.240 / BA – Relator Min. Eros Grau Julgamento: 09/05/2007 Publicação: DJe 03/08/2007 Tema: Interesse local e competência municipal. Resumo: O STF entendeu que a organização da polícia civil é de competência estadual, não podendo o Município legislar sobre a matéria. A decisão reafirma que a autonomia municipal é limitada pela repartição constitucional de competências, e que o interesse local não abrange matérias de competência estadual. Quadro-Resumo do Processo Legislativo nos Entes Federados | Aspecto | União | Estados | Municípios | Distrito Federal | |--------|-------|---------|------------|------------------| | Poder Legislativo | Congresso Nacional (Câmara + Senado) | Assembleia Legislativa | Câmara Municipal | Câmara Legislativa | | Iniciativa geral | Art. 61 | Deputados estaduais, Governador, TJ, MP, cidadãos | Vereadores, Prefeito, cidadãos | Distritais, Governador, TJDFT, MPDFT, cidadãos | | Iniciativa privativa | Presidente (art. 61, §1º) | Governador (matérias análogas) | Prefeito (matérias análogas) | Governador do DF (matérias análogas) | | Iniciativa popular | 1% do eleitorado nacional, distribuído | Prevista na CE | 5% do eleitorado municipal | Prevista na LODF | | Quórum leis ordinárias | Maioria simples | Maioria simples | Maioria simples | Maioria simples | | Quórum leis complementares | Maioria absoluta | Maioria absoluta | Maioria absoluta | Maioria absoluta | | Sanção/veto | Presidente | Governador | Prefeito | Governador do DF | | Promulgação | Presidente (ou Presidente do Senado) | Governador (ou Presidente da Assembleia) | Prefeito (ou Presidente da Câmara) | Governador (ou Presidente da Câmara Legislativa) | | Controle concentrado | STF (ADI, ADC, ADO, ADPF) | TJ (representação de inconstitucionalidade) | TJ (representação de inconstitucionalidade) e STF (ADPF) | TJDFT (representação) e STF (ADPF) | Conclusão O processo legislativo nos Estados, Distrito Federal e Municípios deve observar, por força do princípio da simetria, as normas gerais estabelecidas na Constituição Federal para o processo legislativo federal. Essa observância garante a uniformidade e a harmonia do sistema federativo, evitando que entes subnacionais criem regras que comprometam a separação de poderes, a reserva de iniciativa ou o devido processo legislativo. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem sido fundamental para delimitar o alcance desse princípio, declarando a inconstitucionalidade de dispositivos que inovam ou contrariam o modelo federal. Para o estudante de Direito, compreender essas regras é essencial para a atuação profissional e para o sucesso em concursos públicos.