Processo Legislativo Estadual e Municipal O processo legislativo não se limita ao âmbito federal. Estados, Distrito Federal e Municípios também possuem competência para legislar sobre as matérias que lhes são atribuídas pela Constituição Federal, devendo observar, no que couber, as normas gerais do processo legislativo federal, por força do princípio da simetria. Esse princípio impõe que as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas Municipais reproduzam as regras básicas do processo legislativo da União, adaptando-as às suas peculiaridades. Nesta aula, estudaremos em profundidade o processo legislativo nos âmbitos estadual e municipal, suas características, as diferenças em relação ao modelo federal, os limites impostos pela Constituição, e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema. Fundamentos Constitucionais 1.1. Autonomia dos Entes Federados A Constituição Federal de 1988, em seus arts. 18, 25, 29 e 32, assegura aos Estados, Distrito Federal e Municípios a autonomia para se auto-organizarem por meio de suas próprias Constituições (Estados) e Leis Orgânicas (DF e Municípios). Essa autonomia inclui a competência para legislar sobre as matérias de seu interesse, respeitados os limites impostos pela CF/88. Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...] Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição. 1.2. Princípio da Simetria O princípio da simetria (ou princípio da reprodução obrigatória) determina que as normas constitucionais federais sobre o processo legislativo devem ser observadas pelos Estados e Municípios, no que couber, como forma de garantir a uniformidade e a harmonia do sistema federativo. O Supremo Tribunal Federal tem aplicado esse princípio de forma rigorosa, declarando a inconstitucionalidade de dispositivos de Constituições Estaduais e Leis Orgânicas que inovam ou contrariam o modelo federal. ADI 2.872 / PI – Relator Min. Ricardo Lewandowski Julgamento: 01/08/2011 Publicação: DJe 26/08/2011 Tema: Simetria e processo legislativo estadual – reserva de lei complementar. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição do Piauí que exigiam lei complementar para regular matérias que a Constituição Federal não submete a essa reserva. A Corte entendeu que a Constituição estadual não pode ampliar as hipóteses de reserva de lei complementar além das previstas na CF/88, sob pena de violação do princípio da simetria. ADI 5.003 / SC – Relator Min. Luiz Fux Julgamento: 05/12/2019 Publicação: DJe 19/12/2019 Tema: Simetria e processo legislativo estadual – ampliação indevida de reserva de lei complementar. Resumo: O STF reafirmou que a Constituição estadual não pode estabelecer reservas de lei complementar além das hipóteses expressamente previstas na Constituição Federal. A ampliação indevida restringe o processo legislativo ordinário e viola o princípio da simetria, engessando a atuação do legislador estadual. Processo Legislativo Estadual 2.1. Estrutura do Poder Legislativo Estadual O Poder Legislativo estadual é exercido pela Assembleia Legislativa, composta por deputados estaduais eleitos para mandato de quatro anos (art. 27). O número de deputados é fixado pela respectiva Constituição Estadual, observado o limite máximo de 94 deputados por Estado (art. 27, caput, c/c art. 45, §1º, aplicado por simetria). 2.2. Iniciativa Legislativa A iniciativa das leis estaduais segue, por simetria, o modelo federal. A Constituição Estadual deve prever: Iniciativa geral: deputados estaduais, Governador, Tribunal de Justiça, Procurador-Geral de Justiça, cidadãos (iniciativa popular). Iniciativa privativa do Governador: matérias análogas às do art. 61, §1º, da CF/88 (criação de cargos, organização administrativa, servidores públicos, etc.). Iniciativa privativa do Tribunal de Justiça: leis sobre organização judiciária, criação de cargos da magistratura, etc. Iniciativa privativa do Ministério Público estadual: leis sobre organização do MP estadual, criação de cargos, etc. A reserva de administração é princípio que impede o Legislativo de invadir a esfera de gestão do Executivo, sendo aplicável por simetria aos Estados e Municípios. Leis de iniciativa parlamentar que criam cargos públicos ou aumentam despesas sem a iniciativa do Executivo padecem de vício formal de inconstitucionalidade. 2.3. Tramitação A tramitação de projetos de lei na Assembleia Legislativa deve observar as regras básicas do processo legislativo federal: Discussão e votação em comissões temáticas (inclusive Comissão de Constituição e Justiça). Votação em Plenário, com quórum de maioria simples para leis ordinárias e maioria absoluta para leis complementares. Possibilidade de regime de urgência, a requerimento do Governador. Sanção ou veto pelo Governador, no prazo de 15 dias úteis, podendo o veto ser derrubado pela Assembleia por maioria absoluta, em votação aberta. 2.4. Sanção, Veto e Promulgação Aprovado o projeto, ele é enviado ao Governador para sanção ou veto. O veto pode ser jurídico (inconstitucionalidade) ou político (contrariedade ao interesse público). Derrubado o veto, a promulgação da lei cabe ao Presidente da Assembleia Legislativa, se o Governador não o fizer no prazo. 2.5. Controle de Constitucionalidade Estadual As leis estaduais e municipais podem ser objeto de representação de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça, quando violarem a Constituição Estadual (art. 125, §2º, CF/88). O procedimento é análogo ao da ADI federal, com legitimidade definida na Constituição Estadual (que deve observar a simetria com o art. 103 da CF/88). Art. 125, §2º – Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão. Processo Legislativo Municipal 3.1. Estrutura do Poder Legislativo Municipal O Poder Legislativo municipal é exercido pela Câmara Municipal, composta por vereadores eleitos para mandato de quatro anos (art. 29, I). O número de vereadores é proporcional à população do Município, conforme critérios estabelecidos no art. 29, IV, da CF/88. 3.2. Iniciativa Legislativa A iniciativa das leis municipais também segue o princípio da simetria: Iniciativa geral: vereadores, Prefeito, e cidadãos (iniciativa popular municipal, que exige a subscrição de, no mínimo, 5% do eleitorado – art. 29, XIII). Iniciativa privativa do Prefeito: matérias análogas às do art. 61, §1º, da CF/88 (criação de cargos, organização administrativa, servidores públicos municipais, etc.). Iniciativa privativa do Poder Judiciário: Não se aplica ao âmbito municipal, pois a organização judiciária é de competência estadual (art. 125, CF/88). Eventuais propostas relativas à Justiça estadual com sede no município seguem as regras de iniciativa previstas na Constituição Estadual. Iniciativa popular: prevista no art. 29, XIII, com requisitos específicos (subscrição por 5% do eleitorado). 3.3. Tramitação A tramitação de projetos de lei na Câmara Municipal segue, no que couber, o modelo federal: Discussão e votação em comissões temáticas (se houver). Votação em Plenário, com quórum de maioria simples para leis ordinárias. Sanção ou veto pelo Prefeito, no prazo de 15 dias úteis, podendo o veto ser derrubado pela Câmara por maioria absoluta. 3.4. Sanção, Veto e Promulgação Aprovado o projeto, ele é enviado ao Prefeito para sanção ou veto. O veto pode ser derrubado pela Câmara. Promulgada a lei pelo Prefeito ou, na sua inércia, pelo Presidente da Câmara. 3.5. Controle de Constitucionalidade Municipal As leis municipais podem ser objeto de controle concentrado perante o Tribunal de Justiça, por meio de representação de inconstitucionalidade, se violarem a Constituição Estadual. Também podem ser impugnadas por ADPF perante o STF, se violarem preceitos fundamentais da Constituição Federal (art. 102, §1º). 3.6. Competência Municipal e Interesse Local Súmula Vinculante 38 / STF Aprovação: 11/03/2015 Enunciado: "É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial." Resumo: A Súmula Vinculante 38 consolida o entendimento do STF de que os Municípios têm competência para legislar sobre horário de funcionamento do comércio local, por se tratar de matéria de interesse local (art. 30, I, CF/88). Essa competência não configura violação à competência da União para legislar sobre direito do trabalho (art. 22, I, CF/88), desde que a regulamentação municipal não contrarie normas federais ou estaduais válidas. Súmula 419 / STF Enunciado: "Os municípios têm competência para regular o horário do comércio local, desde que não infrinjam leis estaduais ou federais válidas." Resumo: A Súmula 419 complementa o entendimento sobre a competência municipal, estabelecendo que a autonomia do Município para regular o horário do comércio local é limitada pela necessidade de observância de leis estaduais e federais válidas que tratem da matéria. Peculiaridades do Processo Legislativo no Distrito Federal O Distrito Federal, por sua natureza híbrida (acumula competências estaduais e municipais), tem um processo legislativo que também segue o modelo federal, com algumas peculiaridades. Câmara Legislativa: exerce as funções legislativas, com 24 distritais (art. 32, §3º). Iniciativa: do Governador do DF, dos distritais, dos cidadãos, e, no que couber, do Tribunal de Justiça do DF e do Ministério Público do DF. Sanção e veto: pelo Governador do DF. Controle de constitucionalidade: perante o TJDFT, por representação de inconstitucionalidade de leis distritais em face da Lei Orgânica do DF. Jurisprudência Relevante do STF sobre Processo Legislativo Estadual e Municipal ADI 3.682 / MT – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 09/05/2007 Publicação: DJe 01/06/2007 Tema: Criação de municípios – necessidade de lei complementar federal e omissão do Congresso Nacional. Resumo: O STF reconheceu a mora do Congresso Nacional em editar a lei complementar federal exigida pelo art. 18, §4º da CF/88 (com redação dada pela EC 15/1996), que definiria o período dentro do qual os Estados poderiam criar, incorporar, fundir ou desmembrar municípios. A Corte fixou o prazo de 18 meses para que o Congresso Nacional suprisse a omissão legislativa. O julgado é fundamental para o processo legislativo estadual, pois delimita a competência dos Estados para legislar sobre criação de municípios, que depende de regulamentação federal prévia. ADI 2.240 / BA – Relator Min. Eros Grau Julgamento: 09/05/2007 Publicação: DJe 03/08/2007 Tema: Criação de municípios e situação excepcional consolidada – teoria do município putativo. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade da Lei 7.619/00 do Estado da Bahia, que criou o Município de Luís Eduardo Magalhães, por violação ao art. 18, §4º da CF/88 (ausência de lei complementar federal). Contudo, aplicando a teoria do "fato consumado" ou "município putativo", a Corte decidiu não pronunciar a nulidade da lei, mantendo a existência do município em razão da situação fática consolidada e dos princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima. O julgado é importante para compreender os limites do controle de constitucionalidade em matéria de criação de municípios. ADI 2.381 / RS – Relator Min. Sepúlveda Pertence Julgamento: 05/02/2004 Publicação: DJ 12/03/2004 Tema: Criação de municípios – eficácia mínima da norma constitucional. Resumo: O STF deferiu medida cautelar para suspender a eficácia de lei estadual que criou município sem observância dos requisitos constitucionais. A Corte reafirmou que, após a EC 15/1996, a criação de municípios depende de lei complementar federal que defina o período para tramitação dos procedimentos de criação, fusão, incorporação e desmembramento. O julgado é precedente importante sobre a aplicação imediata das normas constitucionais que restringem a criação de municípios. ADI 3.316 / MT – Relator Min. Eros Grau Julgamento: 09/05/2007 Publicação: DJe 03/08/2007 Tema: Criação de municípios e situação excepcional consolidada. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade da Lei 6.893/98 do Estado do Mato Grosso, que criou o Município de Santo Antônio do Leste, por violação ao art. 18, §4º da CF/88. Contudo, seguindo o entendimento firmado na ADI 2.240/BA, a Corte não pronunciou a nulidade da lei, mantendo a existência do município em razão da situação fática consolidada. O julgado reafirma a aplicação da teoria do município putativo em casos de inconstitucionalidade de leis de criação de municípios. ADI 2.303 / RS – Relator Min. Marco Aurélio Julgamento: 05/09/2018 Publicação: DJe 07/11/2018 Tema: Competência concorrente – limites da atuação estadual e normas gerais da União. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade de lei do Rio Grande do Sul que remetia o regramento do cultivo comercial e das atividades com organismos geneticamente modificados (transgênicos) exclusivamente à legislação federal. A Corte entendeu que a competência concorrente (art. 24, V e VIII, CF/88) não pode ser renunciada pelo Estado-membro, que deve exercer sua competência suplementar para atender às peculiaridades regionais. A União deve se limitar a editar normas gerais, cabendo aos Estados a legislação suplementar e específica. O julgado é fundamental para delimitar a atuação do legislador estadual diante das normas gerais federais. Tema 970 / STF – RE com Repercussão Geral Tema: Constitucionalidade de lei municipal que obriga substituição de sacolas plásticas por material biodegradável. Tese Fixada: "É constitucional – formal e materialmente – lei municipal que obriga à substituição de sacos e sacolas plásticos por sacos e sacolas biodegradáveis." Resumo: O STF, em regime de repercussão geral, fixou a tese de que os Municípios têm competência para legislar sobre a substituição de sacolas plásticas por material biodegradável, por se tratar de matéria de interesse local (art. 30, I, CF/88) e de proteção ao meio ambiente (art. 24, VI, CF/88). A decisão é importante para delimitar a competência legislativa municipal em matéria ambiental e a possibilidade de os Municípios estabelecerem padrões mais protetivos ao meio ambiente, dentro de sua esfera de interesse local. Quadro-Resumo do Processo Legislativo nos Entes Federados | Aspecto | União | Estados | Municípios | Distrito Federal | |--------|-------|---------|------------|------------------| | Poder Legislativo | Congresso Nacional (Câmara + Senado) | Assembleia Legislativa | Câmara Municipal | Câmara Legislativa | | Iniciativa geral | Art. 61 | Deputados estaduais, Governador, TJ, MP, cidadãos | Vereadores, Prefeito, cidadãos | Distritais, Governador, TJDFT, MPDFT, cidadãos | | Iniciativa privativa | Presidente (art. 61, §1º) | Governador (matérias análogas) | Prefeito (matérias análogas) | Governador do DF (matérias análogas) | | Iniciativa popular | 1% do eleitorado nacional, distribuído | Prevista na CE | 5% do eleitorado municipal | Prevista na LODF | | Quórum leis ordinárias | Maioria simples | Maioria simples | Maioria simples | Maioria simples | | Quórum leis complementares | Maioria absoluta | Maioria absoluta | Maioria absoluta | Maioria absoluta | | Sanção/veto | Presidente | Governador | Prefeito | Governador do DF | | Promulgação | Presidente (ou Presidente do Senado) | Governador (ou Presidente da Assembleia) | Prefeito (ou Presidente da Câmara) | Governador (ou Presidente da Câmara Legislativa) | | Controle concentrado | STF (ADI, ADC, ADO, ADPF) | TJ (representação de inconstitucionalidade) | TJ (representação de inconstitucionalidade) e STF (ADPF) | TJDFT (representação) e STF (ADPF) | Exercícios: A vedação à acumulação de cargos públicos tem como razão estruturante: A regra do concurso público é essencialmente uma técnica para: Em temas de terceirização, a questão constitucional mais sensível surge quando: Determinada lei orgânica municipal estabeleceu que a iniciativa de projetos de lei sobre matéria orçamentária seria concorrente entre o Prefeito e a Câmara Municipal. À luz do princípio da simetria e da jurisprudência do STF, assinale a opção correta. Em relação ao processo legislativo do Distrito Federal, assinale a opção correta. Um projeto de lei de iniciativa parlamentar que dispunha sobre a criação de cargos na administração pública municipal foi aprovado pela Câmara Municipal e sancionado pelo Prefeito. Considerando a jurisprudência do STF sobre o vício de iniciativa, assinale a opção correta. Sobre a iniciativa popular de leis no âmbito municipal, assinale a opção correta, de acordo com o art. 29, XIII, da Constituição Federal. Determinada lei estadual, de iniciativa parlamentar, instituiu programa de distribuição de medicamentos, criando despesas para o Executivo sem indicar a fonte de custeio. O Governador sancionou a lei. Considerando a jurisprudência do STF, assinale a opção correta. Sobre a tramitação de projetos de lei na Assembleia Legislativa, assinale a opção correta. Cargos em comissão são constitucionalmente previstos porque: Sobre o controle de constitucionalidade no âmbito estadual, a chamada representação de inconstitucionalidade prevista no art. 125, §2º, da CF/88, assinale a opção correta. O princípio da simetria obriga que os Estados e Municípios sigam as regras básicas do processo legislativo federal para manter a harmonia do sistema brasileiro. As prefeituras podem criar seus próprios Tribunais de Justiça Municipais para decidir se as leis da cidade estão de acordo com a Lei Orgânica. Leis que tratam sobre a estabilidade e o regime de trabalho dos servidores públicos estaduais só podem ser propostas pelo Governador do Estado. A Lei Orgânica de um Município deve ser votada em dois turnos na Câmara Municipal, com intervalo mínimo de dez dias e aprovação de dois terços dos vereadores. Cada Estado brasileiro tem total liberdade para definir o número de deputados em sua Assembleia Legislativa, sem a necessidade de respeitar limites máximos. O Governador do Estado tem o poder de vetar uma lei aprovada pela Assembleia Legislativa se considerar que o texto é inconstitucional ou contrário ao interesse público. Os Estados podem escolher autorizar apenas um órgão, como o Procurador-Geral de Justiça, a entrar com ações de inconstitucionalidade contra leis locais. Para que os cidadãos apresentem um projeto de lei de iniciativa popular em um Município, basta conseguir a assinatura de 1% dos eleitores da cidade. O Distrito Federal possui competências legislativas tanto de Estado quanto de Município, exercendo um papel híbrido na criação de leis. Os deputados estaduais podem propor leis que criem novos cargos públicos no Governo do Estado, desde que indiquem de onde virá o dinheiro para o pagamento.