Medidas Provisórias As medidas provisórias (MPs) são atos normativos primários editados pelo Presidente da República em caso de relevância e urgência, com força de lei, devendo ser submetidas imediatamente ao Congresso Nacional para conversão em lei (art. 62 da CF/88). Trata-se de um instrumento típico do presidencialismo brasileiro, que confere ao Executivo a possibilidade de legislar em situações excepcionais, mas sujeito a rigoroso controle do Legislativo e do Judiciário. Nesta aula, estudaremos em profundidade as medidas provisórias: seu fundamento constitucional, os requisitos de relevância e urgência, o processo de conversão em lei, os prazos, as limitações materiais (vedações), o controle judicial, a rejeição e seus efeitos, a edição de MPs por Governadores (quando autorizado pelas Constituições Estaduais), e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema. Fundamento Constitucional Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. A medida provisória foi introduzida na Constituição de 1988 como substituta do antigo decreto-lei do regime militar. Diferentemente do decreto-lei, que tinha vigência imediata e só podia ser rejeitado pelo Congresso, a MP está sujeita a um processo de conversão em lei, podendo perder eficácia se não for aprovada no prazo. 1.1. Natureza Jurídica A medida provisória é um ato normativo primário, com força de lei, mas de natureza provisória. Ela produz efeitos imediatos desde sua edição, mas depende de aprovação do Congresso para se tornar definitiva. É, portanto, uma espécie de legislação provisória ou delegação atípica do Legislativo ao Executivo, limitada a situações de urgência e relevância. Requisitos de Admissibilidade A Constituição exige dois requisitos para a edição de medidas provisórias: relevância e urgência. Ambos são conceitos jurídicos indeterminados, sujeitos a controle político (pelo Congresso) e, em casos excepcionais, judicial (pelo STF). 2.1. Relevância A relevância diz respeito à importância da matéria para o interesse público. A medida deve tratar de tema que justifique a atuação extraordinária do Executivo, em vez do processo legislativo ordinário. 2.2. Urgência A urgência refere-se à necessidade de adoção imediata da norma, sob pena de dano ou risco iminente. A situação deve ser tal que não possa aguardar o trâmite normal do processo legislativo. 2.3. Controle dos Requisitos O controle dos requisitos é, primariamente, político: cabe ao Congresso Nacional, ao apreciar a MP, verificar se estão presentes a relevância e a urgência. No entanto, o STF admite o controle judicial em casos de manifesta ausência dos requisitos, configurando abuso do poder de legislar. ADI 4.048 MC / DF – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 14/05/2008 Publicação: DJe 22/08/2008 Tema: Controle judicial dos pressupostos de relevância e urgência de medida provisória. Resumo: O STF entendeu que os pressupostos de relevância e urgência são conceitos jurídicos indeterminados, sujeitos a controle judicial apenas em casos de manifesta ausência. No caso, a Corte analisou medida provisória que abria crédito extraordinário, estabelecendo que o Judiciário pode intervir quando o Executivo abusa do poder de editar medidas provisórias, criando uma situação de normalidade que não justifica a urgência. Limitações Materiais (Vedações) O art. 62, §1º, da CF/88 estabelece as matérias que não podem ser objeto de medida provisória: Art. 62, §1º – É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: I – relativa a: a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil; c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, §3º; II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; III – reservada a lei complementar; IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. 3.1. Análise das Vedações Inciso I, "a": nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral. São matérias que exigem amplo debate legislativo e estabilidade, não podendo ser alteradas por ato provisório do Executivo. Inciso I, "b": direito penal, processual penal e processual civil. A segurança jurídica e a proteção dos direitos fundamentais exigem que essas matérias sejam tratadas por lei formal, com ampla discussão. Inciso I, "c": organização do Judiciário e do MP. A autonomia e independência desses órgãos seriam comprometidas se pudessem ser alteradas por MP. Inciso I, "d": matérias orçamentárias (PPA, LDO, orçamento). A exceção é o crédito extraordinário (art. 167, §3º), que pode ser aberto por MP em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Inciso II: detenção ou sequestro de bens, poupança popular ou ativos financeiros. Protege a propriedade privada e a poupança popular contra intervenções abruptas. Inciso III: matérias reservadas a lei complementar. A lei complementar exige quórum qualificado (maioria absoluta), o que não se compatibiliza com a urgência da MP. Inciso IV: projeto de lei já aprovado pelo Congresso e pendente de sanção ou veto. Evita que o Executivo edite MP sobre a mesma matéria enquanto o processo legislativo está em sua fase final. 3.2. Pertinência Temática (Vedação ao Contrabando Legislativo) Além das vedações expressas, o STF exige que as emendas parlamentares a MPs guardem pertinência temática com o objeto original da medida. A inclusão de matérias estranhas (os chamados "contrabandos legislativos") é inconstitucional. ADI 5.127 / DF – Relator Min. Rosa Weber, Redator do Acórdão Min. Edson Fachin Julgamento: 15/10/2015 Publicação: DJe 11/05/2016 Tema: Vedação ao contrabando legislativo em medida provisória. Resumo: O STF julgou improcedente a ADI, mas firmou o entendimento de que a prática do "contrabando legislativo" é inconstitucional. A Corte estabeleceu que as emendas parlamentares a MPs devem guardar pertinência temática com o objeto original da medida, sob pena de violação do devido processo legislativo e da separação de poderes. A decisão teve efeitos prospectivos (ex nunc), preservando as leis anteriormente editadas com base nessa prática, mas vedando sua utilização doravante. Esse princípio aplica-se também a projetos de lei, mas com especial rigor às MPs, dada sua natureza excepcional. Processo de Conversão em Lei 4.1. Edição e Publicação O Presidente da República edita a MP, que é publicada no Diário Oficial da União, passando a produzir efeitos imediatamente. 4.2. Submissão ao Congresso Nacional No mesmo dia da publicação, a MP deve ser submetida ao Congresso Nacional. É criada uma Comissão Mista (deputados e senadores) para emitir parecer sobre a MP, antes de sua apreciação pelos Plenários da Câmara e do Senado. 4.3. Prazos Prazo inicial: 60 dias, contados da publicação, prorrogável uma vez por igual período (art. 62, §3º e §7º). Regime de urgência: se a MP não for apreciada em até 45 dias, entra em regime de urgência, sobrestando as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando (art. 62, §6º). 4.4. Apreciação A MP é apreciada por uma Comissão Mista de Deputados e Senadores, que emite parecer sobre ela. Em seguida, segue para votação em turno único, por maioria simples, sucessivamente, no Plenário da Câmara dos Deputados e, se aprovada, no Plenário do Senado Federal (art. 62, §8º e §9º, da CF/88). 4.5. Conversão em Lei Se aprovada sem alterações, a MP é convertida em lei. Se houver emendas, o texto emendado é submetido ao Plenário da Casa revisora e, se aprovado, é enviado à sanção do Presidente da República (art. 62, §8º). Nesse caso, a MP originária mantém-se integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto de lei de conversão (art. 62, §12). 4.6. Rejeição e Efeitos Se a MP for rejeitada expressamente pelo Congresso, ou se perder a eficácia por decurso de prazo (não apreciada em 60/120 dias), ela perde eficácia desde a edição (efeitos ex tunc), devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas dela decorrentes (art. 62, §3º). Art. 62, §3º – As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12, perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do §7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. O decreto legislativo que disciplina as relações jurídicas é obrigatório? O Congresso deve editá-lo para regular os efeitos passados, evitando o caos jurídico. No entanto, se o Congresso não editar o decreto legislativo em até 60 dias após a rejeição ou perda de eficácia da MP, as relações jurídicas constituídas e os atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão regidos pela própria medida provisória (art. 62, §11). Art. 62, §11 – Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. Controle Judicial das Medidas Provisórias O STF exerce controle de constitucionalidade sobre as MPs, tanto sob o aspecto formal (requisitos de relevância e urgência, vedações materiais) quanto material (conteúdo em face da Constituição). O controle pode ser: Preventivo: excepcional, por meio de mandado de segurança impetrado por parlamentar contra a tramitação de MP que viole os limites constitucionais (MS 24.667). Repressivo: por meio de ADI, após a conversão em lei ou mesmo durante sua vigência, desde que haja plausibilidade jurídica (o STF admite ADI contra MP não convertida). ADI 4.048 MC / DF (já citada) é exemplo de controle repressivo de MPs. Medidas Provisórias nos Estados e Municípios O art. 62 é norma de repetição obrigatória para os Estados? A CF/88 não estende automaticamente a medida provisória aos Estados. No entanto, o STF entende que as Constituições Estaduais podem prever medida provisória, desde que observados os princípios da simetria com o modelo federal. ADI 425 / TO – Relator Min. Maurício Corrêa Julgamento: 04/09/2002 Publicação: DJ 19/12/2003 Tema: Medida provisória em Constituição Estadual – possibilidade e limites. Resumo: O STF reconheceu a constitucionalidade da instituição de medida provisória estadual, desde que esse instrumento esteja expressamente previsto na Constituição do Estado e sejam observados os princípios e limitações impostas pela Constituição Federal. ADI 2.391 / SC – Relatora Min. Ellen Gracie Julgamento: 16/08/2006 Publicação: DJ 16/03/2007 Tema: Medida provisória em Constituição Estadual – simetria com o modelo federal. Resumo: O STF confirmou o entendimento de que os Estados podem adotar medida provisória, mas devem observar os princípios e limites do modelo federal (relevância, urgência, vedações materiais), em respeito ao princípio da simetria. Os Municípios, em regra, não podem editar medidas provisórias, pois a Lei Orgânica deve observar os princípios da CF e da Constituição Estadual, e a MP é instrumento típico do Executivo, exigindo previsão expressa (o que é raro). Quadro-Resumo das Medidas Provisórias | Aspecto | Descrição | |---------|-----------| | Fundamento | Art. 62 da CF/88 | | Legitimidade | Presidente da República (e Governadores, se previsto na Constituição Estadual) | | Requisitos | Relevância e urgência | | Vedações materiais | Art. 62, §1º (nacionalidade, direitos políticos, direito penal, organização do Judiciário, orçamento, etc.) | | Prazo de vigência | 60 dias, prorrogável uma vez por igual período | | Regime de urgência | Após 45 dias, sobresta as demais deliberações | | Conversão em lei | Aprovação pelo Congresso (maioria simples) | | Emendas | Possíveis, mas devem ter pertinência temática com o objeto original | | Rejeição | Perda de eficácia ex tunc; Congresso deve editar decreto legislativo para regular relações jurídicas; se não o fizer em 60 dias, as relações jurídicas constituídas e atos praticados durante a vigência regem-se pela própria MP | | Controle judicial | Possível (ADI, MS de parlamentar) para verificar requisitos e vedações | Exercícios: Em omissões inconstitucionais, a resposta judicial mais consistente tende a: Em litígios estruturais, a participação de afetados e especialistas é valiosa porque: A modulação de efeitos em litígios estruturais pode ser adequada quando: O uso de indicadores em decisões estruturais é relevante porque: Em relação às matérias que não podem ser objeto de medida provisória, assinale a opção que apresenta hipótese em que a MP é admitida. Remédios estruturais podem ser compatíveis com separação de poderes quando: Em relação ao controle judicial dos pressupostos de relevância e urgência para edição de medida provisória, assinale a opção correta, conforme a jurisprudência do STF. Uma medida provisória foi editada pelo Presidente da República em 1º de março de 2023. Em 15 de maio de 2023, o Congresso Nacional ainda não havia apreciado a MP. Considerando as regras constitucionais, assinale a opção correta. Sobre a possibilidade de edição de medidas provisórias pelos Estados, assinale a opção correta, considerando a jurisprudência do STF e o princípio da simetria. Em relação à "vedação ao contrabando legislativo" em medidas provisórias, assinale a opção que está de acordo com a jurisprudência do STF (ADI 5.127). O Presidente da República editou medida provisória disciplinando matéria relativa à nacionalidade, especificamente sobre a perda da nacionalidade brasileira em determinadas hipóteses. Considerando o regime constitucional das medidas provisórias, assinale a opção correta. Sobre o processo de conversão de medida provisória em lei, assinale a opção correta, de acordo com o art. 62 da CF/88 e suas alterações. Uma medida provisória foi rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional. Sobre os efeitos dessa rejeição e as providências a serem adotadas, assinale a opção correta. O Supremo Tribunal Federal possui competência para fiscalizar se os requisitos de relevância e urgência foram observados pelo Presidente da República ao editar uma Medida Provisória. Caso o Congresso Nacional rejeite uma Medida Provisória, ela perde a sua validade apenas para o futuro (efeito ex nunc), preservando-se obrigatoriamente todos os atos praticados durante o período em que esteve vigente. É expressamente vedada pela Constituição Federal a edição de Medidas Provisórias que tratem de matérias relativas ao Direito Penal, Processual Penal e Processual Civil. O Presidente da República pode utilizar Medida Provisória para a abertura de crédito extraordinário, visando atender a despesas imprevisíveis e urgentes decorrentes de calamidade pública ou guerra. Os parlamentares podem incluir emendas em projetos de lei de conversão de Medida Provisória versando sobre qualquer assunto de interesse público, independentemente de haver relação com o tema original enviado pelo Executivo. O prazo de vigência de uma Medida Provisória, que é de sessenta dias prorrogáveis por mais sessenta, tem a sua contagem suspensa durante os períodos de recesso do Congresso Nacional. O princípio da simetria confere aos Governadores de Estado o poder automático de editar Medidas Provisórias, independentemente de haver autorização expressa na respectiva Constituição Estadual. É permitido ao Presidente da República editar Medida Provisória sobre matéria que já tenha sido aprovada pelo Congresso Nacional em projeto de lei e que esteja aguardando apenas a sua sanção ou veto. Se uma Medida Provisória não for votada em até quarenta e cinco dias após a sua publicação, ela passa a sobrestar todas as demais deliberações legislativas da Casa onde estiver tramitando. O rito de votação de uma Medida Provisória exige que ela seja apreciada obrigatoriamente em sessão conjunta do Congresso Nacional, onde deputados e senadores votam simultaneamente.