Controle Difuso de Constitucionalidade O controle difuso de constitucionalidade (também chamado de controle incidental ou controle por via de exceção) é aquele exercido por qualquer órgão do Poder Judiciário – juiz singular ou tribunal – no julgamento de um caso concreto. A questão constitucional é suscitada como incidente processual, ou seja, como questão prejudicial à solução do litígio principal. A decisão sobre a inconstitucionalidade, nessa modalidade, tem eficácia, em regra, apenas entre as partes do processo (efeitos inter partes) quando proferida por juízes ou tribunais inferiores. No entanto, se a questão for submetida ao Supremo Tribunal Federal via recurso extraordinário e for reconhecida a repercussão geral (art. 102, § 3º, da CF/88), a decisão final do STF terá eficácia contra todos (erga omnes) e efeito vinculante. O mecanismo da suspensão de execução da lei pelo Senado Federal (art. 52, X) mantém previsão constitucional, mas sua utilização prática foi substancialmente reduzida pela atuação do STF no controle concentrado e pela instituição da repercussão geral. Nesta aula, estudaremos em profundidade o controle difuso de constitucionalidade no Brasil: sua origem, características, fundamentos constitucionais, procedimento, a cláusula de reserva de plenário, o papel do Senado Federal, a repercussão geral e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema. Conceito e Origem Histórica 1.1. Conceito O controle difuso caracteriza-se por ser um controle concreto e incidental. Concreto porque é exercido no âmbito de um processo subjetivo, em que há partes e interesse direto na solução da lide. Incidental porque a inconstitucionalidade não é o objeto principal da ação, mas sim uma questão prejudicial, cuja resolução é necessária para decidir o mérito. Qualquer juiz ou tribunal, ao aplicar a lei a um caso concreto, pode deixar de aplicá-la se a considerar inconstitucional. A declaração de inconstitucionalidade, no entanto, só pode ser feita por tribunal com observância da reserva de plenário (art. 97 da CF/88), e, quando proferida por juiz singular, não há necessidade dessa reserva, mas a decisão tem eficácia apenas para as partes. 1.2. Origem: O Caso Marbury v. Madison O controle difuso tem sua origem no célebre caso Marbury v. Madison (1803), julgado pela Suprema Corte dos Estados Unidos, sob a presidência do Chief Justice John Marshall. Na ocasião, a Corte declarou a inconstitucionalidade de uma lei federal (o Judiciary Act de 1789) por ser incompatível com a Constituição. Marshall assentou a competência do Judiciário para interpretar a Constituição e negar aplicação a leis que a contrariem, afirmando que "uma lei contrária à Constituição é nula, e os tribunais, bem como os demais departamentos, estão vinculados à Constituição". Esse precedente consagrou o modelo de controle difuso, que foi posteriormente adotado por diversos países, inclusive o Brasil (desde a Constituição de 1891). Características do Controle Difuso 2.1. Incidentalidade A inconstitucionalidade é questão incidental, prejudicial ao mérito. O objeto principal da ação pode ser, por exemplo, uma cobrança de tributo, um pedido de indenização, uma ação penal. O autor ou réu alega que a lei que fundamenta o pedido é inconstitucional. O juiz, ao decidir, resolve primeiro a questão constitucional (incidente) e, em seguida, julga o mérito com base nessa decisão. 2.2. Concreção O controle difuso exige a existência de um caso concreto, de um litígio entre partes. Não se pode provocar o controle difuso em tese, abstratamente. É necessário que haja um processo em curso e que a parte prejudicada pela aplicação da lei suscite a inconstitucionalidade. 2.3. Legitimidade Ativa Ampla Qualquer pessoa, parte em um processo judicial, pode suscitar a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo. Além disso, o juiz pode conhecer da inconstitucionalidade de ofício (ex officio), independentemente de provocação das partes, quando se tratar de norma que ele entenda violar a Constituição. 2.4. Competência de Qualquer Órgão Judicial Diferentemente do controle concentrado, que é reservado ao STF (âmbito federal) e aos TJs (âmbito estadual), o controle difuso pode ser exercido por qualquer juiz ou tribunal. Um juiz de primeira instância pode, no caso concreto, afastar a aplicação de uma lei que considere inconstitucional, sem precisar declarar sua nulidade com efeitos erga omnes. 2.5. Efeitos Inter Partes (em regra) A decisão proferida no controle difuso, em primeira instância, produz efeitos apenas entre as partes do processo (efeitos inter partes). A lei permanece formalmente no ordenamento, podendo ser aplicada a outros casos. No entanto, se a decisão for proferida por tribunal, em grau de recurso, e mantida pelo STF, a tese pode ser estendida a outros casos por meio da repercussão geral ou da suspensão pelo Senado (art. 52, X). 2.6. Efeitos Retroativos (ex tunc) A declaração de inconstitucionalidade, no controle difuso, opera efeitos retroativos à data de vigência da lei (ex tunc), pois a lei inconstitucional é considerada nula desde a origem. Essa é a aplicação da teoria da nulidade da lei inconstitucional. Excepcionalmente, o STF pode modular os efeitos, aplicando a teoria da nulidade apenas com efeitos prospectivos (ex nunc), por razões de segurança jurídica (art. 27 da Lei 9.868/99, aplicável por analogia). 2.7. Cláusula de Reserva de Plenário (art. 97) Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público. A reserva de plenário (ou full bench) impõe que, nos tribunais, a declaração de inconstitucionalidade não pode ser feita por órgão fracionário (turma, câmara). Deve ser submetida ao plenário do tribunal ou ao órgão especial. A decisão de órgão fracionário que, mesmo sem declarar expressamente a inconstitucionalidade, afasta a aplicação da lei por considerá-la inválida, viola o art. 97 e é nula, conforme a Súmula Vinculante 10. Súmula Vinculante 10 – Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte. A reserva de plenário não se aplica a juízes de primeira instância, que podem afastar a aplicação da lei sem necessidade de submeter a questão a órgão colegiado. Procedimento do Controle Difuso 3.1. Como Surge a Questão Constitucional A questão constitucional pode ser suscitada por qualquer das partes, em qualquer fase do processo (petição inicial, contestação, razões de recurso), ou mesmo conhecida de ofício pelo juiz. Deve ser alegada a violação a dispositivo da Constituição Federal. 3.2. Incidente de Inconstitucionalidade nos Tribunais Quando a questão é levada a um tribunal (por exemplo, em apelação), o órgão fracionário (câmara, turma) não pode decidir diretamente a inconstitucionalidade. Deve instaurar um incidente de inconstitucionalidade, que consiste em submeter a questão ao plenário do tribunal ou ao órgão especial. O incidente é processado conforme o regimento interno do tribunal. O Ministério Público é ouvido. O plenário decide, por maioria absoluta, se a lei é ou não constitucional. Após a decisão do plenário, o órgão fracionário aplica a tese ao caso concreto. 3.3. Recurso Extraordinário ao STF Da decisão que, em última instância, julga a questão constitucional, cabe recurso extraordinário ao STF (art. 102, III, da CF/88), desde que atendidos os requisitos de admissibilidade, notadamente a repercussão geral (art. 102, §3º, da CF/88; art. 1.035 do CPC). Art. 102, III – Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: [...] III – julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância, quando a decisão recorrida: a) contrariar dispositivo desta Constituição; b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal; c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição; d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal. O recurso extraordinário, quando provido pelo STF, permite que a Corte uniformize a interpretação constitucional. Se o STF reconhecer a inconstitucionalidade, a tese será aplicada ao caso concreto e, por meio da repercussão geral, vinculará os demais tribunais. 3.4. Repercussão Geral A repercussão geral é requisito de admissibilidade do recurso extraordinário. O recorrente deve demonstrar a existência de questão constitucional com relevância social, econômica, política ou jurídica que ultrapasse os interesses subjetivos da causa. Se o STF reconhecer a repercussão geral, a tese fixada no julgamento do recurso será aplicada a todos os casos idênticos, vinculando os tribunais inferiores. O Papel do Senado Federal (art. 52, X) Art. 52, X – Compete privativamente ao Senado Federal suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal. No controle difuso, a decisão do STF que declara a inconstitucionalidade de uma lei, em última instância, tem efeitos apenas entre as partes (inter partes). Para que a decisão produza efeitos erga omnes, é necessário que o Senado Federal edite resolução suspendendo a execução da lei, com base no art. 52, X. Esse mecanismo permite que a declaração de inconstitucionalidade proferida em caso concreto seja estendida a todos, retirando a lei do ordenamento jurídico. A doutrina e a jurisprudência, no entanto, têm mitigado a necessidade de atuação do Senado, especialmente quando o STF julga o recurso extraordinário com repercussão geral. Nesses casos, a decisão do STF já produz efeitos erga omnes, independentemente da resolução do Senado. O art. 52, X, continua em vigor, mas sua aplicação tornou-se residual, aplicando-se a casos em que não houve repercussão geral ou em que o Senado opte por suspender a lei. RE 197.917 / SP – Relator Min. Maurício Corrêa Julgamento: 06/06/2002 Publicação: DJ 07/05/2004 Tema: Efeitos da declaração de inconstitucionalidade em controle difuso e papel do Senado Federal (art. 52, X). Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que criava taxa de conservação de vias públicas. A questão era sobre a necessidade de o Senado suspender a lei para que a decisão produzisse efeitos erga omnes. O STF reafirmou que, no controle difuso, a declaração de inconstitucionalidade proferida pelo STF em última instância tem eficácia inter partes, mas, se houver recurso extraordinário e a decisão for tomada pelo Plenário, o Senado pode, nos termos do art. 52, X, suspender a execução da lei, estendendo os efeitos a todos. No caso, o STF também modulou os efeitos para que a declaração só produzisse efeitos a partir da data do julgamento, evitando a devolução de valores já pagos de boa-fé. O julgado é importante para a compreensão do papel do Senado e da possibilidade de modulação no controle difuso. RE 500.171 / GO – Relator Min. Ricardo Lewandowski Julgamento: 13/02/2008 Publicação: DJe 29/08/2008 Tema: Repercussão geral e dispensa da resolução do Senado. Resumo: O STF, em recurso extraordinário com repercussão geral, declarou a inconstitucionalidade de lei estadual. A Corte entendeu que, quando a decisão é proferida em sede de recurso extraordinário com repercussão geral, seus efeitos são erga omnes, independentemente da resolução do Senado. Esse entendimento consolidou a mitigação do art. 52, X nos casos de julgamento com repercussão geral. A Cláusula de Reserva de Plenário (art. 97) na Jurisprudência 5.1. Aplicação e Consequências da Violação A violação da reserva de plenário, por órgão fracionário de tribunal, acarreta a nulidade da decisão. O STF editou a Súmula Vinculante 10 justamente para coibir essa prática. Súmula Vinculante 10 – Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte. RE 240.096 / RJ – Relator Min. Sepúlveda Pertence Julgamento: 13/12/2000 Publicação: DJ 24/08/2001 Tema: Aplicação da reserva de plenário e Súmula Vinculante 10. Resumo: O STF firmou entendimento de que a decisão de órgão fracionário que, mesmo sem declarar expressamente a inconstitucionalidade, afasta a aplicação de lei por considerá-la inválida, viola o art. 97. Esse entendimento deu origem à Súmula Vinculante 10. Rcl 4.335 / AC – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 20/03/2014 Publicação: DJe 05/05/2014 Tema: Descumprimento da Súmula Vinculante 10 – reclamação. Resumo: O STF julgou procedente reclamação contra decisão de Turma Recursal que afastou a aplicação de lei sem observar a reserva de plenário. A Corte cassou a decisão e determinou que o órgão fracionário submetesse a questão ao plenário ou ao órgão especial. 5.2. Exceções à Reserva de Plenário A reserva de plenário não se aplica: A juízes de primeira instância. Quando o tribunal já possui jurisprudência consolidada do plenário sobre a questão (aplica-se o princípio da economia processual). Quando se trata de controle de constitucionalidade de norma anterior à Constituição (não recepção), pois aí não se declara inconstitucionalidade, mas sim não recepção, que não exige reserva de plenário (Súmula 10 do STF? Na verdade, a Súmula 10 é a vinculante. Mas há entendimento de que para não recepção não se exige reserva de plenário, pois não se declara inconstitucionalidade de lei posterior à CF). Jurisprudência Relevante do STF sobre Controle Difuso RE 197.917 / SP – Relator Min. Maurício Corrêa Julgamento: 06/06/2002 Publicação: DJ 07/05/2004 Tema: Efeitos da declaração de inconstitucionalidade em controle difuso, modulação de efeitos e papel do Senado. Resumo: O recurso discutia a constitucionalidade de lei municipal que criava taxa de conservação de vias públicas. O STF, em controle difuso, declarou a inconstitucionalidade da lei. A questão que se colocava era sobre a necessidade de o Senado Federal suspender a execução da lei para que a decisão produzisse efeitos erga omnes. O STF reafirmou que, no controle difuso, a declaração de inconstitucionalidade proferida pelo STF em última instância tem eficácia inter partes, mas, se houver recurso extraordinário e a decisão for tomada pelo Plenário, o Senado pode, nos termos do art. 52, X, suspender a execução da lei, estendendo os efeitos a todos. No caso, o STF também modulou os efeitos, aplicando analogicamente o art. 27 da Lei 9.868/99, para que a declaração só produzisse efeitos a partir da data do julgamento, evitando a devolução de valores já pagos de boa-fé. Esse julgado é paradigmático por demonstrar a possibilidade de modulação no controle difuso e a relevância do papel do Senado. RE 466.343 / SP – Relator Min. Cezar Peluso Julgamento: 03/12/2008 Publicação: DJe 05/06/2009 Tema: Prisão civil do depositário infiel – status supralegal dos tratados de direitos humanos e controle difuso. Resumo: O recurso discutia a possibilidade de prisão civil do depositário infiel, prevista na legislação infraconstitucional. O STF, em controle difuso, entendeu que o art. 7º, §7º, do Pacto de São José da Costa Rica, que proíbe a prisão civil por dívida (exceto a do devedor de alimentos), tem status supralegal, ou seja, está acima da lei ordinária, mas abaixo da Constituição. Em razão disso, a prisão civil do depositário infiel, prevista na legislação infraconstitucional, deixou de ser aplicável, pois incompatível com o Pacto. A decisão foi tomada em controle difuso, mas com repercussão geral, o que lhe conferiu efeitos erga omnes. O julgado é fundamental para compreender a hierarquia dos tratados e o papel do controle difuso na efetivação dos direitos fundamentais. RE 511.961 / SP – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 17/06/2009 Publicação: DJe 13/11/2009 Tema: Exigência de diploma de jornalismo para o exercício da profissão – controle difuso com repercussão geral. Resumo: O STF, em recurso extraordinário com repercussão geral, declarou a inconstitucionalidade do art. 4º, V, do Decreto-lei 972/69, que exigia diploma de curso superior de jornalismo para o exercício da profissão. A Corte entendeu que a exigência violava a liberdade de expressão e de informação (art. 5º, IX e XIV), bem como a liberdade de trabalho (art. 5º, XIII). A decisão foi proferida em controle difuso, mas a repercussão geral fez com que a tese se aplicasse a todos os casos idênticos. O julgado ilustra a importância do recurso extraordinário com repercussão geral para a uniformização da jurisprudência. HC 82.424 / RS – Relator Min. Moreira Alves (caso Ellwanger) Julgamento: 17/09/2003 Publicação: DJ 19/03/2004 Tema: Liberdade de expressão versus racismo – ponderação em controle difuso. Resumo: O paciente, editor de livros de conteúdo antissemita, foi condenado por crime de racismo. A defesa alegava liberdade de expressão. O STF, em habeas corpus (controle difuso), manteve a condenação, entendendo que a liberdade de expressão não protege o discurso de ódio, que nega a igualdade entre as pessoas e atenta contra a dignidade humana. A decisão é um exemplo de como o STF, em controle difuso, aplica a ponderação entre direitos fundamentais. RE 240.096 / RJ – Relator Min. Sepúlveda Pertence Julgamento: 13/12/2000 Publicação: DJ 24/08/2001 Tema: Reserva de plenário e Súmula Vinculante 10. Resumo: O STF firmou entendimento de que a decisão de órgão fracionário que, mesmo sem declarar expressamente a inconstitucionalidade, afasta a aplicação de lei por considerá-la inválida, viola o art. 97. Esse entendimento deu origem à Súmula Vinculante 10. O julgado é fundamental para a compreensão da reserva de plenário. RE 590.809 / SC – Relator Min. Marco Aurélio Julgamento: 09/12/2009 Publicação: DJe 18/12/2009 Tema: Aviso prévio proporcional – aplicação imediata de direito social e controle difuso. Resumo: O STF, em recurso extraordinário com repercussão geral, decidiu que o art. 7º, XXI, da CF/88 (aviso prévio proporcional) é autoaplicável, cabendo ao intérprete fixar critérios razoáveis de proporcionalidade até que a lei complementar seja editada. O julgado estabeleceu parâmetros para o cálculo do aviso prévio (30 dias + 3 dias por ano trabalhado, até o limite de 60 dias, totalizando 90 dias), que foram posteriormente detalhados pela Lei 12.506/2011. A decisão, em controle difuso com repercussão geral, vinculou todos os tribunais. Quadro-Resumo do Controle Difuso | Aspecto | Descrição | |-----------------------------|---------------------------------------------------------------------------| | Conceito | Controle exercido por qualquer juiz ou tribunal, em caso concreto, incidentalmente. | | Origem | Marbury v. Madison (EUA, 1803) | | Fundamento constitucional | Arts. 97, 102, III, 52, X | | Legitimidade | Qualquer parte ou juiz de ofício | | Objeto | Lei ou ato normativo em tese, questionado em processo concreto | | Efeitos da decisão | Inter partes (em regra), ex tunc (retroativos) | | Reserva de plenário | Art. 97; nos tribunais, declaração exige maioria absoluta do plenário ou órgão especial | | Súmula Vinculante 10 | Viola a reserva de plenário a decisão de órgão fracionário que afasta a aplicação da lei | | Extensão erga omnes | Por resolução do Senado (art. 52, X) ou por repercussão geral no recurso extraordinário | | Recurso cabível | Recurso extraordinário ao STF (art. 102, III) | | Repercussão geral | Requisito de admissibilidade do RE, permite efeitos erga omnes | Conclusão O controle difuso de constitucionalidade é um instrumento essencial para a proteção da Constituição no dia a dia do Poder Judiciário. Por meio dele, qualquer juiz ou tribunal pode, no julgamento de casos concretos, deixar de aplicar leis inconstitucionais, garantindo a supremacia da Constituição e a proteção dos direitos fundamentais. Embora seus efeitos sejam, em regra, limitados às partes, mecanismos como a suspensão pelo Senado Federal (art. 52, X) e a repercussão geral no recurso extraordinário permitem que as teses firmadas pelo STF sejam estendidas a todos, conferindo unidade e segurança ao sistema jurídico. A cláusula de reserva de plenário (art. 97) e a Súmula Vinculante 10 garantem que as decisões dos tribunais sobre inconstitucionalidade sejam tomadas com a devida deliberação colegiada. A jurisprudência do STF, por meio de julgados como o RE 197.917, RE 466.343 e RE 511.961, tem delineado os contornos do controle difuso e sua interação com o controle concentrado, assegurando a eficácia da Constituição.