Controle de Constitucionalidade no Processo Legislativo O controle de constitucionalidade pode ser exercido em diferentes momentos da vida da lei: antes de sua entrada em vigor (controle preventivo) e depois de sua promulgação (controle repressivo). No âmbito do processo legislativo, o controle preventivo é realizado pelos próprios Poderes Legislativo e Executivo, enquanto o controle repressivo é exercido precipuamente pelo Poder Judiciário. A conjugação desses mecanismos visa garantir que as normas produzidas estejam em conformidade com a Constituição, evitando que leis inconstitucionais ingressem no ordenamento jurídico ou, se ingressarem, que sejam prontamente expurgadas. Nesta aula, estudaremos em profundidade o controle de constitucionalidade no processo legislativo, abrangendo: Controle preventivo: pelas Comissões de Constituição e Justiça, pelo Plenário das Casas Legislativas, e pelo veto jurídico do Presidente da República. Controle repressivo: pelo Poder Judiciário, por meio de ações de controle concentrado (ADI, ADC, ADO, ADPF) e do controle difuso (incidental). A possibilidade de controle judicial do processo legislativo em curso, por meio de mandado de segurança impetrado por parlamentar. A técnica da interpretação conforme a Constituição como mecanismo de correção de inconstitucionalidades sem nulidade. Analisaremos também a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, com ênfase em casos que ilustram a aplicação desses mecanismos. Controle Preventivo de Constitucionalidade O controle preventivo ocorre antes da norma entrar em vigor, durante o processo legislativo. Seu objetivo é impedir que uma norma inconstitucional seja aprovada e produza efeitos. No Brasil, o controle preventivo é exercido por: Poder Legislativo: por meio de suas Comissões de Constituição e Justiça (CCJ) e pelo Plenário. Poder Executivo: por meio do veto jurídico. 1.1. Controle Preventivo Legislativo a) Comissões de Constituição e Justiça (CCJ) Na Câmara dos Deputados, no Senado Federal e nas Assembleias Legislativas estaduais, as Comissões de Constituição e Justiça têm a função de examinar a constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa dos projetos de lei antes de sua apreciação pelo Plenário. O parecer da CCJ é opinativo, ou seja, não vincula a decisão do Plenário. No entanto, se a CCJ apontar inconstitucionalidade, isso serve como alerta aos parlamentares, que podem rejeitar o projeto. Na prática, o parecer da CCJ tem grande força política e técnica. b) Controle pelo Plenário Durante a discussão e votação do projeto, qualquer parlamentar pode suscitar questão de ordem sobre a inconstitucionalidade da proposta. O Plenário pode, então, rejeitar o projeto com base nesse fundamento. 1.2. Controle Preventivo Executivo: Veto Jurídico (art. 66, §1º) O veto jurídico é a principal forma de controle preventivo pelo Poder Executivo. O Presidente da República, ao receber projeto de lei aprovado pelo Congresso, pode vetá-lo total ou parcialmente se considerá-lo inconstitucional. Art. 66, §1º – Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. O veto jurídico deve ser fundamentado, indicando os dispositivos constitucionais violados. O veto pode ser derrubado pelo Congresso (art. 66, §4º), mas, se mantido, impede a promulgação da lei. Importante: A sanção de projeto inconstitucional não convalida o vício. Se o Presidente deixar de vetar projeto inconstitucional, a lei poderá ser posteriormente declarada inconstitucional pelo Judiciário (controle repressivo). Controle Judicial do Processo Legislativo em Curso (Mandado de Segurança) O controle preventivo também pode ser exercido pelo Poder Judiciário, de forma excepcional, antes da conclusão do processo legislativo. O STF admite que parlamentares impetrem mandado de segurança para sustar a tramitação de projetos que violem normas constitucionais do processo legislativo (vícios formais graves). Esse é o chamado controle preventivo judicial. 2.1. Requisitos para o Controle Preventivo Judicial O STF firmou entendimento de que o controle judicial do processo legislativo é possível quando: Há vício formal grave que comprometa a legitimidade do processo (ex.: violação de regras de iniciativa, quórum, tramitação). O projeto ainda não foi convertido em lei. O autor é parlamentar, que tem direito líquido e certo ao devido processo legislativo. 2.2. Limites do Controle Preventivo Judicial O STF não admite o controle preventivo de mérito (conteúdo) do projeto de lei, apenas de vícios formais. A análise de constitucionalidade material só pode ser feita após a edição da lei, em controle repressivo. Controle Repressivo de Constitucionalidade Após a promulgação da lei, o controle repressivo pode ser exercido pelo Poder Judiciário, nas modalidades difusa e concentrada, para declarar a inconstitucionalidade da norma e, em regra, retirá-la do ordenamento jurídico. 3.1. Controle Concentrado As ações do controle concentrado (ADI, ADC, ADO, ADPF) permitem ao STF (ou aos TJs, no âmbito estadual) examinar a constitucionalidade de leis em tese, com efeitos erga omnes e vinculantes. ADI: para impugnar lei ou ato normativo federal ou estadual. ADC: para confirmar a constitucionalidade de lei federal. ADO: para combater omissão legislativa. ADPF: para tutelar preceitos fundamentais, inclusive contra atos normativos municipais e pré-constitucionais. 3.2. Controle Difuso Qualquer juiz ou tribunal, em caso concreto, pode deixar de aplicar lei que considere inconstitucional (incidentalmente). A decisão, em regra, tem efeitos inter partes, mas pode ser estendida a todos por meio da suspensão pelo Senado (art. 52, X) ou da repercussão geral no recurso extraordinário. Técnica da Interpretação Conforme a Constituição No controle repressivo, o STF pode utilizar a técnica da interpretação conforme a Constituição para preservar a validade da norma, atribuindo-lhe um sentido compatível com a Constituição. Aplica-se quando a norma tem várias interpretações possíveis, e pelo menos uma delas é constitucional. Jurisprudência Relevante sobre Controle no Processo Legislativo MS 24.667 AgR / DF – Relator Min. Carlos Velloso Julgamento: 04/12/2003 Publicação: DJ 23/04/2004 Tema: Controle judicial do processo legislativo – mandado de segurança impetrado por parlamentar. Resumo: O STF reconheceu a legitimidade de parlamentar para impetrar mandado de segurança visando coibir vícios formais e garantir o respeito ao devido processo legislativo constitucional. A Corte entendeu que, embora o controle preventivo seja predominantemente político, o Judiciário pode intervir para assegurar as regras do jogo democrático e os direitos subjetivos dos parlamentares durante a tramitação. MS 32.033 / DF – Relator Min. Gilmar Mendes (Redator p/ o acórdão Min. Teori Zavascki) Julgamento: 12 e 13/06/2013 Publicação: DJe 01/07/2013 Tema: Impossibilidade de controle preventivo de mérito de projeto de lei. Resumo: O STF denegou a ordem por entender que o mandado de segurança não é a via adequada para impedir o debate legislativo de projeto de lei quando a alegação é de vício material (mérito) e não há vício formal grave ou afronta a cláusula pétrea. O julgado delimita a atuação do Judiciário no processo legislativo, reafirmando que a análise de constitucionalidade material deve ocorrer apenas após a aprovação da lei, em controle repressivo. ADI 4.277 / DF – Relator Min. Ayres Britto Julgamento: 05/05/2011 Publicação: DJe 14/10/2011 Tema: Interpretação conforme a Constituição – união estável homoafetiva. Resumo: O STF, em conjunto com a ADPF 132, aplicou a técnica da interpretação conforme a Constituição ao art. 1.723 do Código Civil para reconhecer a união estável entre pessoas do mesmo sexo como entidade familiar. A Corte afastou qualquer interpretação que exclua as uniões homoafetivas, sob pena de violação aos princípios da dignidade da pessoa humana, igualdade e liberdade, mantendo a norma no ordenamento com sentido compatível com a Constituição. ADI 5.127 / DF – Relatora Min. Rosa Weber (Redator p/ acórdão Min. Edson Fachin) Julgamento: 15/10/2015 Publicação: DJe 16/11/2015 Tema: Vedação ao contrabando legislativo em medida provisória – controle repressivo. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivos inseridos por emenda parlamentar em medida provisória que não guardavam pertinência temática com o objeto original da MP. A Corte entendeu que a medida provisória não pode ser utilizada para veicular matérias estranhas ao seu núcleo essencial, sob pena de violação do devido processo legislativo e da separação de poderes. Esse princípio, conhecido como "vedação ao contrabando legislativo", é aplicado no controle repressivo para expurgar dispositivos incluídos em desrespeito ao processo legislativo. ADI 3.394 / AM – Relator Min. Eros Grau Julgamento: 02/04/2007 Publicação: DJe 24/08/2007 Tema: Vício de iniciativa em lei de origem parlamentar – criação de despesas. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade formal de lei estadual de iniciativa parlamentar que gerava aumento de despesa para o Poder Executivo, violando a separação dos poderes. A Corte reafirmou a jurisprudência no sentido de que a sanção do Chefe do Executivo não convalida o vício de iniciativa, tratando-se de inconstitucionalidade formal insanável. O julgado é exemplo de controle repressivo de lei oriunda de processo legislativo viciado. ADI 2.364 MC / AL – Relator Min. Celso de Mello Julgamento: 01/08/2001 (Liminar) Publicação: DJ 14/09/2001 Tema: Reserva de administração – vício de iniciativa. Resumo: O STF suspendeu a eficácia de dispositivos de lei estadual que invadiam a esfera de gestão do Chefe do Poder Executivo (como regras sobre promoções de servidores sem a devida iniciativa), com base no princípio da reserva de administração. A decisão reafirmou que o Legislativo não pode invadir a esfera de gestão e organização interna do Executivo, configurando vício formal de iniciativa passível de controle repressivo. Quadro-Resumo do Controle no Processo Legislativo | Tipo de Controle | Órgão | Momento | Objeto | Instrumento | |------------------|-------|---------|--------|-------------| | Preventivo legislativo | CCJ, Plenário | Durante a tramitação | Projeto de lei | Parecer, votação | | Preventivo executivo | Presidente | Após aprovação, antes da sanção | Projeto de lei | Veto jurídico (art. 66) | | Preventivo judicial | STF (MS) | Durante a tramitação | Projeto de lei (vícios formais) | Mandado de segurança de parlamentar | | Repressivo concentrado | STF (TJ) | Após a promulgação | Lei ou ato normativo | ADI, ADC, ADO, ADPF | | Repressivo difuso | Qualquer juiz/tribunal | Após a promulgação | Lei em caso concreto | Incidente de inconstitucionalidade, recurso extraordinário | Exercícios: Ao julgar uma Ação Direta de Inconstitucionalidade contra lei federal, o Supremo Tribunal Federal verificou que a norma, embora constitucional em sua literalidade, estava sendo interpretada e aplicada de forma consolidada pelos tribunais inferiores de modo a violar direitos fundamentais. Para reprovar essa interpretação e corrigir a distorção, sem declarar a nulidade do texto da lei, o STF pode utilizar a técnica da: O veto presidencial é mecanismo constitucional que busca, em geral: No controle de constitucionalidade, vícios no processo legislativo são relevantes quando: A iniciativa em matéria orçamentária é sensível porque: Quando um projeto é votado sem divulgação adequada do texto final e com supressão de debates essenciais, o problema constitucional típico é: Considere a seguinte situação: durante a tramitação de uma medida provisória, o relator na comissão mista apresentou parecer pela sua aprovação com emendas. Uma das emendas, aprovada pelo Plenário, instituía novo programa social sem qualquer relação com o objeto original da MP, que tratava de matéria tributária. O STF, em ADI, declarou a inconstitucionalidade dessa emenda. O fundamento da decisão foi a violação ao princípio da: Em relação ao controle judicial de emendas parlamentares a projetos de lei de iniciativa privativa do Executivo, assinale a opção que está de acordo com a jurisprudência do STF. Durante a tramitação de um projeto de lei na Câmara dos Deputados, a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) emitiu parecer pela inconstitucionalidade da proposta, por violação à cláusula pétrea da separação dos Poderes. Apesar do parecer, o Plenário da Câmara aprovou o projeto, que foi posteriormente sancionado pelo Presidente da República. Diante desse cenário, assinale a opção correta. Um parlamentar impetrou mandado de segurança perante o Supremo Tribunal Federal para sustar a tramitação de projeto de lei que, em sua opinião, viola a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo. Sobre o cabimento desse mandado de segurança, assinale a opção correta, de acordo com a jurisprudência DOMINANTE do STF. Uma lei de iniciativa parlamentar que majorava a alíquota do IPVA foi sancionada pelo Governador. Posteriormente, o Procurador-Geral de Justiça ajuizou representação de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça, arguindo vício de iniciativa. O Governador, em suas informações, alegou que a sanção convalidou o vício. Considerando a jurisprudência do STF, assinale a opção correta. O Presidente da República, ao receber projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional, entende que parte de seu texto é inconstitucional e, por isso, decide vetá-lo parcialmente. No veto, o Presidente suprime uma expressão isolada de um artigo, mantendo o restante do dispositivo. Considerando o art. 66, §2º, da CF/88 e a jurisprudência do STF, assinale a opção correta. Sobre o controle de constitucionalidade no processo legislativo, assinale a opção que apresenta hipótese de intervenção judicial para coibir vício formal grave na tramitação legislativa. A crítica mais recorrente ao uso abusivo de medida provisória é que: Segundo a jurisprudência do STF, se o Presidente da República sancionar uma lei proposta por um parlamentar que deveria ter sido iniciativa do Executivo, o erro inicial é corrigido. O controle judicial preventivo de projetos de lei pode ser iniciado por qualquer cidadão que identifique um erro de votação durante a tramitação no Congresso. O veto jurídico é uma ferramenta de controle preventivo de constitucionalidade que permite ao Presidente da República rejeitar projetos que ele considere contrários à Constituição. O parecer da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) sobre a validade de um projeto de lei obriga o Plenário da Casa Legislativa a rejeitar a proposta caso o parecer seja pela inconstitucionalidade. O mandado de segurança preventivo usado por parlamentares serve para garantir que as regras de procedimento e votação previstas na Constituição sejam rigorosamente seguidas. A técnica da interpretação conforme a Constituição é utilizada para anular totalmente uma lei sempre que ela possuir mais de um sentido possível no ordenamento jurídico. No julgamento da ADI 5.127, o Supremo Tribunal Federal proibiu a prática de inserir temas sem relação com o assunto original em projetos de conversão de Medidas Provisórias. O Poder Judiciário não realiza o controle preventivo do conteúdo (mérito) de um projeto de lei, podendo analisar se a matéria é inconstitucional apenas após a aprovação definitiva da norma. Uma decisão definitiva do STF em uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) vale para todos os cidadãos e obriga os demais juízes e o governo a seguirem o entendimento. O controle difuso de constitucionalidade permite que qualquer juiz deixe de aplicar uma lei em um caso real se considerar que ela viola a Constituição.