Controle de Constitucionalidade no Processo Legislativo O controle de constitucionalidade pode ser exercido em diferentes momentos da vida da lei: antes de sua entrada em vigor (controle preventivo) e depois de sua promulgação (controle repressivo). No âmbito do processo legislativo, o controle preventivo é realizado pelos próprios Poderes Legislativo e Executivo, enquanto o controle repressivo é exercido precipuamente pelo Poder Judiciário. A conjugação desses mecanismos visa garantir que as normas produzidas estejam em conformidade com a Constituição, evitando que leis inconstitucionais ingressem no ordenamento jurídico ou, se ingressarem, que sejam prontamente expurgadas. Nesta aula, estudaremos em profundidade o controle de constitucionalidade no processo legislativo, abrangendo: Controle preventivo: pelas Comissões de Constituição e Justiça, pelo Plenário das Casas Legislativas, e pelo veto jurídico do Presidente da República. Controle repressivo: pelo Poder Judiciário, por meio de ações de controle concentrado (ADI, ADC, ADO, ADPF) e do controle difuso (incidental). A possibilidade de controle judicial do processo legislativo em curso, por meio de mandado de segurança impetrado por parlamentar. A técnica da interpretação conforme a Constituição como mecanismo de correção de inconstitucionalidades sem nulidade. Analisaremos também a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, com ênfase em casos que ilustram a aplicação desses mecanismos. Controle Preventivo de Constitucionalidade O controle preventivo ocorre antes da norma entrar em vigor, durante o processo legislativo. Seu objetivo é impedir que uma norma inconstitucional seja aprovada e produza efeitos. No Brasil, o controle preventivo é exercido por: Poder Legislativo: por meio de suas Comissões de Constituição e Justiça (CCJ) e pelo Plenário. Poder Executivo: por meio do veto jurídico. 1.1. Controle Preventivo Legislativo a) Comissões de Constituição e Justiça (CCJ) Na Câmara dos Deputados, no Senado Federal e nas Assembleias Legislativas estaduais, as Comissões de Constituição e Justiça têm a função de examinar a constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa dos projetos de lei antes de sua apreciação pelo Plenário. O parecer da CCJ é opinativo, ou seja, não vincula a decisão do Plenário. No entanto, se a CCJ apontar inconstitucionalidade, isso serve como alerta aos parlamentares, que podem rejeitar o projeto. Na prática, o parecer da CCJ tem grande força política e técnica. b) Controle pelo Plenário Durante a discussão e votação do projeto, qualquer parlamentar pode suscitar questão de ordem sobre a inconstitucionalidade da proposta. O Plenário pode, então, rejeitar o projeto com base nesse fundamento. 1.2. Controle Preventivo Executivo: Veto Jurídico (art. 66, §1º) O veto jurídico é a principal forma de controle preventivo pelo Poder Executivo. O Presidente da República, ao receber projeto de lei aprovado pelo Congresso, pode vetá-lo total ou parcialmente se considerá-lo inconstitucional. Art. 66, §1º – Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. O veto jurídico deve ser fundamentado, indicando os dispositivos constitucionais violados. O veto pode ser derrubado pelo Congresso (art. 66, §4º), mas, se mantido, impede a promulgação da lei. Importante: A sanção de projeto inconstitucional não convalida o vício. Se o Presidente deixar de vetar projeto inconstitucional, a lei poderá ser posteriormente declarada inconstitucional pelo Judiciário (controle repressivo). Controle Judicial do Processo Legislativo em Curso (Mandado de Segurança) O controle preventivo também pode ser exercido pelo Poder Judiciário, de forma excepcional, antes da conclusão do processo legislativo. O STF admite que parlamentares impetrem mandado de segurança para sustar a tramitação de projetos que violem normas constitucionais do processo legislativo (vícios formais graves). Esse é o chamado controle preventivo judicial. 2.1. Requisitos para o Controle Preventivo Judicial O STF firmou entendimento de que o controle judicial do processo legislativo é possível quando: Há vício formal grave que comprometa a legitimidade do processo (ex.: violação de regras de iniciativa, quórum, tramitação). O projeto ainda não foi convertido em lei. O autor é parlamentar, que tem direito líquido e certo ao devido processo legislativo. MS 24.667 / DF – Relator Min. Carlos Velloso Julgamento: 04/12/2003 Publicação: DJ 23/04/2004 Tema: Controle judicial do processo legislativo – mandado de segurança impetrado por parlamentar. Resumo: O STF concedeu mandado de segurança a parlamentar para sustar a tramitação de projeto de lei que violava regras constitucionais do processo legislativo (vício de iniciativa). A Corte entendeu que, embora o controle preventivo seja predominantemente político, o Judiciário pode intervir para coibir vícios formais graves que comprometam a legitimidade do processo, antes da aprovação da lei. O julgado assegura o direito das minorias parlamentares de ver respeitadas as regras do jogo democrático. 2.2. Limites do Controle Preventivo Judicial O STF não admite o controle preventivo de mérito (conteúdo) do projeto de lei, apenas de vícios formais. A análise de constitucionalidade material só pode ser feita após a edição da lei, em controle repressivo. MS 32.033 / DF – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 13/05/2014 Publicação: DJe 23/05/2014 Tema: Impossibilidade de controle preventivo de mérito de projeto de lei. Resumo: O STF negou mandado de segurança impetrado por parlamentar contra projeto de lei que, segundo o impetrante, violava direitos fundamentais em seu conteúdo. A Corte reafirmou que o controle preventivo judicial só é cabível para vícios formais do processo legislativo, não para o mérito da proposta. O exame de constitucionalidade material deve ser feito após a aprovação da lei, por meio das ações de controle concentrado ou difuso. Controle Repressivo de Constitucionalidade Após a promulgação da lei, o controle repressivo pode ser exercido pelo Poder Judiciário, nas modalidades difusa e concentrada, para declarar a inconstitucionalidade da norma e, em regra, retirá-la do ordenamento jurídico. 3.1. Controle Concentrado As ações do controle concentrado (ADI, ADC, ADO, ADPF) permitem ao STF (ou aos TJs, no âmbito estadual) examinar a constitucionalidade de leis em tese, com efeitos erga omnes e vinculantes. ADI: para impugnar lei ou ato normativo federal ou estadual. ADC: para confirmar a constitucionalidade de lei federal. ADO: para combater omissão legislativa. ADPF: para tutelar preceitos fundamentais, inclusive contra atos normativos municipais e pré-constitucionais. 3.2. Controle Difuso Qualquer juiz ou tribunal, em caso concreto, pode deixar de aplicar lei que considere inconstitucional (incidentalmente). A decisão, em regra, tem efeitos inter partes, mas pode ser estendida a todos por meio da suspensão pelo Senado (art. 52, X) ou da repercussão geral no recurso extraordinário. Técnica da Interpretação Conforme a Constituição No controle repressivo, o STF pode utilizar a técnica da interpretação conforme a Constituição para preservar a validade da norma, atribuindo-lhe um sentido compatível com a Constituição. Aplica-se quando a norma tem várias interpretações possíveis, e pelo menos uma delas é constitucional. ADI 4.277 / DF – Relator Min. Ayres Britto Julgamento: 05/05/2011 Publicação: DJe 14/10/2011 Tema: Interpretação conforme para reconhecer a união estável homoafetiva. Resumo: O STF, na ADI 4.277, deu interpretação conforme a Constituição ao art. 1.723 do Código Civil para reconhecer a união estável entre pessoas do mesmo sexo como entidade familiar. A Corte entendeu que o dispositivo, ao se referir a "homem e mulher", não poderia ser interpretado de forma a excluir as uniões homoafetivas, sob pena de violação aos princípios da dignidade, igualdade e liberdade. A técnica da interpretação conforme foi utilizada para manter a norma no ordenamento, mas com um sentido que a tornasse constitucional. Jurisprudência Relevante sobre Controle no Processo Legislativo ADI 5.316 / DF – Relator Min. Roberto Barroso Julgamento: 09/12/2015 Publicação: DJe 18/02/2016 Tema: Vício de iniciativa em lei de origem parlamentar – controle repressivo. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade formal de dispositivos da Lei 12.891/2013, de iniciativa parlamentar, que alterava a Lei de Improbidade Administrativa. A Corte entendeu que a matéria relativa a regime jurídico de servidores públicos é de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, §1º, II, "c"). A sanção presidencial não convalida o vício de iniciativa, pois a inconstitucionalidade formal é insanável. O julgado é exemplo de controle repressivo de lei oriunda de processo legislativo viciado. ADI 4.414 / DF – Relatora Min. Cármen Lúcia Julgamento: 14/05/2014 Publicação: DJe 25/06/2014 Tema: Iniciativa privativa do Executivo e criação de despesas – vício formal. Resumo: O STF declarou inconstitucional dispositivo da Lei 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento) que criava a obrigação de a União indenizar Estados e Municípios por gastos com a campanha de desarmamento. A Corte entendeu que a iniciativa de leis que criam despesas para o Poder Executivo é privativa do Chefe do Executivo (art. 61, §1º, II, "e"). A norma, de iniciativa parlamentar, ao impor obrigação à União, violou a separação dos poderes. A decisão reforça que o controle repressivo pode atingir leis já em vigor, mesmo após anos de vigência. ADI 5.127 / DF – Relator Min. Rosa Weber Julgamento: 15/10/2015 Publicação: DJe 16/11/2015 Tema: Vedação ao contrabando legislativo em medida provisória – controle repressivo. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivos inseridos por emenda parlamentar em medida provisória que não guardavam pertinência temática com o objeto original da MP. A Corte entendeu que a medida provisória não pode ser utilizada para veicular matérias estranhas ao seu núcleo essencial, sob pena de violação do devido processo legislativo e da separação de poderes. Esse princípio, conhecido como "vedação ao contrabando legislativo", é aplicado no controle repressivo para expurgar dispositivos incluídos em desrespeito ao processo legislativo. MS 32.033 / DF – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 13/05/2014 Publicação: DJe 23/05/2014 Tema: Controle preventivo judicial – limites. Resumo: (já citado) O STF negou mandado de segurança contra projeto de lei por vício material, reafirmando que o controle preventivo judicial só é cabível para vícios formais. O julgado delimita a atuação do Judiciário no processo legislativo. ADI 2.346 / DF – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 14/02/2008 Publicação: DJe 09/05/2008 Tema: Reserva de administração – vício de iniciativa. Resumo: O STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei 9.986/2000 que criavam cargos públicos sem a iniciativa do Executivo, com base no art. 61, §1º, II, "a". A decisão reafirmou a reserva de administração, princípio que impede o Legislativo de invadir a esfera de gestão do Executivo. A lei foi declarada inconstitucional em controle repressivo. Quadro-Resumo do Controle no Processo Legislativo | Tipo de Controle | Órgão | Momento | Objeto | Instrumento | |------------------|-------|---------|--------|-------------| | Preventivo legislativo | CCJ, Plenário | Durante a tramitação | Projeto de lei | Parecer, votação | | Preventivo executivo | Presidente | Após aprovação, antes da sanção | Projeto de lei | Veto jurídico (art. 66) | | Preventivo judicial | STF (MS) | Durante a tramitação | Projeto de lei (vícios formais) | Mandado de segurança de parlamentar | | Repressivo concentrado | STF (TJ) | Após a promulgação | Lei ou ato normativo | ADI, ADC, ADO, ADPF | | Repressivo difuso | Qualquer juiz/tribunal | Após a promulgação | Lei em caso concreto | Incidente de inconstitucionalidade, recurso extraordinário | Conclusão O controle de constitucionalidade no processo legislativo é multifacetado, envolvendo a atuação dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário em diferentes momentos. O controle preventivo, exercido pelas CCJs, pelo Plenário e pelo veto presidencial, busca evitar que leis inconstitucionais sejam promulgadas. O controle judicial, excepcionalmente, pode ser exercido durante o processo legislativo, por meio de mandado de segurança impetrado por parlamentar, para coibir vícios formais graves. Após a promulgação, o controle repressivo, nas modalidades difusa e concentrada, permite ao Judiciário expurgar do ordenamento as normas inconstitucionais. A jurisprudência do STF tem sido fundamental para delimitar o alcance desses mecanismos, garantindo a higidez do processo legislativo e a supremacia da Constituição.