Competências Constitucionais dos Entes Federativos A repartição de competências é um dos elementos essenciais do federalismo, pois define quais matérias podem ser legisladas e administradas por cada ente federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). A Constituição Federal de 1988, seguindo a tradição das federações modernas, estabelece um sistema complexo e detalhado de distribuição de competências, que busca equilibrar a autonomia dos entes com a unidade nacional. Compreender essa repartição é fundamental para resolver conflitos federativos, interpretar corretamente as normas e aplicar o direito nos casos concretos. Nesta aula, estudaremos em profundidade as competências constitucionais dos entes federativos, suas classificações, os dispositivos constitucionais aplicáveis e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema. Princípios da Repartição de Competências A repartição de competências na CF/88 baseia-se nos seguintes princípios: Princípio da predominância do interesse: cabe à União as matérias de interesse nacional; aos Estados, as de interesse regional; e aos Municípios, as de interesse local. O Distrito Federal acumula interesses regionais e locais. Princípio da subsidiariedade: as decisões devem ser tomadas pelo nível de governo mais próximo do cidadão, sempre que possível. Princípio da cooperação: os entes devem atuar de forma coordenada para a realização de objetivos comuns (ex.: art. 23, parágrafo único). Princípio da autonomia: cada ente tem assegurada a capacidade de exercer suas competências sem ingerência dos demais, respeitados os limites constitucionais. Classificação das Competências A doutrina classifica as competências constitucionais segundo diversos critérios. Os principais são: 2.1. Quanto à natureza (administrativa ou legislativa) Competência administrativa (ou material): consiste na capacidade de executar tarefas, prestar serviços públicos e praticar atos concretos de administração (arts. 21, 23, 25, 30, 32). Competência legislativa: consiste na capacidade de editar leis sobre determinadas matérias (arts. 22, 24, 30, 32). 2.2. Quanto à abrangência Competência exclusiva: indelegável, só pode ser exercida pelo ente a quem foi atribuída. Ex.: art. 21 (União). Competência privativa: pode ser delegada a outro ente, nos termos da lei. Ex.: art. 22, parágrafo único (União pode autorizar Estados a legislar sobre questões específicas das matérias do art. 22). Competência comum: atribuída a todos os entes, que devem atuar em cooperação (art. 23). Competência concorrente: atribuída a mais de um ente para legislar sobre a mesma matéria, cabendo à União estabelecer normas gerais e aos Estados (e DF) suplementá-las (art. 24). Competência suplementar: dos Municípios para suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II). Competência remanescente ou reservada: dos Estados para legislar sobre as matérias que não lhes sejam vedadas e que não estejam atribuídas à União ou aos Municípios (art. 25, §1º). Competências da União 3.1. Competência exclusiva (administrativa) – art. 21 São competências administrativas indelegáveis da União. Exemplos: Art. 21. Compete à União: I – manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; II – declarar a guerra e celebrar a paz; III – assegurar a defesa nacional; IV – permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente; V – decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal; VI – autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico; VII – emitir moeda; VIII – administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada; IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; X – manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei; XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária; d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; XIII – organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios; XIV – organizar e manter a polícia civil, a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; XV – organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional; XVI – exercer a classificação, para efeito indicativo, de produtos de interesse nacional; XVII – conceder anistia; XVIII – planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; XIX – instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso; XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; XXI – estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação; XXII – executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições; XXIV – organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; XXV – estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa. 3.2. Competência privativa (legislativa) – art. 22 São competências legislativas da União, que podem ser delegadas aos Estados por lei complementar (parágrafo único). Exemplos: Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; II – desapropriação; III – requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV – águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; V – serviço postal; VI – sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais; VII – política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; VIII – comércio exterior e interestadual; IX – diretrizes da política nacional de transportes; X – regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; XI – trânsito e transporte; XII – jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII – nacionalidade, cidadania e naturalização; XIV – populações indígenas; XV – emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros; XVI – organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões; XVII – organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes; XVIII – sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais; XIX – sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular; XX – sistemas de consórcios e sorteios; XXI – normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares; XXII – competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais; XXIII – seguridade social; XXIV – diretrizes e bases da educação nacional; XXV – registros públicos; XXVI – atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, §1°, III; XXVIII – defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional; XXIX – propaganda comercial. Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo. Competências Comuns (art. 23) São competências administrativas de todos os entes (União, Estados, DF e Municípios), que devem atuar em cooperação. A lei complementar fixará normas para a cooperação (art. 23, parágrafo único). Exemplos: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação; VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Competências Concorrentes (art. 24) São competências legislativas da União, dos Estados e do Distrito Federal. A União estabelece normas gerais; os Estados e o DF suplementam-nas, editando normas específicas. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercem competência legislativa plena (art. 24, §3º). A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrária (art. 24, §4º). Exemplos: Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II – orçamento; III – juntas comerciais; IV – custas dos serviços forenses; V – produção e consumo; VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IX – educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação; X – criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI – procedimentos em matéria processual; XII – previdência social, proteção e defesa da saúde; XIII – assistência jurídica e Defensoria pública; XIV – proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; XV – proteção à infância e à juventude; XVI – organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis. §1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. §2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. §3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. §4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrária. Competências dos Estados (art. 25) Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. §1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. (Competência remanescente ou reservada) §2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. §3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. A competência remanescente significa que tudo o que não for atribuído à União ou aos Municípios (e não for vedado aos Estados) é de competência estadual. Exemplos: organização da polícia civil e militar, criação de fundações estaduais, legislação sobre serviço notarial e registral (em conjunto com a União, que edita normas gerais). Competências dos Municípios (art. 30) Art. 30. Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local; II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. O conceito de interesse local é flexível e deve ser interpretado caso a caso. Em geral, considera-se de interesse local tudo aquilo que afeta predominantemente o Município, como transporte público municipal, coleta de lixo, ordenamento urbano, iluminação pública, etc. Competências do Distrito Federal (art. 32) Art. 32, §1º – Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. O Distrito Federal acumula as competências estaduais e municipais. Assim, o DF pode legislar sobre matérias de interesse regional (como segurança pública – polícia civil e militar) e de interesse local (como transporte coletivo intra-DF). A organização judiciária do DF, porém, é mantida pela União (art. 21, XIII). Jurisprudência Relevante do STF sobre Competências ADI 4.751 / DF – Relator Min. Dias Toffoli Julgamento: 29/09/2016 Publicação: DJe 19/10/2016 Tema: Competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI) – inconstitucionalidade de lei estadual que dispõe sobre uso de capacete por motociclistas. Resumo: A ação direta questionava a constitucionalidade da Lei 6.298/2013 do Estado do Rio de Janeiro, que estabelecia a obrigatoriedade do uso de capacete com viseira e dispositivo refletivo, além de outras normas sobre trânsito. O STF declarou a inconstitucionalidade da lei, entendendo que a competência para legislar sobre trânsito e transporte é privativa da União (art. 22, XI). O Estado não pode legislar sobre a matéria, mesmo que de forma suplementar, pois a União já editou o Código de Trânsito Brasileiro (Lei 9.503/97), que disciplina exaustivamente a matéria. A invasão de competência configura inconstitucionalidade formal. Importância para o estudo: O julgado é exemplar para demonstrar os limites da competência estadual em matérias de competência privativa da União. Mesmo que o Estado alegue interesse local, não pode legislar sobre trânsito, pois a Constituição reservou essa matéria à União. ADI 3.987 / MG – Relatora Min. Cármen Lúcia Julgamento: 14/04/2010 Publicação: DJe 07/05/2010 Tema: Competência concorrente para legislar sobre proteção do meio ambiente (art. 24, VI) – possibilidade de lei estadual estabelecer padrões mais rigorosos que a lei federal. Resumo: A ação questionava a Lei 18.031/2009 do Estado de Minas Gerais, que proibia o uso de sacolas plásticas em estabelecimentos comerciais. A Associação Brasileira da Indústria de Embalagens (ABIE) alegava invasão de competência da União. O STF julgou improcedente a ação, entendendo que a proteção do meio ambiente é matéria de competência concorrente (art. 24, VI), cabendo à União estabelecer normas gerais e aos Estados, normas específicas. No caso, a lei estadual, ao proibir as sacolas plásticas, suplementava a legislação federal (Lei 12.305/2010 – Política Nacional de Resíduos Sólidos), estabelecendo padrão mais protetivo ao meio ambiente, o que é permitido pela Constituição. A decisão reafirmou que, na competência concorrente, os Estados podem ser mais rigorosos que a União, desde que respeitadas as normas gerais. Importância para o estudo: O julgado é fundamental para compreender a dinâmica da competência concorrente e a possibilidade de os Estados suplementarem a legislação federal de forma mais protetiva, especialmente em matéria ambiental. ADI 2.134 / AL – Relator Min. Dias Toffoli Julgamento: 02/02/2011 Publicação: DJe 16/02/2011 Tema: Competência da União para legislar sobre serviço postal (art. 22, V) – inconstitucionalidade de lei estadual que autoriza serviço de entrega concorrente aos Correios. Resumo: A ação questionava a constitucionalidade da Lei 6.228/2000 do Estado de Alagoas, que autorizava a criação de serviço estadual de entrega de correspondências, concorrente com os Correios (empresa pública federal). O STF declarou a inconstitucionalidade da lei, entendendo que o serviço postal é de competência exclusiva da União (art. 21, X – manter o serviço postal), e que legislar sobre a matéria é competência privativa da União (art. 22, V). A criação de serviço estadual de entrega de correspondências invade a competência federal, violando o art. 21, X. O serviço postal é monopólio da União (Lei 6.538/78) e não pode ser objeto de legislação estadual. Importância para o estudo: O julgado esclarece que o serviço postal é de competência exclusiva da União, e os Estados não podem legislar sobre a matéria, nem criar serviços concorrentes. ADI 2.982 / CE – Relator Min. Luiz Fux Julgamento: 04/02/2014 Publicação: DJe 24/02/2014 Tema: Competência concorrente para legislar sobre proteção do consumidor (art. 24, V e VIII) – possibilidade de lei estadual estabelecer prazo maior para reclamação de vícios. Resumo: A ação questionava a constitucionalidade da Lei 13.486/2004 do Estado do Ceará, que ampliava de 30 para 90 dias o prazo para o consumidor reclamar de vícios aparentes em produtos duráveis. O STF julgou procedente a ação, declarando a inconstitucionalidade da lei. A Corte entendeu que, embora a proteção do consumidor seja matéria de competência concorrente (art. 24, V e VIII), a União já estabeleceu normas gerais no Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90), que fixa prazos máximos (30 dias para produtos não duráveis, 90 dias para duráveis – art. 26, I e II). A lei estadual, ao ampliar o prazo, invadiu a competência da União para estabelecer normas gerais, criando insegurança jurídica e desequilibrando o sistema nacional de proteção ao consumidor. Importância para o estudo: O julgado demonstra que, na competência concorrente, os Estados devem respeitar as normas gerais estabelecidas pela União. Não podem alterar prazos fixados em lei federal, sob pena de inconstitucionalidade. ADI 4.096 / DF – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 13/02/2014 Publicação: DJe 05/03/2014 Tema: Competência privativa da União para legislar sobre desapropriação (art. 22, II) – inconstitucionalidade de lei estadual que disciplina procedimento de desapropriação. Resumo: A ação questionava a constitucionalidade de lei do Distrito Federal que estabelecia procedimento próprio para desapropriação de imóveis rurais no DF. O STF declarou a inconstitucionalidade, entendendo que a competência para legislar sobre desapropriação é privativa da União (art. 22, II). O Distrito Federal, mesmo tendo competências estaduais e municipais, não pode legislar sobre matéria reservada à União. O Decreto-Lei 3.365/41 (lei federal) disciplina a desapropriação por utilidade pública, e qualquer procedimento estadual diverso invade a competência federal. Importância para o estudo: O julgado reforça a competência privativa da União para legislar sobre desapropriação, vedando aos Estados e ao DF criar procedimentos próprios. RE 586.453 / SP – Relator Min. Dias Toffoli Julgamento: 02/02/2011 Publicação: DJe 11/03/2011 Tema: Competência municipal para legislar sobre horário de funcionamento do comércio local – interesse local (art. 30, I). Resumo: O recurso extraordinário discutia a constitucionalidade de lei do Município de São Paulo que fixava horário de funcionamento do comércio local. A Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) alegava que a matéria seria de competência da União (direito do trabalho). O STF, em repercussão geral, fixou a tese de que "os Municípios têm competência para legislar sobre horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, desde que inserida no âmbito do interesse local, não configurando, em princípio, violação à competência da União para legislar sobre direito do trabalho (art. 22, I)". A decisão distingue a competência municipal sobre horário de funcionamento (interesse local) da competência federal sobre relações de trabalho (jornada, salário, etc.). Importância para o estudo: O julgado é fundamental para delimitar a competência municipal sobre interesse local, especialmente em matéria de comércio, e sua relação com a competência federal sobre direito do trabalho. Quadro-Resumo das Competências | Ente | Competências Administrativas | Competências Legislativas | |----------------|--------------------------------------------------|--------------------------------------------------------| | União | Materiais Exclusivas (art. 21) | Legislativas Privativas (art. 22) e normas gerais na concorrência (art. 24, §1º) | | Estados | Comuns (art. 23) e remanescentes (art. 25, §1º) | Concorrentes (art. 24) e suplementares (art. 24, §2º a §4º) | A competência comum (art. 23) é de TODOS os entes federativos (União, Estados, DF e Municípios), não apenas dos Estados. A competência remanescente dos Estados está no art. 25, §1º, e não apenas no art. 25. | Municípios | Interesse local (art. 30, V a IX) | Interesse local (art. 30, I) e suplementar (art. 30, II) | | DF | Competências estaduais e municipais (art. 32, §1º) | Competências estaduais e municipais (art. 32, §1º) | Conclusão A repartição de competências na Constituição de 1988 é um sistema intrincado que visa equilibrar a autonomia dos entes federativos com a unidade nacional. A União detém as competências de interesse nacional, privativas e exclusivas, mas pode delegar algumas delas. Os Estados possuem competências remanescentes e atuam na competência concorrente, podendo suplementar as normas gerais da União. Os Municípios têm autonomia para legislar sobre interesse local e suplementar a legislação federal e estadual. O Distrito Federal acumula as competências estaduais e municipais. O Supremo Tribunal Federal, por meio de sua jurisprudência, tem atuado como árbitro dos conflitos federativos, delimitando as fronteiras entre as competências e garantindo o equilíbrio da federação. Dominar essa repartição é essencial para a correta interpretação e aplicação do direito, bem como para o sucesso em concursos e exames.