A Federação Brasileira A federação é a forma de Estado adotada pelo Brasil, conforme expressamente estabelecido no *art. 1º, caput da Constituição Federal de 1988. Caracteriza-se pela existência de múltiplos centros de poder político autônomos, que coexistem sob uma mesma soberania nacional. No modelo brasileiro, os entes federativos são a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos dotados de autonomia política, administrativa e financeira, nos termos da Constituição. A federação brasileira é indissolúvel, ou seja, não se admite o direito de secessão (separação). É também uma federação cooperativa, pois a Constituição prevê mecanismos de colaboração entre os entes para a realização de objetivos comuns. A repartição constitucional de competências é o instrumento que garante o equilíbrio federativo, delimitando as atribuições de cada ente e evitando conflitos. Conceito e Características da Federação 1.1. Origem e Evolução A federação como forma de Estado surgiu nos Estados Unidos, com a Constituição de 1787, que substituiu a confederação formada após a independência. O modelo federativo foi adotado para conciliar a unidade nacional com a autonomia dos Estados-membros. No Brasil, a federação foi instituída com a Constituição de 1891, inspirada no modelo norte-americano, e mantida em todas as constituições posteriores, com variações no grau de centralização (maior na CF/37 e CF/67, menor na CF/88). Do ponto de vista histórico, o federalismo brasileiro é classificado como centrífugo (ou por segregação): partiu-se de um Estado unitário (Império) e descentralizou-se o poder para os Estados-membros, ao contrário do modelo norte-americano, que é centrípeto (ou por agregação), em que Estados soberanos se uniram para formar a federação. Essa origem explica a tendência histórica de maior centralização no Brasil. A Constituição de 1988 fortaleceu a federação ao incluir os Municípios como entes federativos autônomos (art. 18), o que é uma peculiaridade brasileira, pois na maioria das federações os municípios são apenas divisões administrativas dos Estados. 1.2. Características Essenciais da Federação A doutrina identifica as seguintes características essenciais da federação: | Característica | Descrição | Exemplo na CF/88 | |---|---|---| | Autonomia dos entes | Capacidade de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação | Estados elaboram suas Constituições (art. 25); Municípios, Leis Orgânicas (art. 29) | | Indissolubilidade | Vedação ao direito de secessão | Art. 1º, caput: "união indissolúvel"; art. 60, §4º, I: cláusula pétrea | | Repartição constitucional de competências | A Constituição define as atribuições de cada ente | Arts. 21 a 24, 30, 32 | | Participação dos entes na vontade nacional | Os Estados participam da formação da vontade federal por meio do Senado | Senado Federal composto por representantes dos Estados e do DF (art. 46) | | Existência de um órgão de cúpula do Judiciário | Para resolver conflitos federativos | STF, guardião da Constituição (art. 102, I, "f") | | Repartição de receitas tributárias | Mecanismos de transferência de recursos para reduzir desigualdades regionais | Arts. 157 a 162 (FPE, FPM, fundos constitucionais) | 1.3. Federação, Estado Unitário e Confederação Diferentemente do Estado unitário (França, Portugal), onde o poder é centralizado e as divisões territoriais são meramente administrativas, na federação os entes possuem autonomia política garantida constitucionalmente. A federação também se distingue da confederação, que é uma união de Estados soberanos baseada em tratado internacional, com direito de secessão assegurado. A federação se diferencia ainda da confederação porque, nesta, os entes são soberanos e o vínculo é convencional (tratado); na federação, os entes são autônomos (não soberanos) e o vínculo é constitucional, derivando da Constituição e não de acordos entre as partes. 1.4. Autonomia Federativa: os Quatro Aspectos A autonomia dos entes federativos desdobra-se em quatro planos: Auto-organização: capacidade de editar norma de organização própria (Constituição Estadual, Lei Orgânica Municipal/Distrital). Autolegislação: capacidade de editar suas próprias leis, dentro do campo de competências constitucionalmente atribuído. Autogoverno: capacidade de eleger seus próprios governantes, sem interferência de outros entes. Autoadministração: capacidade de prestar os serviços públicos de sua competência com autonomia financeira e administrativa. Os Entes Federativos na Constituição de 1988 2.1. União A União é a entidade federativa que representa o governo central. Embora seja o ente de maior abrangência, não é soberana: soberana é a República Federativa do Brasil (pessoa jurídica de direito público externo). A União tem competências exclusivas (art. 21), privativas (art. 22), comuns (art. 23) e concorrentes (art. 24). Atua em nome da República Federativa do Brasil nas relações internacionais, mas sua atuação deve respeitar a autonomia dos demais entes. Art. 18, §1º – Brasília é a Capital Federal. A União é pessoa jurídica de direito público interno, com capacidade para contratar, demandar em juízo e ser demandada. Seus bens são enumerados no art. 20 da CF/88. 2.2. Estados Os Estados são pessoas jurídicas de direito público interno, dotadas de autonomia. Organizam-se por meio de Constituições estaduais (art. 25), que devem observar os princípios da Constituição Federal. As principais competências dos Estados são: Competência remanescente (art. 25, §1º): tudo o que não for vedado pela Constituição ou atribuído à União ou aos Municípios — cláusula residual estadual. Competência concorrente com a União (art. 24): direito tributário, financeiro, econômico, urbanístico, etc. A União estabelece normas gerais; os Estados, normas específicas. Competência comum com os demais entes (art. 23): cuidar da saúde, proteger o meio ambiente, fomentar a produção agropecuária, etc. Exploração de serviços de gás canalizado (art. 25, §2º), diretamente ou mediante concessão. Instituição de regiões metropolitanas (art. 25, §3º), mediante lei complementar, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Os Estados são representados no Senado Federal por três senadores cada (art. 46), eleitos pelo sistema majoritário, com mandato de 8 anos. 2.3. Municípios Os Municípios são entes federativos inovadores na CF/88 — a federação brasileira é a única no mundo que os eleva à condição de entes autônomos. Organizam-se por meio de Leis Orgânicas (art. 29), votadas em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovadas por dois terços dos membros da Câmara Municipal. Suas principais competências são: Interesse local (art. 30, I): tudo o que disser respeito predominantemente ao Município, como transporte público coletivo, coleta de lixo, ordenamento urbano, iluminação pública, etc. Suplementação da legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II). Instituição e arrecadação de tributos municipais (IPTU, ISS, ITBI). Organização dos serviços públicos de interesse local (transporte coletivo, merenda escolar, etc.). Promoção do adequado ordenamento territorial (plano diretor – art. 182). Art. 29, caput – O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...] Criação, Incorporação, Fusão e Desmembramento de Municípios O art. 18, §4º da CF/88 (com a redação dada pela EC 15/1996) exige três requisitos cumulativos para a criação de municípios: (a) lei estadual editada dentro do período fixado por lei complementar federal; (b) consulta prévia mediante plebiscito às populações dos municípios envolvidos; e (c) divulgação de Estudos de Viabilidade Municipal. A grande dificuldade é que, desde 1996, o Congresso Nacional nunca editou a lei complementar federal regulamentadora, o que gerou intenso debate jurisprudencial (v. ADI 2240/BA, abaixo). 2.4. Distrito Federal O Distrito Federal é um ente híbrido, pois acumula competências estaduais e municipais (art. 32, §1º). É regido por Lei Orgânica, aprovada pela Câmara Legislativa do DF por dois terços de seus membros. Não pode ser dividido em Municípios (art. 32, caput*). Suas principais características: Possui competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. A Câmara Legislativa exerce funções legislativas típicas de assembleia estadual e câmara municipal. A organização judiciária do DF e dos Territórios é organizada e mantida pela União (art. 21, XIII). A segurança pública do DF é exercida pela Polícia Civil, Polícia Penal, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar, organizadas e mantidas pela União (art. 21, XIV), mas subordinadas ao Governador do DF. A Defensoria Pública do DF foi transferida para a titularidade do próprio Distrito Federal pela EC 69/2012, deixando de ser organizada e mantida pela União. Art. 32, §1º – Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. 2.5. Territórios Federais Os Territórios Federais, previstos no art. 18, §2º, são criados, transformados em Estado ou reintegrados ao Estado de origem mediante lei complementar. Não são entes federativos — integram a União como descentralizações administrativas desta, sem autonomia política. Caso tenham mais de cem mil habitantes, terão câmara territorial eleita com poderes legislativos estaduais (art. 33, §3º). Atualmente, não existem Territórios no Brasil. Os últimos (Amapá e Roraima) foram transformados em Estados pela CF/88. Vedações Constitucionais (art. 19) O art. 19 da CF/88 impõe vedações que se aplicam à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. É matéria recorrente em concursos públicos: Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I – estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público; II – recusar fé aos documentos públicos; III – criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. O inciso I consagra a laicidade do Estado. A colaboração de interesse público com entidades religiosas (assistência social, educação, etc.) é ressalvada. O inciso II tem implicação prática relevante: nenhum ente pode se recusar a aceitar como válido um documento público emitido por outro ente da federação. O inciso III veda o que a doutrina chama de guerra tributária discriminatória entre entes, assim como preferências na contratação, etc. Repartição de Competências A repartição de competências é o mecanismo que define as atribuições de cada ente federativo, evitando conflitos e garantindo a harmonia da federação. A CF/88 adota um modelo complexo, combinando competências exclusivas, privativas, comuns e concorrentes. 4.1. Competências da União a) Competência exclusiva (art. 21) São competências administrativas (materiais) indelegáveis da União. Exemplos: Art. 21. Compete à União: I – manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; II – declarar a guerra e celebrar a paz; III – assegurar a defesa nacional; IV – permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente; V – decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal; VI – autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico; VII – emitir moeda; VIII – administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada; IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; X – manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei; XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária; d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; XIII – organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios; XIV – organizar e manter a polícia civil, a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; XV – organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional; XVI – exercer a classificação, para efeito indicativo, de produtos de interesse nacional; XVII – conceder anistia; XVIII – planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; XIX – instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso; XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; XXI – estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação; XXII – executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições; XXIV – organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; XXV – estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa. b) Competência privativa (art. 22) São competências legislativas da União, que podem ser delegadas aos Estados por lei complementar (parágrafo único). A delegação só é possível por lei complementar e para questões específicas, não para toda a matéria. Exemplos: Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; II – desapropriação; III – requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV – águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; V – serviço postal; VI – sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais; VII – política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; VIII – comércio exterior e interestadual; IX – diretrizes da política nacional de transportes; X – regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; XI – trânsito e transporte; XII – jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII – nacionalidade, cidadania e naturalização; XIV – populações indígenas; XV – emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros; XVI – organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões; XVII – organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes; XVIII – sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais; XIX – sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular; XX – sistemas de consórcios e sorteios; XXI – normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares; XXII – competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais; XXIII – seguridade social; XXIV – diretrizes e bases da educação nacional; XXV – registros públicos; XXVI – atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, §1°, III; XXVIII – defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional; XXIX – propaganda comercial. Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo. 4.2. Competências Comuns (art. 23) São competências administrativas (materiais) de todos os entes (União, Estados, DF e Municípios), exercidas em paralelo e de forma cooperativa. A lei complementar fixará normas para a cooperação entre os entes (art. 23, parágrafo único). Exemplos: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação; VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. 4.3. Competências Concorrentes (art. 24) São competências legislativas da União, dos Estados e do Distrito Federal (os Municípios não figuram expressamente no art. 24, mas podem suplementar a legislação federal e estadual com base no art. 30, II). A União estabelece normas gerais; os Estados e o DF suplementam-nas, editando normas específicas. As regras do jogo são: Inexistindo lei federal de normas gerais: os Estados exercem competência legislativa plena (art. 24, §3º). Isso não significa que o Estado pode editar normas gerais; apenas que pode legislar sobre a totalidade da matéria enquanto a União permanecer inerte. Superveniência de lei federal de normas gerais: suspende (não revoga) a eficácia da lei estadual no que lhe for contrária (art. 24, §4º). Se a lei federal for posteriormente revogada, a lei estadual retoma sua eficácia. Exemplos de matérias de competência concorrente: Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II – orçamento; III – juntas comerciais; IV – custas dos serviços forenses; V – produção e consumo; VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IX – educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação; X – criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI – procedimentos em matéria processual; XII – previdência social, proteção e defesa da saúde; XIII – assistência jurídica e Defensoria pública; XIV – proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; XV – proteção à infância e à juventude; XVI – organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis. 4.4. Competências dos Municípios (art. 30) Art. 30. Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local; II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. 4.5. Competências do Distrito Federal (art. 32, §1º) O Distrito Federal acumula as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. Na prática, o DF pode legislar sobre todas as matérias de interesse regional (competências estaduais) e local (competências municipais), observadas as normas gerais da União. O DF não tem competência remanescente propriamente dita — sua competência é híbrida e taxativamente descrita no §1º do art. 32. 4.6. O Princípio da Simetria Federativa O princípio da simetria (ou da correspondência) determina que os Estados-membros (e, por extensão, o DF e os Municípios) devem adotar, em suas Constituições e Leis Orgânicas, modelo institucional análogo ao da Constituição Federal. Assim, a separação de poderes, o processo legislativo, as vedações ao acúmulo de cargos, as imunidades parlamentares e outros institutos federais servem de parâmetro obrigatório para a organização dos entes subnacionais. O STF invoca o princípio da simetria para declarar inconstitucionais disposições estaduais e municipais que se afastam do modelo federal sem autorização expressa da CF. Exemplo clássico: os Estados não podem criar um processo legislativo completamente diverso do federal, nem ampliar imunidades parlamentares acima do padrão constitucional federal. Intervenção Federal e Estadual A autonomia dos entes federativos é a regra; a intervenção é a exceção, só admissível nas hipóteses taxativamente previstas na Constituição. A intervenção consiste na suspensão temporária da autonomia de um ente para preservar a integridade da federação ou assegurar o cumprimento de princípios constitucionais. 5.1. Intervenção Federal (art. 34) A União pode intervir nos Estados ou no Distrito Federal nas hipóteses do art. 34. Note-se que a União não pode intervir diretamente nos Municípios — a intervenção nos Municípios localizados nos Estados é competência dos Estados (art. 35). A União só pode intervir diretamente em Municípios localizados em Território Federal. Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: I – manter a integridade nacional; II – repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra; III – pôr termo a grave comprometimento da ordem pública; IV – garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação; V – reorganizar as finanças da unidade da Federação que: a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior; b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei; VI – prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial; VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais (princípios sensíveis): a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta; e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. Modalidades de Intervenção Federal Do ponto de vista procedimental, a intervenção federal pode ser: Espontânea (de ofício pelo Presidente): hipóteses dos incisos I, II, III e V — o Presidente decreta sem necessidade de provocação. Provocada por solicitação: hipótese do inciso IV (garantir o livre exercício de poder coato ou impedido) — o Poder Legislativo ou Executivo coacto solicita ao Presidente. Provocada por requisição do STF, STJ ou TSE: hipótese do inciso IV (poder judiciário) e inciso VI — os tribunais requisitam, e o Presidente decreta sem margem de discricionariedade. Provocada por ADI interventiva (representação interventiva): hipótese do inciso VII — o Procurador-Geral da República propõe ação no STF, que, se der provimento, requisita a intervenção. Controle da Intervenção pelo Congresso Nacional O decreto de intervenção federal será submetido à apreciação do Congresso Nacional no prazo de 24 horas (art. 36, §1º). O Congresso pode aprovar ou suspender a intervenção por decreto legislativo. Se o Congresso não estiver em funcionamento, será convocado extraordinariamente. Dispensam apreciação do Congresso as intervenções decretadas para prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial (art. 36, §3º — nesses casos, o decreto limita-se a suspender a execução do ato impugnado). 5.2. Intervenção Estadual (art. 35) Os Estados podem intervir nos Municípios localizados em seu território nas hipóteses do art. 35: I – deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada; II – não forem prestadas contas devidas, na forma da lei; III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; IV – o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, ordem ou decisão judicial. A intervenção estadual é decretada pelo Governador do Estado. No caso do inciso IV, o Tribunal de Justiça requisita a intervenção, cabendo ao Governador apenas a formalização do decreto. Repartição de Receitas Tributárias A repartição de receitas é instrumento fundamental para o equilíbrio financeiro da federação, compensando as assimetrias da repartição de competências tributárias (que favorece a União). Os principais mecanismos são: Transferências diretas (arts. 157 e 158): Do produto da arrecadação do IR sobre rendimentos pagos pelos Estados, DF e Municípios → pertence ao Estado/DF/Município que pagou (art. 157, I; art. 158, I). 20% do produto da arrecadação dos impostos novos da União (art. 157, II) → Estados e DF. 50% do produto da arrecadação do ITR → Município onde estiver situado o imóvel (art. 158, II). 50% do produto da arrecadação do IPVA → Município onde estiver licenciado o veículo (art. 158, III). 25% do produto da arrecadação do ICMS → Municípios do Estado (art. 158, IV). Fundos de participação (art. 159): FPE (Fundo de Participação dos Estados e DF): 21,5% do produto da arrecadação do IR e do IPI. FPM (Fundo de Participação dos Municípios): 22,5% + 1% (em julho) + 1% (em dezembro) = 24,5% no total do IR e do IPI. Fundos de financiamento do setor produtivo: 3% para programas de financiamento das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Ponto de atenção: a repartição de receitas é vedada de condicionamentos (art. 160): a União não pode impor restrições para repassar as receitas constitucionalmente devidas, salvo quanto ao pagamento de créditos decorrentes de empréstimos ou financiamentos à União, e ao cumprimento do disposto em normas relativas à saúde, educação e direitos sociais (§ único). Regiões de Desenvolvimento (art. 43) O art. 43 da CF autoriza a União a articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando o seu desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais. Não se confundem com os entes federativos: são instrumentos de coordenação administrativa. Para integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum, os Estados podem constituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões mediante lei complementar estadual (art. 25, §3º). Jurisprudência Relevante do STF sobre a Federação ADI 2.240 / BA – Relator Min. Eros Grau Julgamento: 09/05/2007 | Publicação: DJe 03/08/2007 Tema: Criação de município sem lei complementar federal — teoria do município putativo. Resumo: A ação questionava a constitucionalidade da Lei estadual 7.619/2000 da Bahia, que criou o município de Luís Eduardo Magalhães, desmembrado de Barreiras, sem a edição prévia da lei complementar federal exigida pela EC 15/1996 para regulamentar o procedimento de criação de municípios (art. 18, §4º, CF). O STF, por unanimidade, declarou a lei inconstitucional, mas, por maioria, não pronunciou a nulidade do ato, mantendo sua vigência por 24 meses para que o legislador estadual estabelecesse novo regramento. O Min. Eros Grau, relator, propôs a teoria do município putativo — inspirada no casamento putativo — para preservar os efeitos jurídicos já consolidados em respeito à segurança jurídica e à boa-fé. Trata-se de hipótese de modulação de efeitos em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Importância para o estudo: Demonstra os requisitos constitucionais para criação de municípios (EC 15/1996) e a possibilidade de modulação de efeitos mesmo em declaração de inconstitucionalidade, quando os efeitos fáticos já consolidados são de difícil reversão. ADI 4.481 / PR – Relator Min. Roberto Barroso Julgamento: 11/03/2015 | Publicação: DJe 19/05/2015 Tema: Guerra fiscal do ICMS — inconstitucionalidade de benefícios fiscais concedidos sem convênio do CONFAZ. Resumo: A ação questionava a constitucionalidade de dispositivos da Lei 14.985/2006 do Estado do Paraná, que concediam benefícios fiscais de ICMS sem a celebração de convênio no âmbito do CONFAZ, conforme exige o art. 155, §2º, XII, "g", da CF/88, regulamentado pela Lei Complementar 24/75. O STF, por unanimidade, declarou a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados e, de forma inédita, modulou os efeitos para convalidar o benefício até a data do julgamento, em respeito à segurança jurídica. A concessão unilateral de benefícios fiscais de ICMS, sem convênio, viola o princípio federativo e a necessidade de harmonização da política tributária nacional, gerando o fenômeno da guerra fiscal. Importância para o estudo: Consolida o entendimento de que a autonomia dos Estados em matéria de ICMS é limitada pela necessidade de cooperação e coordenação interestadual, demonstrando que o princípio federativo não significa liberdade tributária absoluta. ADO 25 – Relator Min. Gilmar Mendes Julgamento: 30/11/2016 Tema: Lei Kandir, omissão legislativa e compensação financeira aos Estados exportadores. Resumo: A ação direta de inconstitucionalidade por omissão foi proposta pelo Estado do Pará e outros 15 estados questionando a omissão do Congresso Nacional em editar a lei complementar prevista no art. 91 do ADCT (incluído pela EC 42/2003), que deveria regulamentar a compensação financeira da União aos Estados e ao Distrito Federal pelas perdas decorrentes da desoneração do ICMS nas exportações introduzida pela Lei Complementar 87/1996 (Lei Kandir). O STF, por unanimidade, julgou procedente a ADO 25, declarando a mora legislativa do Congresso. Foi concedido prazo de 12 meses para sanar a omissão. Após sucessivas prorrogações e mediação conduzida pelo próprio STF, o acordo entre a União, os Estados e o DF foi homologado em 2020, resultando na Lei 14.114/2020, que abriu crédito de R$ 4,2 bilhões. Este caso é paradigmático para o federalismo fiscal cooperativo e para o controle de constitucionalidade por omissão. Importância para o estudo: Ilustra a omissão inconstitucional em matéria federativa e o papel ativo do STF como mediador na solução de conflitos entre entes federados, consagrando a ideia de "federalismo cooperativo" como baliza interpretativa. ADI 3.306 / DF – Relator Min. Marco Aurélio Julgamento: 13/08/2008 | Publicação: DJe 26/09/2008 Tema: Autonomia do Distrito Federal e limites à legislação sobre segurança pública. Resumo: A ação questionava dispositivos da Lei Orgânica do Distrito Federal que tratavam da organização das forças de segurança pública do DF, conferindo-lhes autonomia administrativa, funcional e financeira. O STF entendeu que, embora o DF tenha autonomia e possua competências estaduais e municipais (art. 32, §1º), a organização e manutenção das polícias civis, militares e dos bombeiros do DF é de competência privativa da União (art. 21, XIV), cabendo ao DF apenas as matérias não reservadas constitucionalmente à União. A decisão reafirmou que a natureza híbrida do DF não lhe confere competência sobre matérias que a CF expressamente reservou à União. Importância para o estudo: Esclarece o regime jurídico peculiar do DF: apesar de acumular competências estaduais e municipais, o DF não tem todas as prerrogativas dos Estados-membros, especialmente quanto às forças de segurança. ADI 4.481 — Princípio da Simetria e Processo Legislativo Estadual O STF possui vasta jurisprudência aplicando o princípio da simetria (implícito na CF/88) para declarar inconstitucionais normas estaduais que se desviam do modelo federal. Exemplos recorrentes em concursos: leis estaduais que criam processo legislativo diverso do federal para aprovação de LOA/LDO; leis que ampliam imunidades parlamentares estaduais; leis que interferem na iniciativa reservada do Executivo. ADI 6.341 / DF – Relator Min. Marco Aurélio; redator p/ acórdão Min. Edson Fachin Julgamento: 15/04/2020 Tema: Competência concorrente e federalismo cooperativo no enfrentamento da pandemia de COVID-19. Resumo: A ação questionava dispositivos da MP 926/2020, que regulamentava medidas de enfrentamento à COVID-19 e poderia ser interpretada como outorgando à União competência exclusiva para decidir sobre serviços essenciais e medidas sanitárias, em detrimento dos demais entes. O STF, por unanimidade, confirmou que as medidas federais não afastam a competência concorrente dos Estados, do DF e dos Municípios para adotar providências normativas e administrativas no combate à pandemia. A Corte reafirmou que saúde pública é matéria de competência comum (art. 23, II) e concorrente (art. 24, XII), sendo que a legislação federal não pode suprimir a autonomia dos demais entes em matéria que a Constituição lhes atribuiu conjuntamente. Importância para o estudo: Referência central para compreender o exercício da competência concorrente em situações de crise e a impossibilidade de a União, por ato normativo infraconstitucional, suprimir a competência administrativa dos Estados e Municípios em matéria de saúde. Quadro-Resumo da Federação Brasileira | Ente Federativo | Norma de auto-organização | Competências Típicas | Representação | |---|---|---|---| | União | — (é ela própria o poder central) | Exclusivas (art. 21), privativas (art. 22), comuns (art. 23), concorrentes (art. 24) | Presidente, Congresso Nacional (Câmara e Senado) | | Estados | Constituição Estadual (art. 25) | Remanescentes (art. 25, §1º), concorrentes (art. 24), comuns (art. 23) | Governador, Assembleia Legislativa, 3 Senadores por Estado | | Municípios | Lei Orgânica (art. 29) | Interesse local (art. 30, I), suplementar (art. 30, II) | Prefeito, Câmara Municipal | | Distrito Federal | Lei Orgânica (art. 32) | Híbridas: estaduais e municipais (art. 32, §1º) | Governador, Câmara Legislativa | | Territórios | — | Não são entes federativos; integram a União | Câmara Territorial (se > 100 mil hab.) | Pontos de Atenção para Concursos Públicos A seguir, um compilado das questões mais recorrentes sobre o tema em concursos de alto nível: Soberania x Autonomia: a soberania pertence à República Federativa do Brasil (pessoa jurídica de direito público externo). A União é pessoa jurídica de direito público interno — ela é autônoma, não soberana. Municípios são entes federativos? Sim, no Brasil (art. 18). Essa é uma peculiaridade exclusiva do federalismo brasileiro. Forma de Estado x Forma de Governo x Sistema de Governo: a forma de Estado do Brasil é a federação (art. 1º); a forma de governo é a república (art. 1º); o sistema de governo é o presidencialismo (art. 76). Secessão: é vedada. A forma federativa de Estado é cláusula pétrea (art. 60, §4º, I), não podendo ser suprimida sequer por emenda constitucional. Competência privativa x Competência exclusiva: a competência privativa (art. 22) admite delegação por lei complementar aos Estados. A competência exclusiva (art. 21) é indelegável. Suspensão x Revogação na competência concorrente: a superveniência de lei federal de normas gerais suspende (não revoga) a eficácia da lei estadual contrária (art. 24, §4º). Revogada a lei federal, a lei estadual recupera eficácia. A União não intervém diretamente em Municípios: a intervenção direta da União se dá apenas em Estados e no DF (art. 34). Para Municípios, é o Estado que intervém (art. 35), exceto municípios de Territórios Federais (art. 35, in fine). Princípios sensíveis (art. 34, VII): são cinco: forma republicana, sistema representativo e regime democrático; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestação de contas da administração; aplicação de mínimo constitucional em educação e saúde. Art. 19 (vedações): aplica-se a todos os entes federativos (União, Estados, DF e Municípios). Competência para criação de municípios (art. 18, §4º): exige lei estadual + período determinado por lei complementar federal (ainda não editada) + plebiscito + Estudos de Viabilidade Municipal. Gás canalizado: é competência estadual (art. 25, §2º) — ponto frequente em provas. Regiões metropolitanas: instituídas por lei complementar estadual (art. 25, §3º), não federal. EC 69/2012: a Defensoria Pública do DF deixou de ser organizada e mantida pela União, passando para a titularidade do próprio DF. Exercícios: A ação direta de inconstitucionalidade (ADI) tem como função típica: No modelo federativo da Constituição de 1988, a soberania e a autonomia não se confundem. Assinale a alternativa correta quanto à titularidade da soberania e ao alcance da autonomia dos entes federados. Um Estado edita lei tipificando como crime a venda de determinado produto sem selo ambiental estadual, prevendo pena de detenção, e sustenta que se trata de proteção do meio ambiente, matéria de competência concorrente. Considerando a repartição de competências, qual alternativa é correta? Um Município edita lei criando requisitos próprios para concessão e renovação de carteira de motorista, impondo curso municipal obrigatório e taxas, alegando necessidade de segurança no trânsito local. Considerando a repartição de competências, qual alternativa é correta? No regime constitucional brasileiro, assinale a alternativa correta sobre a natureza e a proteção constitucional da forma federativa, incluindo sua condição como limite ao poder de reforma. A ação declaratória de constitucionalidade (ADC) é relevante especialmente quando: A subsidiariedade da ADPF significa, em linhas gerais, que: A modulação de efeitos no controle concentrado é justificável especialmente quando: Mesmo com efeito vinculante em decisões de controle concentrado, é possível falar em distinção (distinguishing) porque: Em crise institucional, a Assembleia Legislativa é impedida de funcionar por grupo armado, com bloqueio físico do prédio e ameaça a parlamentares, sem que o governo estadual consiga restabelecer a normalidade. O Presidente da República cogita intervenção federal. À luz da Constituição, qual alternativa descreve corretamente hipótese e procedimento mínimo constitucionalmente exigido? Sobre a repartição de competências na Federação brasileira e a distinção entre competências materiais comuns e competências legislativas concorrentes, assinale a alternativa correta. Quando a Constituição diz que a União e os Estados podem criar leis juntos sobre um mesmo tema (competência concorrente), a União deve fazer apenas as regras gerais, enquanto os Estados criam as regras mais específicas. O Brasil é uma federação indissolúvel, o que significa que nenhum Estado ou Município tem o direito de se separar do país para formar uma nova nação independente. Na nossa federação, os Estados e os Municípios são entes soberanos, possuindo total independência para assinar tratados internacionais e declarar guerra sem precisar consultar o Governo Federal. Uma grande novidade da Constituição de 1988 foi reconhecer os Municípios como entes autônomos da federação, dando a eles o poder de eleger seus prefeitos e de criar as suas próprias Leis Orgânicas. O Distrito Federal tem permissão para se dividir em vários Municípios, desde que realize uma votação com os moradores para aprovar a criação de novas prefeituras no seu território. Para evitar a "guerra fiscal", a Constituição proíbe que um Estado dê descontos no imposto ICMS por conta própria, exigindo que ele faça um acordo prévio com os outros Estados. O Presidente da República tem o poder de decretar uma intervenção federal diretamente no governo de um Município se o prefeito parar de pagar as dívidas da cidade. A proteção do meio ambiente e o combate à poluição são deveres exclusivos do Governo Federal, sendo proibido que os Estados e os Municípios criem regras ou apliquem multas ambientais. Os Municípios podem criar leis sobre assuntos locais, mas não têm permissão para organizar a polícia civil ou militar, pois essa é uma responsabilidade exclusiva do governo do Estado. Na competência concorrente, se o Congresso Nacional demorar para criar a norma geral sobre um assunto, os Estados são obrigados a esperar de braços cruzados até que a lei federal seja aprovada.