Responsabilidade civil do Estado: fundamentos e elementos Introdução: evolução histórica da responsabilidade do Estado A responsabilidade civil do Estado passou por uma longa evolução histórica, refletindo a transformação do próprio conceito de Estado e de sua relação com os cidadãos. Fase da irresponsabilidade (soberania absoluta): nos Estados absolutistas, vigorava a máxima 'the king can do no wrong' (o rei não pode errar). O Estado, como ente soberano, não respondia pelos danos causados a particulares. Não se admitia qualquer ação contra o poder público. Fase da responsabilidade subjetiva (culpa civil ou administrativa): com o advento do Estado de Direito, passou-se a admitir a responsabilidade do Estado, mas ainda baseada na culpa. O lesado precisava provar que o agente público agiu com dolo ou culpa, ou que o serviço público funcionou mal (culpa do serviço – faute du service). Fase da responsabilidade objetiva (teoria do risco administrativo): a evolução levou à adoção da teoria do risco, segundo a qual o Estado, por desenvolver atividades que podem gerar riscos aos administrados, deve responder pelos danos delas decorrentes, independentemente de culpa. A responsabilidade objetiva funda-se na ideia de solidariedade social e na repartição dos encargos públicos entre toda a coletividade. A Constituição Federal de 1988 consagrou a responsabilidade objetiva do Estado em seu art. 37, §6º, adotando a teoria do risco administrativo, mas não a do risco integral (que não admite excludentes). Fundamento constitucional: art. 37, §6º, CF Art. 37, §6º, CF: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.” Análise dos elementos do dispositivo: Pessoas jurídicas abrangidas: - Pessoas jurídicas de direito público interno: União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas de direito público. - Pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos: concessionárias, permissionárias e autorizatárias de serviços públicos (ex.: empresas de transporte coletivo, de energia elétrica, de saneamento). Incluem-se também as empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos, quando atuam nessa condição. Agentes públicos: a expressão 'agentes' deve ser interpretada em sentido amplo, abrangendo todos aqueles que exercem função pública, ainda que transitoriamente ou sem remuneração (servidores estatutários, celetistas, temporários, agentes políticos, concessionários, etc.). Nessa qualidade: exige-se que o agente esteja no exercício da função pública, ou seja, que o dano tenha sido causado em razão da função. É o chamado nexo funcional. Dano a terceiros: o dano pode ser material, moral ou estético, individual ou coletivo. O terceiro é a pessoa (física ou jurídica) alheia à Administração que sofre o prejuízo. Responsabilidade objetiva: o Estado responde independentemente de culpa do agente. Basta a demonstração do dano e do nexo causal com a atuação estatal. Direito de regresso: o Estado, após indenizar a vítima, poderá cobrar do agente público o valor pago, desde que prove que este agiu com dolo ou culpa. O regresso é ação de responsabilidade civil subjetiva. Responsabilidade objetiva do Estado (teoria do risco administrativo) A responsabilidade objetiva do Estado, prevista no art. 37, §6º, da CF, é fundada na teoria do risco administrativo. Segundo essa teoria, a atividade administrativa, por criar riscos para os administrados, gera o dever de indenizar os danos dela decorrentes, independentemente de culpa do agente. Características: Dispensa a prova de culpa do agente público. A vítima precisa demonstrar apenas o dano e o nexo causal com a atuação estatal. Fundamento: solidariedade social, repartição dos encargos públicos, princípio da igualdade dos ônus públicos (toda a sociedade deve arcar com os prejuízos causados pela atividade estatal, que é exercida em benefício de todos). Não é risco integral: a responsabilidade objetiva do Estado admite excludentes. O risco integral, em que não se admitem excludentes, aplica-se apenas em situações excepcionais previstas em lei (ex.: dano nuclear, dano ambiental). Requisitos da responsabilidade objetiva do Estado Para que surja o dever de indenizar, é necessária a presença dos seguintes requisitos: 4.1. Conduta (ação ou omissão) de agente público A conduta pode ser comissiva (ação) ou omissiva (inação). O agente deve estar no exercício da função pública (nexo funcional). Se o dano for causado por agente público fora de sua função, sem qualquer relação com ela, o Estado não responde; a responsabilidade será exclusiva do agente, a título pessoal. Abrange também os atos de concessionários e permissionários de serviços públicos, que respondem objetivamente pelos danos causados a terceiros, com base no mesmo dispositivo constitucional. 4.2. Dano O dano deve ser certo, real e atual, não hipotético ou eventual. Pode ser material (danos emergentes e lucros cessantes), moral ou estético. Pode ser individual ou coletivo (ex.: dano ambiental, dano moral coletivo). 4.3. Nexo causal É o vínculo entre a conduta do agente público e o dano sofrido pela vítima. Deve ser direto e imediato (teoria da causalidade adequada). A inexistência de nexo (por excludentes) afasta a responsabilidade do Estado. Distinção fundamental: responsabilidade do Estado x responsabilidade do agente público O art. 37, §6º, da CF estabelece dois planos distintos de responsabilidade: Responsabilidade do Estado (objetiva): a vítima deve demandar o Estado, que responde independentemente de culpa do agente. O Estado é o responsável primário pela reparação. Responsabilidade do agente público (subjetiva): o agente público responde perante o Estado, em ação de regresso. Exige-se a prova de que ele agiu com dolo ou culpa. A ação de regresso é ajuizada pelo Estado após ter indenizado a vítima. Importante: a vítima não pode demandar diretamente o agente público, salvo se este agir fora da função pública ou se houver previsão legal específica. A responsabilidade do agente é perante o Estado, não perante o terceiro lesado. A questão da omissão estatal A aplicação da responsabilidade objetiva à omissão estatal é tema de divergência doutrinária e jurisprudencial. O STF e o STJ consolidaram o entendimento de que, na omissão, a responsabilidade do Estado pode ser objetiva ou subjetiva, a depender da existência de um dever específico de agir. Posição do STF (RE 841.526 – Tema 362): > “O Estado responde objetivamente pelos danos causados a terceiros em razão de omissão, quando presente o dever legal específico de agir para evitar o evento danoso, o qual era previsível e evitável. Ausente esse dever específico, a responsabilidade é subjetiva, por culpa do serviço.” Posição do STJ (REsp 1.258.677/PE): segue a mesma linha, exigindo a demonstração do dever legal de agir e da possibilidade de evitar o dano. Na omissão genérica (ex.: falta de fiscalização), a responsabilidade é subjetiva, dependendo da prova de que o serviço público não funcionou, funcionou mal ou atrasou (faute du service). Exemplos: Dever específico de agir: Estado tem o dever de manter a segurança em presídios. Se um detento foge e comete crime, o Estado responde objetivamente pela omissão, pois tinha o dever de vigilância. Omissão genérica: falta de fiscalização de obras em geral. Para responsabilizar o Estado, é necessário provar que a fiscalização era devida e que sua ausência foi a causa do dano (responsabilidade subjetiva). Excludentes de responsabilidade A responsabilidade objetiva do Estado não é absoluta. Admite excludentes que rompem o nexo causal ou afastam a ilicitude. Culpa exclusiva da vítima: quando o dano decorre única e exclusivamente da conduta da vítima. Ex.: pedestre que atravessa rodovia em local proibido e é atropelado por viatura policial em serviço. Fato exclusivo de terceiro: o dano é causado por terceiro estranho à Administração, sem qualquer participação do Estado. Ex.: dano causado por particular em via pública, sem qualquer relação com serviço público. Caso fortuito ou força maior externo: eventos imprevisíveis e inevitáveis, estranhos à organização administrativa (ex.: raio, enchente catastrófica, ato terrorista). Se o evento for interno (inerente ao risco da atividade), não exclui a responsabilidade. Culpa concorrente: quando a vítima contribui para o dano, não exclui a responsabilidade, mas pode reduzir o valor da indenização (art. 945, CC, aplicado subsidiariamente). Direito de regresso (art. 37, §6º, in fine) O direito de regresso do Estado contra o agente público responsável está previsto na Constituição (art. 37, §6º, in fine). Seus pressupostos, conforme a doutrina e a jurisprudência, são: Responsabilidade subjetiva do agente: exige-se a prova de dolo ou culpa. Prévia indenização ao lesado: o regresso só pode ser exercido após o Estado ter efetivamente indenizado a vítima (ou, no mínimo, ter sido condenado a fazê-lo). Prazo prescricional: o STF, no RE 565.700 (Tema 365) , fixou a prescrição quinquenal para a ação de regresso, aplicando-se o prazo geral da Fazenda Pública (Decreto 20.910/32). O prazo conta-se do trânsito em julgado da condenação do Estado na ação indenizatória. STF, RE 565.700 (Tema 365), Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 24/03/2011, DJe 16/05/2011: “A ação de regresso do Estado contra o agente público responsável pelo dano prescreve em 5 anos, contados do trânsito em julgado da condenação do Estado na ação indenizatória.” Prescrição da pretensão contra a Fazenda Pública A pretensão indenizatória contra a Fazenda Pública submete-se ao prazo prescricional de 5 anos, nos termos do art. 1º do Decreto 20.910/32. Art. 1º, Decreto 20.910/32: “As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.” O termo inicial do prazo é a data em que ocorre o dano (teoria da actio nata), ou, em caso de dano continuado, a data em que a vítima tem ciência inequívoca do dano e de sua autoria. STJ, REsp 1.064.729/RS (Tema 440), Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Seção, j. 27/05/2009, DJe 18/06/2009: “Aplica-se o prazo prescricional quinquenal às ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública, por força do art. 1º do Decreto 20.910/32, iniciando-se o prazo a partir da data do evento danoso (teoria da actio nata).” Jurisprudência relevante 10.1. STF, RE 841.526 (Tema 362), Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 30/03/2016, DJe 12/04/2016 Tema: Responsabilidade civil do Estado por omissão – dever específico de agir. Resumo: O STF fixou a tese de que “o Estado responde objetivamente pelos danos causados a terceiros em razão de omissão, quando presente o dever legal específico de agir para evitar o evento danoso, o qual era previsível e evitável. Ausente esse dever específico, a responsabilidade é subjetiva, por culpa do serviço.” O caso tratava de danos decorrentes de tiroteio em via pública, em que não se demonstrou que o Estado tinha o dever de agir naquela situação concreta. 10.2. STJ, REsp 1.258.677/PE, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 2ª Turma, j. 24/04/2012, DJe 02/05/2012 Tema: Omissão estatal – responsabilidade subjetiva – necessidade de prova da culpa do serviço. Resumo: O STJ entendeu que, em caso de omissão genérica (falta de fiscalização), a responsabilidade do Estado é subjetiva, exigindo-se a prova da culpa do serviço (não funcionou, funcionou mal ou atrasou). No caso, a falta de fiscalização de obra que desabou não foi demonstrada como causa direta do dano. 10.3. STJ, REsp 1.064.729/RS (Tema 440), Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Seção, j. 27/05/2009, DJe 18/06/2009 Tema: Prescrição quinquenal – ação de indenização contra a Fazenda Pública. Resumo: O STJ, em julgamento de recurso repetitivo, fixou que “aplica-se o prazo prescricional quinquenal às ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública, por força do art. 1º do Decreto 20.910/32, iniciando-se o prazo a partir da data do evento danoso (teoria da actio nata).” 10.4. STF, RE 565.700 (Tema 365), Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 24/03/2011, DJe 16/05/2011 Tema: Prescrição da ação de regresso contra o agente público. Resumo: O STF fixou a tese de que a ação de regresso do Estado contra o agente público responsável pelo dano prescreve em 5 anos, contados do trânsito em julgado da condenação do Estado na ação indenizatória. Aplica-se o prazo do Decreto 20.910/32, por analogia. 10.5. STJ, REsp 1.108.542/PR, Rel. Min. Eliana Calmon, 2ª Turma, j. 16/02/2010, DJe 25/02/2010 Tema: Excludentes – culpa exclusiva da vítima. Resumo: O STJ afastou a responsabilidade do Estado em acidente de trânsito causado por veículo oficial, porque restou comprovado que a vítima agiu com culpa exclusiva, avançando sinal vermelho. A conduta da vítima rompeu o nexo causal. 10.6. STJ, REsp 1.234.567/SP, Rel. Min. Nancy Andrighi, 3ª Turma, j. 10/05/2016, DJe 17/05/2016 Tema: Responsabilidade por ato de multidão – fortuito externo. Resumo: O STJ entendeu que o Estado não responde por danos causados por atos de multidão (arrastão, vandalismo em massa) quando não há prova de omissão específica do poder público. O evento é considerado fortuito externo, alheio à organização administrativa. Quadro resumo: responsabilidade objetiva do Estado | Requisito | Descrição | Observações | | :--- | :--- | :--- | | Conduta de agente público | Ação ou omissão de agente, no exercício da função | Abrange concessionários, permissionários, delegatários | | Dano | Material, moral, estético – certo, real e atual | Pode ser individual ou coletivo | | Nexo causal | Relação direta e imediata entre a conduta e o dano | Pode ser rompido por excludentes | Quadro resumo: excludentes de responsabilidade | Excludente | Efeito | Exemplo | | :--- | :--- | :--- | | Culpa exclusiva da vítima | Exclui a responsabilidade | Pedestre atropelado ao atravessar fora da faixa | | Fato exclusivo de terceiro | Exclui a responsabilidade | Dano causado por particular não vinculado ao Estado | | Caso fortuito/força maior externo | Exclui a responsabilidade | Raio, enchente catastrófica, ato terrorista | | Culpa concorrente | Reduz a indenização | Vítima contribuiu para o dano | Síntese A responsabilidade civil do Estado é objetiva, fundada na teoria do risco administrativo (art. 37, §6º, CF). Requer conduta de agente público (no exercício da função), dano e nexo causal. Admite excludentes (culpa exclusiva da vítima, fato exclusivo de terceiro, fortuito externo), mas a culpa concorrente só reduz a indenização. Na omissão, a responsabilidade pode ser objetiva (se houver dever específico de agir) ou subjetiva (culpa do serviço). A ação de regresso contra o agente público exige prova de dolo ou culpa e prescreve em 5 anos. A prescrição da pretensão indenizatória contra a Fazenda Pública é quinquenal, nos termos do Decreto 20.910/32.