Requisição Administrativa e Ocupação Temporária Visão geral: duas intervenções restritivas (sem perda da propriedade) Tanto a requisição administrativa quanto a ocupação temporária são formas de intervenção do Estado na propriedade privada em que, em regra: não há transferência do domínio (o particular continua proprietário); há um uso compulsório do bem (ou do serviço) pelo Poder Público; a medida deve obedecer a legalidade, finalidade pública, proporcionalidade e motivação; a indenização, quando cabível, segue lógica própria em cada instituto. Apesar de ambas serem “restritivas”, elas têm pressupostos e regimes muito diferentes. Em prova, a dificuldade mais comum é confundir: requisição (emergência, perigo público iminente); ocupação temporária (apoio à execução de obra/serviço, com foco em imóveis vizinhos e necessidade prática da obra). Requisição administrativa 2.1. Conceito A requisição administrativa é o ato pelo qual a autoridade competente, diante de iminente perigo público, determina o uso de propriedade particular (e, conforme a legislação infraconstitucional, também a requisição de serviços) para enfrentar a situação emergencial. É medida típica de urgência, com duas marcas: autoexecutoriedade: o Poder Público pode agir imediatamente, sem precisar de autorização judicial prévia; temporariedade: dura apenas o tempo necessário para conter/enfrentar o perigo. 2.2. Fundamento constitucional: art. 5º, XXV (pressuposto + indenização) CF/88, art. 5º, XXV: “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;” Três elementos do texto constitucional são decisivos: Pressuposto único: iminente perigo público. Objeto: uso de propriedade particular. Indenização: é ulterior (posterior) e condicionada a um requisito: se houver dano. Logo, não é correto afirmar que “requisição sempre gera indenização”. A Constituição condiciona: indeniza-se se houver dano. 2.3. Competência legislativa (art. 22, III) e consequências CF/88, art. 22, III: “Compete privativamente à União legislar sobre: (...) III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;” Essa regra ajuda a compreender por que a requisição costuma ser tratada em normas federais (sem prejuízo de competências administrativas locais para atuação em emergência, desde que dentro dos limites constitucionais e legais). 2.4. Requisitos materiais para validade (o que a Administração precisa demonstrar) Para a requisição ser juridicamente sólida, devem estar presentes: Situação concreta de perigo público iminente (não basta “conveniência administrativa”). Necessidade da medida (não existe alternativa menos gravosa e igualmente eficaz). Adequação (o bem/serviço requisitado deve ter relação com a finalidade emergencial). Proporcionalidade (intensidade e duração compatíveis com o risco). Temporariedade e devolução quando cessar a emergência. Motivação e formalização (o ato deve ser documentado, com delimitação de objeto, duração e autoridade requisitante). 2.5. Indenização na requisição: quando ocorre e o que se indeniza Pelo art. 5º, XXV, a indenização é: ulterior (após a medida); se houver dano. Dano aqui deve ser entendido de modo objetivo: prejuízo efetivo causado pelo uso estatal, como: deterioração do bem; perda econômica direta decorrente do uso (quando comprovada); custos de reparo e reposição; despesas necessárias e comprovadas para recomposição da situação anterior. Importante: a indenização não é “prêmio” pela requisição. Ela é reparação por dano comprovado. 2.6. Exemplos típicos uso emergencial de imóvel particular para abrigo temporário em desastre; requisição de equipamentos e insumos em calamidade (desde que dentro do regime legal e com motivação); utilização de veículos e máquinas para resposta imediata a enchentes e deslizamentos. 2.7. Jurisprudência do STF: requisição é instrumento voltado à relação Poder Público x particular (ADI 3454) O STF consolidou compreensão importante: a requisição administrativa, enquanto instituto de intervenção, é estruturada como garantia e disciplina da relação entre Estado e patrimônio privado, não como instrumento de “subordinação” entre entes federados. ADI n. 3454/DF, relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 21/06/2022, DJe de 17/08/2022. Nesse julgamento, o STF conferiu interpretação conforme à Constituição ao art. 15, XIII, da Lei nº 8.080/1990, excluindo a possibilidade de requisição administrativa de bens e serviços públicos pertencentes a outros entes federativos. A Corte destacou, em síntese: a requisição independe de aquiescência do particular e de atuação judicial prévia, mas pressupõe perigo público iminente; não se admite, como regra, que um ente federado requisite bens/serviços públicos de outro, sob pena de violação à autonomia federativa; a cooperação federativa deve ocorrer por mecanismos próprios (cooperação e coordenação), não por requisição verticalizada entre entes. Esse precedente é extremamente útil porque fixa o “DNA constitucional” da requisição: medida excepcional, transitória e voltada ao patrimônio privado, com limites constitucionais claros. Ocupação temporária 3.1. Conceito A ocupação temporária é a intervenção pela qual o Poder Público utiliza, de modo transitório, determinado imóvel particular como meio de apoio à execução de obra ou serviço público, devolvendo-o ao final. Ela costuma aparecer em contextos como: canteiro de obras; depósito de materiais e máquinas; passagem e instalação provisória de estruturas; apoio logístico indispensável para a obra. 3.2. Previsão legal clássica: art. 36 do Decreto-Lei nº 3.365/1941 Decreto-Lei nº 3.365/1941, art. 36: “É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. O expropriante prestará caução, quando exigida.” Do texto legal, extraem-se elementos frequentemente cobrados: recai, na redação clássica, sobre terrenos não edificados; normalmente são vizinhos às obras; precisam ser necessários à realização da obra; a indenização é prevista “afinal” (ao final), “por ação própria”, conforme o regime; pode haver caução (quando exigida) como garantia contra danos. 3.3. Regime jurídico: ocupação temporária não é requisição Embora ambas sejam transitórias, a ocupação temporária tem lógica diferente: Pressuposto: necessidade prática para obra/serviço, não “perigo público iminente”. Objeto típico: imóvel (especialmente terreno de apoio), e não “qualquer bem” em emergência. Finalidade: viabilizar obra/serviço (execução material), não enfrentar calamidade. Indenização: tende a ser tratada como indenizável conforme prejuízos decorrentes do uso e danos, dentro do regime do DL 3.365/1941. 3.4. Indenização: o que se discute e como se comprova A ocupação temporária pode gerar: danos emergentes (deterioração, recomposição do terreno); perdas por impossibilidade de uso durante o período, quando demonstradas; reparação de benfeitorias necessárias para devolver o imóvel ao estado anterior. O ponto central é a prova: delimitação do período de ocupação; identificação dos danos e do nexo causal; laudos e registros (vistoria inicial e final, fotografias, perícias). 3.5. Jurisprudência do STJ: ocupação temporária para evitar risco coletivo e a lógica da urgência administrativa O STJ enfrentou caso em que a ocupação temporária foi utilizada como instrumento para viabilizar obra de controle de cheias, em cenário de risco à população. AgRg na SLS n. 1.678/CE, relator Ministro Felix Fischer, Corte Especial, julgado em 05/06/2013, DJe de 01/07/2013. No caso, a Corte manteve decisão que autorizava a ocupação temporária de terreno particular pelo Estado do Ceará para execução de obras de controle e amortecimento de cheias do Rio Cocó. O STJ considerou configurada grave lesão à ordem e à segurança públicas diante da possibilidade de cheias atingirem inúmeras famílias. A lição jurídica mais importante do precedente é dupla: a ocupação temporária pode ser reconhecida como medida necessária para proteger a coletividade em contexto de risco sério; ainda assim, permanece indispensável que o Poder Público trate corretamente das consequências patrimoniais (especialmente danos comprovados) e respeite os limites do instituto (uso transitório, devolução e controle de excessos). Comparação direta (quadro de fixação) | Elemento | Requisição administrativa | Ocupação temporária | |---|---|---| | Pressuposto | iminente perigo público (CF, art. 5º, XXV) | necessidade de apoio à obra/serviço (DL 3.365/1941, art. 36) | | Finalidade | enfrentar emergência/calamidade/risco iminente | viabilizar execução de obra/serviço (apoio logístico) | | Objeto | uso de propriedade particular (e, em leis, pode alcançar serviços) | em regra, imóvel/terreno necessário à obra | | Natureza | medida extrema e emergencial; autoexecutória | medida instrumental e transitória, vinculada a obra | | Indenização | ulterior, se houver dano (CF, art. 5º, XXV) | prevista “afinal”, com indenização conforme prejuízos/danos (DL 3.365/1941, art. 36) | | Duração | apenas o tempo necessário à emergência | tempo necessário à obra/atividade auxiliar | Pontos de atenção que costumam gerar erro conceitual Requisição não é desapropriação: não há transferência do domínio; em regra, há devolução. Requisição não exige indenização automática: indeniza-se se houver dano. Ocupação temporária não pressupõe “perigo público iminente”: seu fundamento típico é a necessidade para obra/serviço. Não confundir ocupação temporária com “apossamento definitivo”: se o Poder Público ocupa e torna irreversível a situação, com afetação permanente do bem, o problema pode migrar para o campo da desapropriação indireta (tema próprio). Formalização importa: atos sem delimitação de objeto e prazo aumentam o risco de ilegalidade e de litigiosidade indenizatória. Síntese final A requisição administrativa (CF, art. 5º, XXV) é medida excepcional de emergência: exige iminente perigo público e só gera indenização ulterior se houver dano. A ocupação temporária (DL 3.365/1941, art. 36) é uso transitório de imóvel (em especial terrenos não edificados vizinhos e necessários à obra), com possibilidade de caução e indenização ao final, conforme danos e prejuízos comprovados. A jurisprudência reforça limites constitucionais e federativos da requisição (ADI 3454/DF) e admite a ocupação temporária quando necessária para proteção da coletividade e execução de obra relevante (AgRg na SLS 1.678/CE). Exercícios: A requisição administrativa é medida que, em regra: A Administração mantém por anos um imóvel ocupado sob o rótulo de “ocupação temporária”, sem justificativa de transitoriedade e sem indenização. Em tese, a qualificação jurídica mais provável é: No direito administrativo brasileiro, qual alternativa descreve corretamente a requisição administrativa quanto ao pressuposto material, ao efeito sobre o domínio e ao regime de indenização, conforme a Constituição? Para instalação de canteiro e depósito de materiais, o expropriante ocupa por 6 meses um terreno não edificado, vizinho e necessário à obra pública. Ao final, o proprietário ajuíza ação para ser indenizado por danos ao solo e à cerca. Qual instituto e qual regime legal melhor se aplicam? Durante uma epidemia, o Estado requisita fábrica privada para produzir insumos hospitalares por 90 dias. A medida, porém, não tem prazo final claro, é sucessivamente renovada e impede o proprietário de retomar o uso do bem por mais de 2 anos, sem processo expropriatório e sem indenização. Qual enquadramento e consequência jurídica são mais adequados? Qual alternativa está correta sobre o papel da caução na ocupação temporária e sua finalidade jurídico-protetiva no regime do Decreto-Lei nº 3.365/1941? A requisição administrativa exige a situação de iminente perigo público para ser legitimada. Na requisição administrativa, o proprietário do bem tem direito a uma indenização prévia, paga antes do uso pelo Estado. A ocupação temporária é o uso transitório de imóvel particular (geralmente terrenos vizinhos) como apoio para a execução de obras públicas. Segundo o STF (ADI 3454), a União pode requisitar administrativamente bens e serviços pertencentes a Estados ou Municípios. Tanto na requisição quanto na ocupação temporária, não há transferência da propriedade; o particular continua sendo o dono do bem. A ocupação temporária, de acordo com o Decreto-Lei nº 3.365/1941, recai preferencialmente sobre terrenos não edificados vizinhos às obras. A requisição administrativa é um ato autoexecutório, permitindo que o Poder Público aja imediatamente sem autorização judicial prévia. A indenização na ocupação temporária deve ser paga sempre de forma antecipada, funcionando como um aluguel pelo uso do terreno. Caso a ocupação temporária se torne permanente e o Estado não devolva o bem, a situação pode gerar um pedido de desapropriação indireta. Segundo o STJ, a ocupação temporária de terreno particular pode ser autorizada para viabilizar obras essenciais de segurança pública. A ocupação temporária é utilizada, em regra, para: Se, durante a requisição, o bem requisitado é devolvido com avarias, o particular: Após enchentes, o município requisita, por 15 dias, hotel privado para abrigar desabrigados. O proprietário aceita, mas ao final comprova danos relevantes às instalações e perda de receitas por impossibilidade de operar. A Administração sustenta que nada é devido porque a requisição é “ato de império” e o interesse público prevalece. À luz do art. 5º, XXV, qual conclusão é mais adequada? Qual alternativa diferencia corretamente requisição administrativa e ocupação temporária quanto à finalidade, ao pressuposto e à base normativa central?