Princípio da Legalidade Ideia central: por que a legalidade é o “piso” do Direito Administrativo O princípio da legalidade é a espinha dorsal do Direito Administrativo porque define o modo como o Estado pode atuar quando exerce a função administrativa. O particular tem liberdade como regra: pode fazer tudo o que a lei não proíbe. A Administração Pública tem a legalidade como regra: só pode agir com fundamento no Direito, dentro da competência e segundo a finalidade pública. Em concursos, a legalidade é cobrada como: limite ao poder (não inventar obrigações, proibições, sanções); critério de validade do ato administrativo; parâmetro de controle (autotutela, Tribunais de Contas, Judiciário). Fundamento constitucional: onde a legalidade está (e como cai) 2.1. Art. 37, caput, da Constituição: legalidade como princípio expresso “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)” Na prova, isso costuma aparecer em assertivas como: “A Administração está vinculada ao princípio da legalidade” → Verdadeiro. “Eficiência autoriza afastar exigência legal” → Falso. 2.2. Art. 5º, II, da Constituição: ninguém é obrigado senão em virtude de lei “Art. 5º (...) II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;” Esse dispositivo é a base para responder questões sobre: criação de deveres e restrições ao particular; sanções administrativas; limites do poder regulamentar e de atos infralegais. Legalidade do particular x legalidade administrativa (pegadinha clássica) 3.1. Legalidade do particular Regra: liberdade. O particular pode agir sempre que não houver proibição. 3.2. Legalidade administrativa Regra: atuação autorizada e conformada pelo ordenamento. A Administração não tem liberdade geral: ela atua por competência. Em termos de prova: Particular: “tudo o que não é proibido” Administração: “apenas o que o Direito autoriza” Pegadinha: banca troca as frases e tenta “transportar” a lógica do particular para o Estado. Legalidade x juridicidade (nível mais cobrado em provas difíceis) Durante muito tempo, legalidade foi ensinada como “submissão à lei”. Hoje, a leitura mais precisa é: Legalidade (sentido estrito): conformidade com a lei. Juridicidade (sentido amplo): conformidade com todo o ordenamento: Constituição, leis, princípios, precedentes vinculantes, regulamentos válidos e normas administrativas dentro do limite legal. O que isso muda na prática: a Administração não pode dizer: “cumpri a lei, então está tudo certo”, se a lei foi aplicada de modo incompatível com a Constituição e os princípios; a motivação e a proporcionalidade entram como filtros permanentes. Em prova, quando aparece “a Administração está vinculada à lei e ao Direito”, a alternativa costuma estar correta (isso também aparece como critério no art. 2º, parágrafo único, I, da Lei 9.784/1999: atuação conforme a lei e o Direito). Reserva legal: quando a lei é indispensável (e regulamento não substitui) Reserva legal é a exigência de lei formal para disciplinar certos temas. É aqui que a legalidade se torna mais “concreta”: 5.1. Regra prática de prova Se a medida restringe liberdade/propriedade de forma relevante, ou cria sanção, ou impõe dever essencial, a pergunta é: Existe lei autorizando? Se não houver, a conclusão típica é: ilegalidade do ato infralegal (decreto/portaria/resolução) e invalidez do ato administrativo que dele decorre. 5.2. Sanções administrativas e tipicidade No Direito Administrativo Sancionador, a legalidade exige, como regra: descrição legal do comportamento infrator; previsão legal da sanção e dos limites; procedimento com garantias (contraditório e ampla defesa). Pegadinha: “Como é sanção administrativa, pode ser criada por portaria.” Em regra, não. Portaria pode detalhar procedimento, mas não inventar infração e sanção sem lei. Poder regulamentar e limites do ato infralegal (secundum legem) O Poder Executivo pode expedir decretos e regulamentos para executar a lei: CF, art. 84, IV: “(...) expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;” Tradução para prova: “fiel execução” = não inovar. Logo, regulamentos e normas administrativas podem: detalhar procedimentos; organizar fluxos; especificar aspectos técnicos compatíveis com a lei. Mas não podem: criar obrigações e proibições novas sem base legal; restringir direitos além do que a lei permitiu; criar penalidades não previstas em lei. Legalidade e ato administrativo: onde a banca pega 7.1. Competência e legalidade Competência é “legalidade em forma de pergunta”: quem pode fazer isso? Se a autoridade não tem competência, há vício de legalidade. Se a autoridade usa a competência para finalidade desviada, também há ilegalidade (desvio de finalidade). 7.2. Vinculação e discricionariedade Ato vinculado: a lei define exatamente quando e como agir. Ex.: preencher todos os requisitos legais para expedição de certidão → Administração deve expedir. Ato discricionário: a lei abre margem para escolha, mas dentro de limites. Mesmo aqui, a legalidade continua mandando: não pode violar princípios; deve motivar quando necessário; deve ser proporcional e razoável. Pegadinha: “Ato discricionário é imune ao controle por legalidade.” Falso. O controle incide sobre competência, finalidade, forma, motivo e proporcionalidade. Legalidade e poder de polícia (fiscalização e restrições) O poder de polícia é um dos campos em que a legalidade mais aparece. 8.1. Regra de ouro restrição relevante a atividades privadas exige lei; regulamento pode detalhar, mas não “criar o núcleo” da restrição. Exemplos típicos de prova: válido: lei exige licença para atividade X; regulamento define procedimento, documentos e prazo. inválido: lei não exige licença; portaria passa a exigir e prevê multa por descumprimento. Jurisprudência (obrigatória em Direito): STF e STJ 9.1. STF: portaria ministerial não pode “regulamentar” norma constitucional (legalidade e limites do infralegal) Em caso envolvendo licença-gestante/salário-maternidade, o STF reafirmou que portaria ministerial não pode regulamentar norma constitucional, sobretudo quando a norma é autoaplicável, devendo ser entendida, quando muito, como orientação interna. ADI n. 1946-MC/DF, relator Ministro Sydney Sanches, Plenário, julgado em 29/04/1999, DJ de 14/09/2001. Trecho essencial da ementa (ideia central): “Portaria ministerial não pode regulamentar norma constitucional, menos ainda quando esta é auto-aplicável (...)” Como isso cai em prova: reforça a hierarquia e a legalidade: ato infralegal não substitui lei nem Constituição; mostra que certos atos infralegais podem ter efeito interno (orientação) e não podem ser usados para impor restrições externas sem base normativa adequada. Fontes: ementa no LexML e notícia institucional do STF. ### 9.2. STJ: ato normativo administrativo não pode inovar impondo obrigações ou penalidades não previstas em lei O STJ, ao analisar resolução administrativa que criou obrigação não prevista em lei, enfatizou que o poder normativo da Administração existe para a execução das leis, mas não pode inovar no ordenamento. REsp n. 1.969.812/MG, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 15/03/2022, DJe de 21/03/2022. Ponto-chave do acórdão (muito cobrado): o ato normativo não pode “impor obrigações ou penalidades não previstas em lei”, sob pena de violação ao princípio da legalidade administrativa previsto no art. 37, caput da Constituição. (O art. 5º, II refere-se à legalidade para os particulares, regime distinto e não diretamente aplicável para invalidar atos da Administração). Como isso cai em prova: é base excelente para invalidar portarias/resoluções/instruções normativas que criam requisitos, deveres ou sanções fora da lei; reforça a lógica da reserva legal e do poder regulamentar secundum legem. Fonte: inteiro teor no site do STJ. --- Quadro-resumo (para memorizar) 10.1. Frases que resolvem 80% das questões Administração: só atua se houver fundamento no Direito. Ato infralegal: executa a lei, não cria lei. Sanção administrativa: exige base legal (tipicidade e reserva legal). Discricionariedade: não é arbitrariedade. 10.2. Erros típicos em prova Confundir legalidade do particular com a da Administração. Achar que regulamento pode “completar” a lei criando exigência material nova. Achar que eficiência autoriza ultrapassar a lei. Achar que ato discricionário não é controlável. Checklist final Sei citar a base constitucional da legalidade (art. 37, caput; art. 5º, II)? Sei diferenciar legalidade e juridicidade? Sei reconhecer hipóteses de reserva legal (especialmente sanções e restrições relevantes)? Sei identificar quando um decreto/portaria/resolução está inovando e, portanto, violando legalidade? Sei usar precedentes: STF (ADI 1946-MC/DF) para mostrar limites de portaria e hierarquia; * STJ (REsp 1.969.812/MG) para afastar obrigação/sanção criada por ato infralegal? Exercícios: Durante fiscalização, o agente de trânsito decide apreender o veículo por estar com licenciamento vencido, embora a lei local apenas preveja multa e retenção para regularização, sem mencionar apreensão. O agente sustenta que, por legalidade, pode adotar medida mais severa para compelir o administrado. Assinale a alternativa correta. Uma agência reguladora edita resolução criando obrigação nova de rotulagem para todo um setor econômico, com sanção de multa, sem que a lei de regência tenha previsto essa obrigação ou autorizado complementação técnica com esse alcance. A agência alega que a matéria é altamente técnica e que a legalidade deve ser interpretada de modo flexível. Assinale a alternativa correta. A Administração nega pedido de licença previsto em lei, afirmando que o servidor não atende a requisito criado em manual interno do órgão, mais restritivo que o texto legal. O servidor sustenta que a Administração está vinculada à lei e que manual não pode restringir direito legalmente previsto. Assinale a alternativa correta. O Prefeito determina a contratação direta de empresa para serviço contínuo sob justificativa genérica de urgência administrativa e afirma que a legalidade permite dispensar formalidades quando a finalidade pública é clara. Considerando o princípio da legalidade e a relação entre competência, forma e finalidade, assinale a alternativa correta. Uma autoridade administrativa justifica medida restritiva com base em lei ordinária, mas a medida viola claramente garantia constitucional. Assinale a alternativa correta. Assinale a alternativa correta sobre a relação entre legalidade e discricionariedade administrativa. O postulado da juridicidade impõe que a Administração Pública se submeta não apenas à lei em sentido formal, mas ao bloco de legalidade que compreende a Constituição Federal, os princípios jurídicos e os tratados internacionais incorporados ao ordenamento. Em observância ao princípio da legalidade administrativa, o gestor público possui autonomia para praticar atos que, embora não previstos em lei, não sejam por ela expressamente proibidos, desde que atendam ao interesse da coletividade. Conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, manifestado no REsp n. 1.969.812/MG, atos administrativos de caráter normativo, como resoluções de conselhos, não podem inovar na ordem jurídica para criar obrigações ou penalidades que não possuam fundamento em lei formal. A aplicação do princípio da eficiência não autoriza a Administração Pública a dispensar requisitos procedimentais estabelecidos em lei, ainda que o administrador demonstre que a simplificação do ato geraria economia de recursos públicos. Os atos administrativos discricionários, por envolverem a análise de conveniência e oportunidade pelo administrador, são insuscetíveis de qualquer controle de legalidade pelo Poder Judiciário quanto aos seus elementos de formação. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI n. 1946-MC/DF, consolidou o entendimento de que portarias ministeriais não possuem o condão de regulamentar ou restringir o alcance de normas constitucionais de eficácia plena. O princípio da reserva legal é sinônimo do princípio da legalidade, significando que qualquer matéria de interesse público pode ser disciplinada por decretos autônomos expedidos pelo Chefe do Poder Executivo. No exercício do poder de polícia, a Administração Pública pode fundamentar a aplicação de multas pecuniárias apenas no princípio da supremacia do interesse público, sendo prescindível a descrição da infração em lei formal. O princípio da autotutela, que permite à Administração anular seus próprios atos quando eivados de vícios de ilegalidade, é considerado um corolário direto do princípio da legalidade administrativa. Diante de uma lacuna legislativa que impeça a cobrança de determinada taxa de fiscalização, o administrador público pode utilizar o raciocínio analógico para impor o pagamento, visando garantir a manutenção do serviço público. A Administração concede, por equívoco, vantagem pecuniária a determinado grupo de servidores sem previsão legal. Anos depois, pretende cortar imediatamente o pagamento e exigir devolução integral, afirmando que a legalidade impõe restauração automática do status quo e repetição do indébito. À luz do princípio da legalidade e de seus efeitos na autotutela, assinale a alternativa correta. Um particular preenche todos os requisitos legais previstos em determinada lei para obter uma licença administrativa, mas a autoridade nega o pedido alegando apenas 'interesse público genérico'. Considerando que a referida lei estabelece de forma clara e completa os requisitos para a concessão, assinale a alternativa correta.