Excludentes de Responsabilidade Civil O que são excludentes (e por que elas importam no risco administrativo) A responsabilidade civil da Administração Pública, como regra, segue a teoria do risco administrativo (art. 37, § 6º, da Constituição). Isso significa que, em muitos casos, a vítima não precisa provar culpa do agente público: basta demonstrar dano e nexo causal com a atuação estatal. Entretanto, responsabilidade objetiva não é responsabilidade ilimitada. O sistema não transforma o Estado em segurador universal. Por isso existem as chamadas excludentes de responsabilidade (ou excludentes do dever de indenizar), que normalmente atuam de duas formas: Rompendo o nexo causal (a causa jurídica do dano não pode ser atribuída ao Estado); Atenuando a responsabilidade (quando há concorrência de causas, o dever de indenizar pode ser reduzido proporcionalmente). Em linguagem prática: mesmo que exista dano, a indenização pode ser afastada ou reduzida se ficar demonstrado que o dano decorreu de um fator que retira a imputação ao Estado. Regra matriz constitucional e sua leitura correta O dispositivo constitucional básico é: Art. 37, § 6º (CF/88): “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.” Dessa norma, duas ideias precisam ficar firmes: A responsabilidade é da pessoa jurídica (Estado ou prestador de serviço público). O fundamento é o risco administrativo, que admite excludentes: a responsabilidade objetiva depende de nexo causal e este pode ser rompido. Excludentes x atenuantes: não confundir 3.1. Excludentes (afastam a responsabilidade) São situações em que o dever de indenizar é afastado porque o nexo causal é eliminado. As mais clássicas são: culpa exclusiva da vítima; fato exclusivo de terceiro; caso fortuito e força maior, quando efetivamente rompem o nexo com o risco da atividade estatal. 3.2. Atenuantes (reduzem o valor, mas não afastam totalmente) Aqui, o Estado continua responsável, mas o montante pode ser reduzido porque há concausa: culpa concorrente da vítima. No Código Civil, a regra de redução por culpa concorrente está no art. 945: Art. 945 (CC): “Se a vítima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua indenização será fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do autor do dano.” Essa lógica é aplicada, com as adaptações necessárias, também em responsabilidade civil estatal: quando a própria conduta da vítima contribui para o resultado, a indenização pode ser reduzida. Culpa exclusiva da vítima 4.1. Conceito Há culpa exclusiva da vítima quando o dano ocorre por conduta da própria vítima que, por si só, é suficiente para produzir o resultado, tornando a atuação estatal irrelevante para a causa do dano (ou, no mínimo, incapaz de ser considerada causa jurídica do resultado). Em termos de causalidade: a conduta da vítima substitui o fato estatal como causa determinante do dano. 4.2. Efeitos jurídicos Afasta o dever de indenizar (excludente). Atua como rompimento do nexo causal. 4.3. Pontos de atenção Não basta alegar que a vítima “se colocou em risco”. É necessário demonstrar que a conduta da vítima foi determinante e suficiente para o evento. Em muitos casos, o que existe é culpa concorrente, e não exclusiva (o que leva à redução e não ao afastamento integral). Culpa concorrente da vítima (concausa) 5.1. Conceito A vítima contribui culposamente para o dano, mas não é a única causa. Há uma soma de fatores: parte do resultado é imputável ao Estado; parte do resultado é imputável à vítima. 5.2. Consequência principal Aplica-se a lógica do art. 945 do CC: redução proporcional da indenização, considerando a gravidade da contribuição da vítima em comparação com a do Estado. 5.3. Como isso aparece na prática Exemplo típico: conduta imprudente da vítima em ambiente já inseguro por falha do serviço público. A resposta jurídica tende a ser: há responsabilidade do Estado, mas a indenização sofre abatimento conforme a parcela de contribuição da vítima. Fato exclusivo de terceiro 6.1. Conceito O dano resulta de conduta de um terceiro estranho à relação Estado-vítima e sem vínculo com a atuação estatal, de modo que a ação do terceiro é a causa determinante e suficiente do dano. 6.2. Efeitos Em regra, rompe o nexo causal e afasta a indenização (excludente). 6.3. Cuidado essencial: terceiro “realmente” exclusivo Nem todo ato de terceiro é excludente. A análise correta exige separar: ato de terceiro imprevisível e inevitável, totalmente externo ao risco assumido (tende a excluir); ato de terceiro que se conecta ao risco do serviço (pode não excluir, porque o risco do serviço inclui a possibilidade daquele evento). Esse ponto é decisivo em casos como segurança pública, custódia estatal e prestação de serviços de alto risco, em que determinados comportamentos de terceiros podem ser considerados parte do risco típico da atividade, não um fator externo. Caso fortuito e força maior 7.1. Base legal civil (conceito estrutural) O Código Civil traz uma formulação importante: Art. 393 (CC): “O devedor não responde pelos prejuízos resultantes de caso fortuito ou força maior, se expressamente não se houver por eles responsabilizado.” Parágrafo único (CC): “O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir.” Embora a responsabilidade do Estado tenha fundamento constitucional, o art. 393 do CC é muito útil para compreender o elemento central: inevitabilidade/inevitação. 7.2. Como isso opera na responsabilidade do Estado Em tese, caso fortuito e força maior podem afastar o dever de indenizar quando: forem eventos inevitáveis; e, principalmente, forem externos ao risco assumido pela atividade estatal. 7.3. Fortuito interno x fortuito externo (distinção funcional) Uma forma segura de organizar o raciocínio é distinguir: Fortuito externo: evento completamente estranho ao risco da atividade (ex.: fenômeno absolutamente imprevisível e inevitável para aquele contexto, sem conexão com o serviço). Tende a romper o nexo. Fortuito interno: evento que, embora possa ser inevitável em certo grau, se relaciona ao próprio risco típico da atividade (falha inerente ao funcionamento do serviço, evento previsível dentro da normalidade do risco, defeito ligado à organização/estrutura). Em regra, não exclui a responsabilidade. O que importa é a pergunta jurídica: o evento é realmente “de fora” do risco assumido pelo Estado, ou é um risco próprio da atividade pública que deve ser suportado pelo sistema de responsabilidade? Ônus da prova das excludentes no risco administrativo Na responsabilidade objetiva por risco administrativo, a vítima normalmente precisa demonstrar: o dano; a atuação estatal relevante (ação/omissão imputável); o nexo causal. Já as excludentes (culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso fortuito/força maior) tendem a ser matéria de defesa: cabe ao Estado comprová-las, pois elas visam retirar a imputação do resultado ao risco da atividade pública. Esse ponto ganhou enorme relevância prática em litígios envolvendo operações estatais, onde frequentemente o Estado tenta deslocar à vítima o peso de provar que não contribuiu para o dano. Jurisprudência do STF diretamente ligada às excludentes 9.1. Operações de segurança pública e a prova das excludentes (Tema 1.237) O STF enfrentou, de forma expressa, a relação entre responsabilidade objetiva (risco administrativo) e excludentes em casos de operações de segurança pública, reconhecendo que: há um regime de responsabilidade objetiva; mas o Estado pode afastar o dever de indenizar se comprovar excludentes. Dados do julgamento: ARE n. 1.385.315/RJ, relator Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 11/04/2024, DJe de 13/06/2024 (Tema 1.237). Lições essenciais para o tema das excludentes: O risco administrativo rege a matéria: não se exige prova de culpa da vítima como condição inicial do pedido. O Estado pode afastar a responsabilidade apenas se demonstrar causa excludente (por exemplo, culpa exclusiva da vítima, fato exclusivo de terceiro, caso fortuito/força maior). A incerteza probatória sobre elementos centrais (como origem do disparo em operação) não pode, por si só, ser usada como mecanismo automático para afastar o dever estatal quando o caso está inserido no risco típico da atividade de segurança pública. 9.2. Manifestações e atuação policial: impossibilidade de presumir culpa da vítima (RE 1.467.145/PR) Em contexto de danos causados por agentes estatais durante manifestação, o STF reforçou que a culpa da vítima não pode ser presumida e que, para afastar indenização, o Estado precisa demonstrar excludentes caso a caso. Dados do julgamento: RE n. 1.467.145/PR, relator Ministro Flávio Dino, Tribunal Pleno, julgado em 29/10/2025, DJe de 03/11/2025. Lições centrais relacionadas às excludentes: A responsabilidade civil do Estado, nesse tipo de contexto, parte da premissa de risco administrativo (objetiva). Afastar o dever de indenizar exige prova efetiva de excludentes, especialmente culpa exclusiva da vítima (e não mera suspeita ou presunção generalizante). A dinâmica do ônus probatório é decisiva: a vítima demonstra dano e vínculo com a ação estatal; o Estado, se quiser afastar a indenização, deve demonstrar causa excludente. 9.3. Profissional de imprensa ferido e a excludente de culpa exclusiva (Tema 1.055) O STF também tratou de forma expressa da possibilidade de afastamento da responsabilidade objetiva por meio de excludente, especialmente a culpa exclusiva, em julgamento paradigmático sobre atuação policial em contexto de tumulto. Dados do julgamento: RE n. 1.209.429/SP, relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 10/06/2021, DJe de 20/10/2021 (Tema 1.055). Lições essenciais: A responsabilidade civil do Estado, em regra, é objetiva. Ela pode ser afastada quando comprovada culpa exclusiva da vítima, o que exige demonstração concreta de que a conduta da vítima foi causa determinante e suficiente do dano. O caso reforça a lógica do sistema: objetiva não significa automática; excludentes existem e operam pelo nexo causal. Quadro comparativo das excludentes mais cobradas 10.1. Culpa exclusiva da vítima Natureza: excludente. Efeito: rompe o nexo causal. Elemento-chave: conduta da vítima é causa suficiente do dano. 10.2. Culpa concorrente da vítima Natureza: atenuante. Efeito: reduz a indenização (art. 945 do CC). Elemento-chave: concausa (Estado e vítima contribuem para o resultado). 10.3. Fato exclusivo de terceiro Natureza: excludente. Efeito: rompe o nexo causal. Elemento-chave: terceiro estranho ao risco do serviço é causa suficiente do dano. 10.4. Caso fortuito e força maior Natureza: excludente em tese. Efeito: rompe o nexo causal quando o evento é inevitável e externo ao risco. Elemento-chave: inevitabilidade (art. 393, parágrafo único, do CC) e exterioridade ao risco assumido. Checklist técnico de análise (passo a passo) 1) Identificar o dano: existe prejuízo indenizável? 2) Identificar a atuação estatal relevante: ação/omissão imputável ao Estado? 3) Fixar o nexo causal: o dano decorre juridicamente daquela atuação/risco? 4) Investigar excludentes: há culpa exclusiva da vítima? há fato exclusivo de terceiro? há caso fortuito/força maior externo ao risco? 5) Se não houver excludente, investigar atenuantes: há culpa concorrente (art. 945 do CC)? 6) Definir consequência: sem excludentes: indeniza integralmente (conforme danos comprovados); com atenuante: indeniza com redução; com excludente: afasta indenização. Síntese final No risco administrativo, a responsabilidade é objetiva, mas depende de nexo causal. Excludentes rompem o nexo e afastam indenização: culpa exclusiva da vítima, fato exclusivo de terceiro, caso fortuito/força maior (quando externos ao risco). Culpa concorrente é atenuante e leva à redução (art. 945 do CC). A jurisprudência do STF reforça o papel das excludentes e a importância da prova: Tema 1.237 (ARE 1.385.315/RJ): o Estado pode opor excludentes, mas deve comprová-las. RE 1.467.145/PR: não se presume culpa da vítima; excludentes exigem demonstração concreta. * Tema 1.055 (RE 1.209.429/SP): responsabilidade objetiva admite afastamento por culpa exclusiva comprovada.