Classificação dos Bens Públicos (Uso Comum, Especial e Dominicais) A classificação dos bens públicos quanto à sua destinação (ou afetação) é o tema central desta aula. Trata-se da forma mais cobrada em concursos públicos, pois é a partir dessa classificação que definimos o regime jurídico aplicável a cada bem, suas prerrogativas e a possibilidade (ou não) de alienação. O Código Civil brasileiro, em seu art. 99, divide os bens públicos em três grandes categorias. Compreender perfeitamente cada uma delas é essencial para avançarmos no estudo do Direito Administrativo. Bens de Uso Comum do Povo Os bens de uso comum do povo são aqueles destinados à utilização geral pela coletividade, sem a necessidade de consentimento prévio e individualizado da Administração Pública. A própria natureza ou destinação do bem permite que qualquer indivíduo dele usufrua. Art. 99, Código Civil: "São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;" Características e Pegadinhas de Prova: Gratuidade x Onerosidade: A regra geral é que o uso desses bens seja gratuito. No entanto, o próprio Código Civil (art. 103) autoriza que o uso comum seja retribuído (cobrado), desde que haja previsão legal. O maior exemplo de cobrança pelo uso de um bem de uso comum do povo é o pedágio cobrado em rodovias. Uso Anormal: É possível que um particular receba autorização ou permissão para uso privativo de um trecho de um bem de uso comum (ex.: instalação de uma banca de jornal em uma praça pública). Isso é chamado de uso anormal ou privativo. Bens de Uso Especial Os bens de uso especial são aqueles que estão afetados (destinados) à execução de um serviço público específico ou a abrigar estabelecimentos da Administração Pública. Diferentemente dos bens de uso comum do povo, a coletividade não os utiliza de forma livre e indiscriminada, pois eles servem de instrumento para que o Estado preste suas atividades. Art. 99, Código Civil: "São bens públicos: (...) II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;" Exemplos Clássicos: O prédio de um Ministério ou de uma Prefeitura. Viaturas da Polícia Militar. Escolas públicas e Hospitais públicos. Cemitérios públicos. Terras tradicionalmente ocupadas por povos indígenas (possuem destinação constitucional específica). Bens Dominicais (ou de Domínio Privado do Estado) Os bens dominicais são aqueles que não possuem uma destinação pública específica (não estão afetados). Eles compõem o patrimônio do Estado como objeto de direito real ou pessoal, sendo o Estado mero proprietário. Como não estão atrelados à prestação de um serviço público ou ao uso coletivo, são os únicos bens públicos que podem ser livremente alienados (vendidos, doados, permutados), desde que observados os rígidos requisitos legais (como autorização legislativa, avaliação prévia e licitação). Art. 99, Código Civil: "São bens públicos: (...) III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades." Exemplos Clássicos: Terras devolutas. Prédios públicos desativados ou abandonados. Veículos inservíveis da frota pública (a caminho de leilão). Dívida Ativa (bem patrimonial incorpóreo). O Fenômeno da Afetação e Desafetação A classificação dos bens públicos não é imutável. Um bem pode transitar entre as três categorias ao longo do tempo. Esse trânsito ocorre por meio dos institutos da afetação e desafetação. Afetação: É o ato ou fato (mesmo que por fenômeno natural) que confere uma destinação pública a um bem, transformando-o em bem de uso comum do povo ou de uso especial. Um lote dominical vago que é transformado em uma praça sofreu afetação. Desafetação: É a retirada da destinação pública do bem. É o processo pelo qual um bem de uso comum ou especial perde sua finalidade pública e passa a ser um bem dominical. Atenção: A desafetação é requisito obrigatório para a alienação de um bem público material. O Estado não pode vender um hospital que esteja em regular funcionamento (uso especial). É necessário primeiro desafetá-lo, transformando-o em bem dominical, para só então iniciar o procedimento de venda. Jurisprudência Essencial do STF O tema das cobranças pelo uso de bens públicos de uso comum gera constantes debates judiciais. Um dos julgados mais emblemáticos do STF sobre o assunto impede que os Municípios cobrem de concessionárias pelo uso do espaço público. Julgado Paradigmático - Impossibilidade de Cobrança por Uso de Faixa de Domínio: RE 581.947/RO, relator Ministro Eros Grau, Plenário, julgado em 27/05/2010, DJe de 27/08/2010 (Tema 261 da Repercussão Geral). Contexto e Importância: Municípios começaram a editar leis cobrando uma taxa (ou preço público) das concessionárias de energia elétrica, telecomunicações e saneamento básico pela utilização do espaço público (solo, subsolo, espaço aéreo) para instalação de postes, cabos e tubulações em vias e praças (bens de uso comum do povo). Decisão do Tribunal: O STF fixou a tese de que é inconstitucional a cobrança, por parte do Município, de taxa ou preço público pela utilização de espaços públicos por concessionárias prestadoras de serviços públicos. O Supremo entendeu que a instalação desses equipamentos em via pública é inerente à própria prestação do serviço público delegado pela União ou pelo Estado. Cobrar pelo uso do bem de uso comum do povo encareceria o serviço essencial, e esse ônus seria repassado ao usuário final nas tarifas, ferindo a modicidade tarifária e o próprio pacto federativo. O que a decisão ensina: O uso privativo de bens de uso comum do povo por particulares pode ser remunerado, mas não quando o particular é uma concessionária prestando um serviço público essencial, utilizando o bem público como meio necessário para a consecução de seu mister. Quadro Comparativo e Checklist de Revisão Para consolidar, memorize as características de cada classe e o regime aplicável à alienação: | Classificação do Bem | Possui Destinação Pública? (Afetação) | É Alienável? (Pode ser vendido?) | Exemplo Clássico | | :--- | :--- | :--- | :--- | | Uso Comum do Povo | Sim (Uso indiscriminado) | NÃO (Inalienável enquanto afetado) | Praias, ruas, rios. | | Uso Especial | Sim (Prestação de serviço/Administração) | NÃO (Inalienável enquanto afetado) | Prédios públicos, viaturas. | | Dominicais | Não (Patrimônio disponível) | SIM (Observados os requisitos legais) | Terras devolutas, prédios abandonados. | Checklist do Aprovado [ ] Lembrar que a classificação legal (art. 99, CC) foca na destinação/afetação atual do bem. [ ] Bens de uso comum e especial são absolutamente impenhoráveis e, via de regra, inalienáveis enquanto mantiverem esta afetação. [ ] Bens dominicais continuam sendo impenhoráveis (débitos judiciais da Fazenda são pagos por regime de precatório), mas são alienáveis. [ ] O próprio Código Civil permite a cobrança pelo uso de bens de uso comum do povo (ex.: pedágio), porém, a jurisprudência do STF veda essa cobrança quando em desfavor de concessionárias que instalam equipamentos para prestação de serviço público de competência de outro ente (Tema 261). [ ] A Desafetação é o "passaporte" legal que converte bens de uso comum/especial em dominicais, abrindo caminho para sua eventual alienação.