Atos Administrativos e Responsabilidade Civil do Estado Por que esse tema aparece junto com “atos administrativos” A responsabilidade civil do Estado é o “lado patrimonial” do controle da Administração. Em provas, ela costuma ser cobrada a partir de casos concretos em que: um ato administrativo (licença, interdição, multa, remoção, autorização, ordem de serviço) causa dano ao particular; uma conduta material da Administração (obra pública, operação policial, atendimento hospitalar) causa dano; ocorre uma omissão do Poder Público (buraco na via, falta de vigilância, ausência de sinalização, falha no dever de custódia); uma concessionária causa o dano (transporte, energia, saneamento); há discussão sobre excludentes (culpa exclusiva da vítima, caso fortuito/força maior, fato de terceiro) e sobre o nexo causal. O ponto-chave é: nem todo dano decorre de “ilegalidade” do ato. É possível haver responsabilidade mesmo quando o ato é formalmente válido, desde que a atuação estatal produza dano indenizável. Base constitucional obrigatória: art. 37, § 6º, da Constituição Federal (transcrição) A responsabilidade civil do Estado, no Brasil, tem fundamento constitucional expresso. CF/88, art. 37, § 6º: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.” Esse dispositivo é “chave de leitura” do tema. Ele traz quatro ideias que caem o tempo todo: Quem responde: pessoas jurídicas de direito público e pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. Por quais danos: danos causados por agentes, “nessa qualidade” (no exercício da função ou a pretexto de exercê-la). Regime: responsabilidade do Estado é, como regra, objetiva. Regresso: o Estado pode (e deve, quando cabível) buscar reembolso do agente se houver dolo ou culpa. Responsabilidade objetiva e a Teoria do Risco Administrativo 3.1. O que significa “responsabilidade objetiva” Responsabilidade objetiva é aquela que dispensa a prova de culpa do Estado. Para o particular obter indenização, em regra, deve provar: conduta estatal (ação ou omissão, conforme o caso); dano (material, moral, estético etc.); nexo causal entre a conduta e o dano. O Estado, para afastar a responsabilidade, busca demonstrar: inexistência de dano; inexistência de nexo causal; ocorrência de excludentes (culpa exclusiva da vítima, fato exclusivo de terceiro, caso fortuito/força maior em termos que rompam o nexo, conforme o caso). 3.2. Risco administrativo (e o que ele NÃO é) A Constituição consagra a teoria do risco administrativo: o Estado responde objetivamente, mas não em caráter absoluto. Risco administrativo: admite excludentes e discussão sobre nexo causal. Risco integral: não admite excludentes (é excepcionalíssimo e depende de previsão/entendimento específico do tema). Pegadinha clássica: dizer que “o Brasil adotou a teoria do risco integral como regra”. Em regra, adotou-se o risco administrativo. Quando um “ato administrativo” gera responsabilidade Nem todo caso envolve um ato típico (como portaria, licença ou multa). Mas, quando envolve, o raciocínio pode seguir dois caminhos: 4.1. Ato administrativo ilegal (ilícito) Se o ato é ilegal e causa dano, o fundamento da responsabilidade se torna ainda mais evidente. Exemplos: interdição de estabelecimento sem competência ou sem procedimento mínimo, gerando prejuízos; multa aplicada por base normativa inexistente; remoção de servidor com desvio de finalidade, causando danos materiais e morais; apreensão indevida de mercadorias. Nesses casos, normalmente coexistem: controle do ato (anulação, invalidação, suspensão de efeitos); responsabilidade civil (indenização pelos danos). 4.2. Ato administrativo válido (lícito), mas com dano indenizável É possível haver responsabilidade mesmo sem ilegalidade, quando a atuação do Estado impõe ao particular um dano especial e anormal (expressões usadas para indicar que o prejuízo ultrapassa o que normalmente se espera da vida em sociedade). Exemplos didáticos: obras públicas necessárias que, sem erro, causam dano excepcional a um imóvel específico; medidas administrativas legítimas que geram sacrifício individual desproporcional. Aqui, a prova costuma cobrar a percepção de que a responsabilidade civil não é apenas “punição do Estado por agir errado”, mas também mecanismo de repartição social dos encargos. Elementos da responsabilidade civil do Estado (o checklist que resolve questões) Em praticamente qualquer questão, procure estes elementos: 5.1. Conduta estatal A conduta pode ser: comissiva (ação): ato/atividade que causa diretamente o dano. omissiva (omissão): Estado não age quando deveria agir. 5.2. Dano O dano pode ser: material (danos emergentes e lucros cessantes); moral (sofrimento, humilhação, dor, abalo à dignidade); estético (alteração permanente/visível da aparência, frequentemente tratado de forma autônoma, conforme o caso); coletivo/difuso (em ações coletivas, em temas como meio ambiente e patrimônio público). 5.3. Nexo causal O nexo causal é o “fio” que liga a conduta ao dano. Sem nexo, não há responsabilidade. Em prova, o nexo costuma ser o elemento mais discutido, especialmente em: crimes de terceiros (assaltos, agressões); danos atribuídos a fenômenos naturais; casos com culpa concorrente ou múltiplas causas. Responsabilidade por omissão: a área mais sensível e mais cobrada A omissão estatal é o terreno em que as bancas mais fazem pegadinhas, porque o raciocínio exige cuidado com: dever jurídico de agir (o Estado tinha obrigação e possibilidade concreta de evitar o resultado?) nexo causal (a omissão foi decisiva para o dano?) 6.1. Dever específico de proteção (custódia, vigilância, guarda) Quando o Estado assume uma posição de garante, o dever de agir é mais intenso. Caso paradigmático (STF – Tema 592): responsabilidade por morte de detento. RE n. 841.526/RS, relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 30/03/2016, DJe de 01/08/2016. A lógica cobrada em prova a partir desse tema: há dever constitucional de proteção à integridade do preso; a responsabilidade depende da presença de nexo causal: se o Estado demonstra causa que rompe o nexo (por exemplo, impossibilidade concreta de impedir o resultado, conforme as circunstâncias reconhecidas no caso), a responsabilização pode ser afastada. 6.2. Crimes praticados por preso foragido: ausência de nexo causal direto (STF – Tema 362) Outro caso muito útil para entender a centralidade do nexo é a responsabilização por crimes praticados por preso foragido. RE n. 608.880/MT, relator Ministro Marco Aurélio, redator para o acórdão Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 05/09/2020, DJe de 01/10/2020 (Tema 362). Tese fixada (em essência): não se caracteriza responsabilidade objetiva do Estado por danos decorrentes de crime praticado por foragido quando não demonstrado nexo causal direto entre a fuga e a conduta praticada. Como isso cai em prova: o enunciado descreve um crime cometido muito tempo depois da fuga, sem ligação direta com falha concreta de vigilância naquele momento; a alternativa correta tende a afirmar que o nexo causal não é automático. 6.3. Omissão em vias públicas (buracos, falta de sinalização, animais na pista) Casos clássicos de concursos: buraco na via, ausência de manutenção e fiscalização; ausência de sinalização adequada; animal solto em rodovia sob dever de fiscalização. Atenção ao regime jurídico: Em se tratando de responsabilidade civil por omissão genérica do Estado (como falhas na manutenção de vias públicas, ausência de fiscalização ou de sinalização), o entendimento majoritário do STJ e da doutrina aplica a Teoria da Falta do Serviço. Isso significa que a responsabilidade é SUBJETIVA: o particular deve demonstrar a culpa do serviço público, ou seja, que a Administração falhou de forma concreta — por negligência, imperícia ou imprudência — ao não realizar a manutenção, conservação ou fiscalização que era devida e possível. Esse ponto é frequentemente cobrado em provas para contrastar com a regra geral da responsabilidade objetiva por ação (art. 37, § 6º, CF/88), especialmente em questões que exigem a distinção entre responsabilidade subjetiva por omissão e objetiva por ação do Estado.e quando o enunciado apresenta omissão estatal como causa do dano. Exemplo jurisprudencial (STJ – buraco na via): REsp n. 1.707.607/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 12/12/2017, DJe de 19/12/2017. Nesse tipo de caso, a linguagem “faute du service” aparece com frequência para indicar falha do serviço (serviço que não funcionou, funcionou mal ou funcionou atrasado), reforçando a ideia de defeito na prestação estatal. Excludentes e atenuantes: quando o Estado pode afastar ou reduzir a responsabilidade 7.1. Culpa exclusiva da vítima Se o dano decorre exclusivamente da conduta da vítima (sem contribuição relevante do Estado), o nexo causal é rompido. Exemplos: condutor embriagado que ignora sinalização clara e causa acidente; pessoa que, de forma imprevisível, cria o risco que se concretiza sem relação com falha do serviço. 7.2. Fato exclusivo de terceiro Quando um terceiro, de maneira autônoma e decisiva, causa o dano, pode haver rompimento do nexo. Cuidado de prova: nem todo fato de terceiro afasta responsabilidade: se o Estado tinha dever específico e possibilidade de evitar (por exemplo, custódia), o fato de terceiro pode não romper o nexo. 7.3. Caso fortuito e força maior (com cautela) Em questões, é comum aparecer fenômeno natural (chuva intensa, deslizamento). A resposta depende do nexo: se o evento é realmente inevitável e imprevisível e rompe o nexo, pode afastar responsabilidade; se havia risco conhecido, ausência de prevenção, falta de obras de contenção, omissão de alertas, a responsabilidade pode permanecer. 7.4. Culpa concorrente Quando vítima e Estado contribuem para o dano, pode haver: responsabilidade do Estado com redução proporcional (tema frequente em raciocínio prático e em questões discursivas). Quem deve ser processado: a “tese da dupla garantia” (STF – Tema 940) Um ponto muito cobrado é a legitimidade passiva: o particular pode processar diretamente o agente público? ou deve processar o Estado/pessoa jurídica? O STF consolidou a orientação conhecida como “dupla garantia”: a ação indenizatória deve ser proposta contra a pessoa jurídica (Estado ou pessoa jurídica prestadora do serviço público); o agente não é parte legítima na ação movida pela vítima, preservando-se o direito de regresso do Estado. Precedente (STF – Tema 940): RE n. 1.027.633/SP, relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 14/08/2019, DJe de 06/12/2019. Tese fixada (formulação clássica em concursos): “A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.” Como isso cai: se o enunciado diz que a vítima propôs ação contra o servidor (motorista, médico, policial) e pergunta se está correto, a resposta tende a indicar ilegitimidade passiva do agente (sem prejuízo de regresso pelo Estado). Concessionárias e delegatários: quem responde pelo dano O art. 37, § 6º inclui expressamente as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. Consequências práticas: concessionária de transporte, energia, água/esgoto responde objetivamente pelos danos causados na prestação do serviço; o Estado mantém dever de fiscalização e regulação, mas a responsabilidade direta pode recair sobre a prestadora conforme o caso e a forma de prestação. 9.1. Notários e registradores: responsabilidade objetiva do Estado (STF – Tema 777) Um ponto específico, mas que aparece em provas de alto nível, é a responsabilidade por danos causados por delegatários de serviços notariais e de registro. RE n. 842.846/SC, relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 27/02/2019, DJe de 13/08/2019 (Tema 777). Essência do entendimento: o Estado responde objetivamente pelos atos de tabeliães e registradores no exercício de suas funções; há dever de regresso contra o responsável em caso de dolo ou culpa, conforme o regime constitucional. Direito de regresso: quando o Estado pode cobrar do agente O art. 37, § 6º prevê: o Estado indeniza o terceiro; depois pode ajuizar ação regressiva contra o agente se houver dolo ou culpa. Pontos que a banca explora: não há regresso automático: exige dolo/culpa do agente; o regresso é compatível com responsabilização disciplinar e, quando cabível, penal; o regresso concretiza a ideia de que o particular não deve suportar o custo da atuação estatal danosa, mas também evita que o agente culpado fique imune. Responsabilidade por atos do Legislativo e do Judiciário (noções que podem aparecer) Embora a aula foque na relação com atos administrativos e atuação administrativa, provas podem “esticar” o tema para outras funções estatais: 11.1. Atos legislativos Em regra, atos legislativos em sentido estrito têm regime específico. A responsabilização pode surgir, por exemplo, em hipóteses ligadas a: edição de norma inconstitucional com dano indenizável, conforme a forma como a banca delimita o caso; atos administrativos do Legislativo (que seguem a lógica geral do art. 37, § 6º). 11.2. Atos jurisdicionais A Constituição prevê hipóteses expressas ligadas a erro judiciário e prisão indevida: CF/88, art. 5º, LXXV: “o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença;” Em provas, é comum a banca tentar confundir: responsabilidade por atos jurisdicionais típicos (sentenças) — com regime mais restrito e hipóteses constitucionalmente delimitadas; responsabilidade por atos administrativos do Judiciário (gestão, polícia administrativa do fórum etc.) — que seguem o regime geral. Como as bancas montam as pegadinhas (e como responder com método) 12.1. Pegadinha: “se não há culpa, não há responsabilidade” Em regra, errado para a responsabilidade do Estado diante do terceiro (art. 37, § 6º): o modelo é objetivo. Culpa é relevante principalmente para o regresso. 12.2. Pegadinha: “qualquer omissão gera responsabilidade automática” Errado. Em omissão, a questão costuma girar em torno de: dever jurídico e possibilidade concreta de agir; nexo causal. Os Temas 592 e 362 do STF são usados exatamente para mostrar que o nexo é decisivo. 12.3. Pegadinha: “a vítima pode escolher processar o agente ou o Estado” Após o Tema 940, a resposta típica de prova é: a vítima deve processar o Estado/pessoa jurídica prestadora do serviço público; o agente é, em regra, parte ilegítima na ação do terceiro, preservando-se o regresso. 12.4. Pegadinha: “se o ato é válido, nunca há indenização” Errado. Ato válido pode gerar responsabilidade, especialmente em hipóteses de dano especial/anormal ou quando a atividade estatal legítima gera sacrifício indenizável. Checklist final para resolver casos concretos Sempre aplique este roteiro: Identifique a conduta: ação ou omissão? houve ato administrativo específico? Identifique o dano: material, moral, estético? há prova mínima? Verifique o nexo causal: há ligação direta ou causas rompedoras? Cheque excludentes/atenuantes: culpa exclusiva da vítima? fato exclusivo de terceiro? evento inevitável que rompe o nexo? Determine quem responde: ente público? concessionária/prestadora? Estado por delegatário? Lembre a regra processual relevante: ação do terceiro, em regra, contra a pessoa jurídica (Tema 940), com regresso contra o agente se houver dolo/culpa. Conclusão A responsabilidade civil do Estado transforma o princípio da proteção ao administrado em consequência prática: quando a atuação estatal (ou a prestação de serviço público) causa dano, o ordenamento impõe, como regra, reparação objetiva, desde que comprovados conduta, dano e nexo causal. Para provas, o domínio do tema está em três chaves: (1) compreender o art. 37, § 6º (risco administrativo e regresso), (2) resolver casos de omissão com foco em dever de agir e nexo causal (Temas 592 e 362 do STF) e (3) acertar quem deve figurar no polo passivo da ação indenizatória (Tema 940). Exercícios: No regime constitucional da responsabilidade civil da Administração, quando o dano decorre diretamente de um ato administrativo (comissivo) praticado por agente público no exercício da função, qual conjunto de pressupostos descreve corretamente a responsabilização do Estado perante o terceiro lesado, segundo a regra geral do art. 37, § 6º, da Constituição? No tema responsabilidade civil por atos lícitos da Administração, assinale a alternativa correta quanto ao critério material que costuma ser exigido para surgir dever de indenizar. Em relação às excludentes e atenuantes do nexo causal na responsabilidade objetiva do Estado (risco administrativo), qual alternativa é correta? Um fiscal sanitário, ao constatar irregularidade leve e sanável, determina interdição total imediata por 90 dias, sem laudo de risco e sem analisar alternativas menos gravosas. O estabelecimento fecha e sofre prejuízos. Posteriormente, em processo administrativo e judicial, reconhece-se que a medida foi desproporcional e carecia de motivação idônea. Considerando a relação entre ato administrativo e responsabilidade civil, qual alternativa é mais adequada? A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros é de natureza objetiva, fundamentada na teoria do risco administrativo. A responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes de omissão é invariavelmente de natureza objetiva, seguindo a mesma lógica aplicada aos atos comissivos, sendo irrelevante a distinção doutrinária entre falta do serviço e dever específico de proteção. Conforme a tese da dupla garantia fixada pelo Supremo Tribunal Federal, a ação de reparação de danos deve ser proposta contra a pessoa jurídica, sendo o agente público parte ilegítima para figurar no polo passivo da demanda movida pela vítima. A prova de que o dano sofrido pelo particular decorreu de culpa exclusiva da vítima constitui excludente do nexo de causalidade, desonerando o Estado do dever de indenizar mesmo no regime de responsabilidade objetiva. O Estado responde de forma subjetiva pelos danos causados por tabeliães e registradores no exercício de suas funções, cabendo ao terceiro prejudicado o ônus de provar a culpa ou o dolo do delegatário do serviço notarial. O exercício do direito de regresso pelo Estado contra o agente público causador do dano está condicionado à demonstração de que este agiu com dolo ou culpa, não sendo permitida a responsabilização objetiva do servidor perante a Administração. Em virtude do dever de custódia, a responsabilidade civil do Estado por crimes praticados por presos foragidos é automática e objetiva, independentemente do lapso temporal entre a fuga e o crime ou da distância geográfica do evento. A responsabilidade objetiva das empresas concessionárias de serviço público, prevista constitucionalmente, restringe-se aos danos causados aos usuários do serviço, submetendo-se a reparação de danos a terceiros não usuários ao regime da responsabilidade subjetiva. A prática de um ato administrativo perfeitamente lícito e válido pode gerar o dever de indenizar por parte do Estado, caso a atividade estatal imponha ao particular um dano considerado especial e anormal. Segundo o entendimento do STF no Tema 592, a responsabilidade do Estado pela morte de detento em estabelecimento prisional é absoluta e de risco integral, não admitindo o afastamento do dever de indenizar sob qualquer hipótese fática. O Município expede alvará de construção (ato administrativo) com vício de competência, e o particular, de boa-fé, inicia obra e realiza despesas relevantes. Meses depois, o Município anula o alvará ao constatar a ilegalidade e embarga a obra. O particular pleiteia indenização pelos prejuízos já suportados, alegando confiança legítima. Qual alternativa é a mais adequada sobre o regime de responsabilidade e a análise jurídica do pedido?