Presidencialismo de Coalizão e Governabilidade O presidencialismo de coalizão é o arranjo político-institucional que caracteriza o sistema de governo brasileiro desde a redemocratização. A expressão foi cunhada pelo cientista político Sérgio Abranches em 1988, no artigo "Presidencialismo de Coalizão: o Dilema Institucional Brasileiro", para descrever a combinação peculiar de presidencialismo, multipartidarismo fragmentado, federalismo robusto e sistema eleitoral proporcional de lista aberta, que obriga o Presidente da República a construir amplas coalizões partidárias para governar. O conceito original de Sérgio Abranches Abranches identificou que, no Brasil, o Presidente eleito raramente possui maioria parlamentar automática. Para aprovar sua agenda legislativa, precisa formar uma coalizão multipartidária, distribuindo cargos no primeiro escalão (ministérios, secretarias, diretorias de estatais) e liberando recursos orçamentários (emendas parlamentares) em troca de apoio político. Essa dinâmica gera um presidencialismo diferente do modelo norte-americano (no qual o Presidente negocia individualmente com parlamentares) e do parlamentarismo europeu (no qual a formação do governo é orgânica à maioria parlamentar). As características apontadas por Abranches que levam à necessidade de coalizão são: Sistema presidencialista: o Presidente detém mandato fixo, não depende de confiança do Legislativo para permanecer no cargo, mas precisa de aprovação legislativa para governar. Multipartidarismo fragmentado: o Brasil possui dezenas de partidos políticos com representação no Congresso, muitos dos quais com baixa coesão ideológica. Após a CF/88, o sistema partidário se fragmentou progressivamente, tornando rara a obtenção de maioria unipartidária. Sistema eleitoral proporcional de lista aberta para a Câmara dos Deputados: estimula a competição intrapartidária e personalista, enfraquecendo a disciplina partidária e a coesão das bancadas. Federalismo forte: governadores e prefeitos exercem influência sobre as bancadas estaduais e sobre o processo legislativo, intermediando relações entre Executivo federal e Congresso. Mecanismos de governabilidade Para construir e manter a coalizão, o Presidente dispõe de instrumentos de governabilidade, que podem ser agrupados em três grandes categorias. Distribuição de cargos e poder de nomeação O Presidente nomeia livremente os Ministros de Estado (art. 84, I, CF) e pode criar ministérios e secretarias para acomodar partidos aliados. Além dos ministérios, há milhares de cargos de confiança no segundo e terceiro escalões da administração federal (DAS — Direção e Assessoramento Superior) que são preenchidos por indicações políticas. A distribuição de cargos segue uma lógica de proporcionalidade: partidos que dão mais sustentação parlamentar recebem pastas mais relevantes e maior número de cargos. Essa prática é conhecida como "loteamento" e compõe a base do presidencialismo de coalizão. Instrumentos legislativos do Executivo A Constituição confere ao Presidente prerrogativas que lhe permitem imprimir urgência e controle sobre a agenda legislativa: Medida provisória (art. 62, CF): o Presidente edita MPs com força de lei, que entram em vigor imediatamente e podem ser reeditadas (dentro dos limites constitucionais). A MP força a apreciação pelo Congresso, e após 45 dias sem votação, tranca a pauta da Casa onde tramita, impedindo a deliberação das demais matérias que tramitam em regime ordinário. Esse "poder de agenda" é uma das principais ferramentas do Executivo para impulsionar sua pauta. Pedido de urgência (art. 64, CF): o Presidente pode solicitar urgência para projetos de lei de sua iniciativa. Solicitada a urgência, se a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição em até 45 dias, cada qual sucessivamente, sobresta-se a pauta das demais deliberações legislativas da respectiva Casa até que se ultime a votação (art. 64, §2º, CF). Veto presidencial (art. 66, CF): o Presidente pode vetar total ou parcialmente projetos aprovados pelo Congresso, por inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público. Embora o veto possa ser derrubado pela maioria absoluta do Congresso, sua mera existência funciona como instrumento de barganha e negociação. Iniciativa privativa: o Presidente detém iniciativa exclusiva para projetos em matérias como orçamento, criação de cargos, organização da administração federal, regime jurídico de servidores, etc. (art. 61, §1º, CF), o que lhe confere controle sobre temas centrais da gestão. Recursos orçamentários e emendas parlamentares A execução do orçamento é outro pilar da coalizão. Tradicionalmente, a liberação de emendas parlamentares (individuais, de bancada e de comissão) pelo Executivo funciona como moeda de troca: parlamentares que apoiam o governo são contemplados com recursos para suas bases eleitorais. Essa prática é potencializada pela natureza autorizativa do orçamento brasileiro (até recentes reformas), que permitia ao Executivo escolher quais despesas efetivamente executar. Emendas impositivas: a EC 86/2015 (orçamento impositivo) tornou obrigatória a execução das emendas individuais dos parlamentares até o limite de 1,2% da receita corrente líquida, com metade destinada à saúde. Posteriormente, a EC 100/2019 ampliou a obrigatoriedade para as emendas de bancada. O chamado "orçamento secreto" (Emendas de Relator — RP9) ganhou força a partir da LDO para 2020 (Lei 13.898/2019) e reduziu ainda mais a discricionariedade do Executivo. Contudo, no final de 2022, o STF declarou a inconstitucionalidade desse modelo por falta de transparência (ADPF 850, rel. Min. Rosa Weber, Plenário, julgado em 19/12/2022). Em resposta, a EC 126/2022 redistribuiu esses recursos, ampliando o limite das emendas individuais e devolvendo parte do controle orçamentário aos ministérios. Debates sobre o presidencialismo de coalizão O diagnóstico de Abranches gerou intenso debate acadêmico e político. De um lado, há os que veem o presidencialismo de coalizão como fonte de instabilidade e paralisia decisória, dada a dificuldade de manter coesão em coalizões heterogêneas e o risco de crises políticas que culminam em impeachments (como ocorreu com Collor em 1992 e com Dilma Rousseff em 2016). De outro, há autores que argumentam que o sistema tem demonstrado estabilidade e capacidade de governar, apontando para a longevidade das coalizões sob os governos Fernando Henrique Cardoso, Lula e Dilma. Principais teses no debate: Instabilidade e crise: Abranches (1988, 2018) enfatiza que o presidencialismo de coalizão é um "dilema", porque a fragmentação partidária e a heterogeneidade social geram tensões centrífugas. Crises econômicas, escândalos de corrupção e perda de popularidade do Presidente podem levar ao colapso da coalizão e a crises de governabilidade, com risco de impeachment. A literatura comparada (Linz, 1994) considera o presidencialismo multipartidário mais propenso a rupturas democráticas do que o parlamentarismo. Estabilidade e governabilidade: Figueiredo e Limongi (1999, 2007) argumentam que, a despeito da fragmentação partidária, o presidencialismo brasileiro tem demonstrado notável estabilidade. Eles demonstram que as taxas de aprovação da agenda do Executivo no Congresso são altas, e que o Presidente controla a agenda legislativa por meio dos instrumentos constitucionais (MP, urgência, iniciativa privativa). As coalizões são mais estáveis do que se supõe, e o sistema conseguiu produzir reformas importantes. Presidencialismo de cooptação: Autores como Wanderley Guilherme dos Santos e Sergio Praça destacam que o presidencialismo de coalizão envolve não apenas distribuição de cargos, mas também cooptação de partidos via recursos financeiros (fundos partidários, emendas, cargos em estatais), o que pode gerar corrupção sistêmica. Os escândalos do mensalão (2005) e do petrolão (2014-2016) são exemplos emblemáticos. Experiências históricas recentes Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002): construiu uma coalizão estável de centro-direita, com o PSDB, PFL, PMDB e outros. Aprovou reformas constitucionais (EC 19/98, EC 20/98) e obteve altas taxas de disciplina partidária. Foi o período de consolidação do presidencialismo de coalizão no pós-88. Governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010): o PT, partido de esquerda que havia criticado o presidencialismo de coalizão como "fisiologismo", adotou-o de forma ampliada, formando alianças com partidos de centro e de direita (PMDB, PP, PL, etc.). O escândalo do mensalão (2005) evidenciou os riscos da compra de apoio parlamentar com recursos não contabilizados. Apesar da crise, Lula conseguiu rearticular sua coalizão e governar. Governo Dilma Rousseff (2011-2016): a perda de popularidade, a recessão econômica e as investigações da Lava Jato corroeram a base de sustentação da coalizão. O chamado "presidencialismo de cooptação" entrou em colapso, e a ruptura com o PMDB (Michel Temer) levou ao impeachment em 2016. Governo Jair Bolsonaro (2019-2022): buscou implementar um "presidencialismo de coalizão" atípico, evitando inicialmente a distribuição de cargos para partidos do chamado "centrão", mas, a partir de 2020, cedeu e nomeou aliados desse bloco para garantir aprovação de reformas (Previdência, EC 103/2019) e barrar processos de impeachment. O uso concentrado das Emendas de Relator (RP9) foi um mecanismo central de governabilidade até sua declaração de inconstitucionalidade. Governo Luiz Inácio Lula da Silva (2023-presente): formou uma coalizão ampla, incluindo partidos de centro e de direita, além da base de esquerda, repetindo o modelo de 2003. Aprovou a reforma tributária (EC 132/2023) e um novo arcabouço fiscal (LC 200/2023) negociando cargos e emendas. Reformas recentes e transformações Diversas alterações institucionais impactaram a dinâmica do presidencialismo de coalizão: EC 97/2017: extinguiu as coligações partidárias nas eleições proporcionais (eleições para Deputados e Vereadores), o que reduz a fragmentação e pode simplificar a formação de coalizões. Também criou a cláusula de desempenho, impondo um patamar mínimo de votos para que partidos tenham direito ao fundo partidário e ao tempo de televisão. Emendas impositivas e o fim do "orçamento secreto": a EC 86/2015 e a EC 100/2019 tornaram obrigatória a execução de emendas individuais e de bancada. Com a declaração de inconstitucionalidade do "orçamento secreto" pelo STF (ADPF 850), a EC 126/2022 extinguiu as Emendas de Relator (RP9), redistribuindo seus recursos entre emendas individuais impositivas (RP6) e despesas discricionárias do Executivo (RP2), com ganhos de transparência e recuperação de parte da capacidade alocativa do governo federal. Lei 14.208/2021: instituiu as federações partidárias, permitindo que partidos se unam e atuem como um único bloco nas eleições e na legislatura, por período mínimo de 4 anos. Essa inovação visa reduzir a fragmentação e aumentar a coesão das coalizões. Decisões do STF sobre governança orçamentária: o STF, na já mencionada ADPF 850, julgou inconstitucional o "orçamento secreto", exigindo que as emendas parlamentares de relator (RP9) sejam transparentes e com critérios objetivos. Isso impacta diretamente a capacidade do Executivo de barganhar apoio por meio de recursos sem publicidade. Conclusão O presidencialismo de coalizão continua a ser o modelo de governabilidade no Brasil, adaptando-se às mudanças institucionais e políticas. Sua característica central — a necessidade de formar alianças multipartidárias para governar — permanece, mas as regras do jogo foram alteradas pelas recentes reformas e pela jurisprudência do STF. O gestor público precisa compreender essa dinâmica, pois as decisões do Executivo e do Legislativo são profundamente influenciadas pela lógica da coalizão, pela negociação de cargos e recursos e pela busca de estabilidade política.