Poder Legislativo: Estrutura e Processo Legislativo O Poder Legislativo é o órgão encarregado de elaborar as leis, fiscalizar o Executivo e representar o povo e os entes federativos. No Brasil, adota-se o bicameralismo federativo: o Congresso Nacional é composto por duas Casas — a Câmara dos Deputados, que representa o povo, e o Senado Federal, que representa os Estados e o Distrito Federal (art. 44, CF). Cada uma dessas Casas possui atribuições próprias e compartilhadas, e o processo de formação das leis envolve a participação de ambas, em um sistema de revisão recíproca. Fundamentos constitucionais O art. 44 da Constituição Federal estabelece: "O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal." O parágrafo único acrescenta que "cada legislatura terá a duração de quatro anos". A legislatura é o período de mandato dos parlamentares federais, coincidindo com o mandato dos Deputados Federais (art. 44, parágrafo único, CF). Os Senadores, por sua vez, têm mandato de oito anos (duas legislaturas), renovando-se alternadamente a cada quatro anos, na proporção de um terço e dois terços (art. 46, §2º, CF). Câmara dos Deputados A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal (art. 45, caput, CF). O número total de Deputados Federais é de 513, distribuídos entre as unidades da federação de forma proporcional à população, observados os limites mínimo de 8 e máximo de 70 Deputados por unidade (art. 45, §1º, CF). A lei complementar (LC 78/1993) estabeleceu o limite máximo de 513 parlamentares, cabendo ao TSE fixar a representação de cada Estado proporcionalmente à população para cada legislatura. A idade mínima para concorrer ao cargo de Deputado Federal é de 21 anos (art. 14, §3º, VI, "c", CF). O mandato é de 4 anos, coincidindo com a legislatura. A Câmara possui competências privativas elencadas no art. 51, CF, destacando-se: Autorizar, por 2/3 de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente da República, o Vice-Presidente e os Ministros de Estado (art. 51, I, CF); Proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro do prazo constitucional (art. 51, II, CF); Elaborar seu regimento interno (art. 51, III, CF); Dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção de cargos, empregos e funções de seus serviços (art. 51, IV, CF); Eleger membros do Conselho da República (art. 51, V, CF). Senado Federal O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário (art. 46, caput, CF). Cada Estado e o Distrito Federal elegem 3 Senadores, totalizando 81 membros. O mandato é de 8 anos, com renovação alternada de um terço e dois terços a cada eleição (art. 46, §2º, CF). A idade mínima para concorrer ao cargo de Senador é de 35 anos (art. 14, §3º, VI, "a", CF). O Senado possui competências privativas elencadas no art. 52, CF, entre as quais: Processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes das Forças Armadas nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles (art. 52, I, CF); Processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade (art. 52, II, CF); Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de magistrados, Ministros do TCU, Governador de Território, Presidente e Diretores do Banco Central, Procurador-Geral da República, chefes de missão diplomática de caráter permanente e outros cargos previstos em lei (art. 52, III, CF); Suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal (art. 52, X, CF). Funções do Poder Legislativo O Legislativo exerce duas funções típicas e duas atípicas: Funções típicas: Legislar: elaborar as leis, emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, etc., conforme o processo legislativo constitucional. Fiscalizar: exercer o controle externo da administração pública, com o auxílio do Tribunal de Contas da União (art. 70, caput, CF), podendo convocar Ministros de Estado, realizar inspeções e auditorias, criar CPIs (art. 58, §3º, CF). Funções atípicas: Julgar: o Senado julga o Presidente da República e outras autoridades nos crimes de responsabilidade (art. 52, I e II, CF). Administrar: cada Casa gere seu próprio pessoal, orçamento, contratos, realizando concursos e licitações (arts. 51, IV, e 52, XIII, CF). As espécies normativas do art. 59 O art. 59 da Constituição Federal elenca as espécies normativas que compõem o processo legislativo: "O processo legislativo compreende a elaboração de: I — emendas à Constituição; II — leis complementares; III — leis ordinárias; IV — leis delegadas; V — medidas provisórias; VI — decretos legislativos; VII — resoluções." Cada qual possui um rito próprio de tramitação e um quórum de aprovação específico. Emenda à Constituição (PEC) As emendas constitucionais visam modificar o texto da Constituição. O processo é regulado pelo art. 60, CF: Iniciativa: de 1/3 dos membros da Câmara ou do Senado; do Presidente da República; ou de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros (art. 60, I, II, III, CF). Tramitação: a proposta é discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, 3/5 dos votos dos respectivos membros (art. 60, §2º, CF). Promulgação: a emenda é promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado, com o respectivo número de ordem (art. 60, §3º, CF). Limitações: Cláusulas pétreas (art. 60, §4º): não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais. Limitações circunstanciais (art. 60, §1º): a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio. Limitação temporal (art. 60, §5º): a matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. Lei Complementar e Lei Ordinária Ambas são espécies normativas primárias, mas distinguem-se materialmente e formalmente: Lei complementar (LC): a Constituição reserva determinadas matérias à LC, quando se exige quórum qualificado. É aprovada por maioria absoluta dos membros de cada Casa (art. 69, CF). Exemplos: normas gerais de direito tributário (art. 146, CF), organização do Judiciário, etc. Lei ordinária (LO): é a regra geral. Aprovada por maioria simples (ou relativa), desde que presente a maioria absoluta dos membros (art. 47, CF, que estabelece que as deliberações serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros). A diferença central é o quórum: maioria absoluta significa mais da metade do total de membros da Casa (ou seja, 257 votos favoráveis na Câmara, 41 no Senado); maioria simples significa maioria dos presentes à sessão, desde que haja quórum de instalação (maioria absoluta dos membros). Lei Delegada A lei delegada (art. 68, CF) é elaborada pelo Presidente da República, mediante delegação do Congresso Nacional. O Congresso expede uma resolução especificando o conteúdo da delegação e os termos de seu exercício. São vedadas delegações sobre: atos de competência exclusiva do Congresso, matéria reservada a lei complementar, legislação sobre organização do Judiciário e do Ministério Público, nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais, e planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos (art. 68, §1º, CF). Medida Provisória Já analisada na aula sobre Poder Executivo, é ato normativo primário do Presidente da República, com força de lei, submetido a posterior conversão pelo Congresso (art. 62, CF). Decreto Legislativo É espécie normativa de competência exclusiva do Congresso Nacional (não sujeita a sanção presidencial), destinada a regular matérias de competência exclusiva do Congresso previstas no art. 49, CF, tais como: ratificar tratados internacionais, sustar atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar, autorizar referendo, convocar plebiscito, julgar anualmente as contas do Presidente da República, etc. Resolução É ato normativo de competência privativa de cada Casa (Câmara ou Senado) ou do Congresso Nacional, para disciplinar assuntos internos de sua competência, como a suspensão de execução de lei declarada inconstitucional pelo STF (art. 52, X, CF — resolução do Senado), ou a fixação de remuneração de seus membros, etc. Processo legislativo ordinário O processo de elaboração de uma lei ordinária ou complementar segue as seguintes etapas: Iniciativa: é a apresentação do projeto de lei à Casa iniciadora. Têm iniciativa: qualquer membro ou comissão da Câmara ou do Senado; o Presidente da República; o Supremo Tribunal Federal; os Tribunais Superiores; o Procurador-Geral da República; e os cidadãos, mediante iniciativa popular (art. 61, CF). A iniciativa popular exige, no âmbito federal, a subscrição de 1% do eleitorado nacional, distribuído em pelo menos 5 Estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles (art. 61, §2º, CF). Casa iniciadora: o projeto tramita na Casa onde foi apresentado (regra geral, a Câmara). O Senado funciona como Casa revisora para os projetos de iniciativa da Câmara, e vice-versa. Discussão e votação em comissões: o projeto é examinado pelas comissões temáticas (Constituição e Justiça, Finanças, etc.), que emitem pareceres sobre constitucionalidade, juridicidade, técnica legislativa e mérito. As comissões podem aprovar ou rejeitar o projeto, ou propor emendas (substitutivo). Votação em Plenário: aprovado pelas comissões, o projeto vai ao Plenário da Casa iniciadora para votação. O quórum de aprovação é de maioria simples (maioria dos presentes) para leis ordinárias, e maioria absoluta (mais da metade dos membros) para leis complementares. Se for rejeitado, é arquivado. Casa revisora: o projeto aprovado na Casa iniciadora é enviado à Casa revisora (Senado, se a iniciativa foi da Câmara, ou Câmara, se do Senado). A Casa revisora examina o projeto e pode: aprová-lo sem alterações (caso em que remete à sanção); rejeitá-lo (arquivamento); ou aprová-lo com emendas (retorna à Casa iniciadora para análise das emendas). A Casa iniciadora dá a palavra final sobre o texto, aprovando as emendas ou rejeitando-as (retornando ao texto original). Sanção ou veto: aprovado definitivamente, o projeto vai ao Presidente da República para sanção ou veto (art. 66, CF). O Presidente tem 15 dias úteis para sancionar ou vetar. A sanção pode ser expressa ou tácita (se não houver manifestação no prazo). O veto pode ser jurídico (inconstitucionalidade) ou político (contrário ao interesse público). O veto é sempre expresso e pode ser total ou parcial (abrangendo texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea — art. 66, §2º, CF). Apreciação do veto: o Congresso Nacional, em sessão conjunta, dentro de 30 dias, pode derrubar o veto pelo voto da maioria absoluta dos Deputados (257) e Senadores (41), em votação aberta (EC 76/2013). Derrubado o veto, o projeto é promulgado; mantido o veto, a matéria vetada (seja o projeto integral ou o dispositivo específico) é arquivada. Promulgação e publicação: a lei aprovada é promulgada pelo Presidente da República (ou, em caso de veto derrubado, pelo Presidente do Senado, ou pelo Vice-Presidente do Senado se aquele se recusar). A promulgação é o ato que atesta a existência da lei, que deve ser publicada no Diário Oficial da União para entrar em vigor. Procedimentos legislativos especiais Além do procedimento ordinário, a Constituição prevê procedimentos especiais para certas matérias: Leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA): são de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 165, CF), tramitam em regime de urgência e são apreciadas conjuntamente pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum (art. 166, CF). Medidas provisórias: possuem ritmo próprio de tramitação, conforme o art. 62, CF, com sobrestamento de pauta se não votadas em 45 dias. Emendas constitucionais: exigem dois turnos de discussão e votação em cada Casa, com quórum de 3/5, como já visto. Comissões Parlamentares As comissões são órgãos técnicos de assessoramento, estruturados em cada Casa, que examinam as proposições e emitem pareceres. Classificam-se em: Comissões permanentes: aquelas previstas no regimento interno de cada Casa, com competência sobre determinadas matérias (Constituição e Justiça, Finanças e Tributação, Desenvolvimento Econômico, Relações Exteriores, Saúde, Educação, etc.). Comissões temporárias: criadas para um fim específico e por prazo determinado, como as comissões especiais para examinar propostas de emenda à Constituição, ou as comissões de inquérito (CPI). Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) A CPI é um importante instrumento de fiscalização legislativa. O art. 58, §3º, da Constituição Federal estabelece: "As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores." Os requisitos para criação de uma CPI são, portanto: Requerimento de 1/3 dos membros da Casa (ou das duas Casas, se CPI mista); Apuração de fato determinado (não pode ser genérica ou abrangente); Prazo certo de funcionamento. As CPIs têm poderes instrutórios amplos, podendo: convocar particulares e autoridades públicas para depor; requisitar documentos e informações; ouvir testemunhas; realizar perícias e diligências; e determinar a quebra de sigilo bancário, fiscal e telefônico (não de comunicações telefônicas, que é reservada à autoridade judicial). Contudo, não podem: decretar prisão (salvo flagrante delito); determinar busca e apreensão domiciliar; decretar indisponibilidade de bens; ou impedir que o investigado saia do país (essas são medidas de competência judicial). O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 24.831 (rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 22/06/2005), consolidou o entendimento de que as CPIs podem convocar qualquer pessoa, inclusive autoridades, desde que respeitados os limites constitucionais. O STF também decidiu que o direito de não autoincriminação (art. 5º, LXIII, CF) se aplica aos depoentes perante CPIs, que podem permanecer em silêncio quando as perguntas possam incriminá-los, sem que o silêncio constitua crime. Tribunal de Contas da União O TCU é órgão auxiliar do Congresso Nacional no exercício do controle externo (art. 71, CF). Compete-lhe: Apreciar as contas anuais do Presidente da República, mediante parecer prévio (art. 71, I, CF); Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos (art. 71, II, CF); Realizar auditorias e inspeções nas unidades administrativas dos três Poderes (art. 71, IV, CF); Aplicar sanções aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas (art. 71, VIII, CF). O TCU é composto por 9 Ministros, dos quais: 1/3 (3) é nomeado pelo Presidente da República, com aprovação do Senado, e 2/3 (6) são escolhidos pelo Congresso Nacional (art. 73, §2º, CF). Suas decisões de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo (art. 71, §3º, CF), podendo ser executadas judicialmente. Imunidades parlamentares Os parlamentares gozam de imunidades materiais e formais para assegurar o livre exercício do mandato (art. 53, CF): Imunidade material (inviolabilidade): os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos (art. 53, caput, CF). Essa imunidade é absoluta e perpétua, mas se restringe aos atos praticados no exercício do mandato e com conexão com a função parlamentar. Imunidades formais: Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, caso em que os autos serão remetidos dentro de 24 horas à respectiva Casa, para que esta, por maioria absoluta, resolva sobre a prisão (art. 53, §2º, CF). Recebida denúncia contra Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o STF dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá sustar o andamento da ação até a decisão final (art. 53, §3º, CF). O STF, na ADI 5.526 (rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 11/10/2017), decidiu que as medidas cautelares diversas da prisão (previstas no art. 319 do CPP, como a suspensão do exercício de função pública ou o recolhimento domiciliar noturno), quando aplicadas a parlamentares federais e interferirem no exercício do mandato, devem ser submetidas ao controle da respectiva Casa Legislativa. Nesse julgado, o Tribunal estendeu a necessidade de aval do Legislativo — até então restrita às decisões que determinam prisão cautelar — para as medidas cautelares que, por seus efeitos práticos, impeçam ou restrinjam diretamente o exercício do mandato parlamentar. A Corte reconheceu que o art. 53, §2º, visa proteger não apenas a liberdade física, mas também o livre exercício do cargo eletivo. Conclusão O Poder Legislativo exerce papel central no Estado Democrático de Direito, sendo responsável pela produção legislativa que fundamenta a ação estatal e pela fiscalização dos atos do Executivo. A estrutura bicameral, o processo legislativo complexo com múltiplas etapas e as imunidades parlamentares são mecanismos que refletem o delicado equilíbrio de poderes concebido pela Constituição de 1988. O gestor público deve conhecer esse arcabouço, seja para atuar na formulação e tramitação de projetos de lei, seja para compreender a atividade fiscalizatória do Legislativo e do TCU sobre suas atividades administrativas.