A Constituição de 1988: estrutura e características gerais A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988, é o marco jurídico da redemocratização do país após duas décadas de regime militar. Conhecida como "Constituição Cidadã" — epíteto cunhado pelo presidente da Assembleia Nacional Constituinte, deputado Ulysses Guimarães —, ela representou a refundação do Estado brasileiro sob o signo do Estado Democrático de Direito, da soberania popular e da proteção dos direitos fundamentais. Seu estudo exige o conhecimento de como se deu o processo constituinte, quais são suas características formais e materiais, como se estrutura internamente, quais os princípios que a informam e como funciona a dinâmica de sua defesa e de sua mudança ao longo do tempo. O processo constituinte (1987-1988) A transição democrática brasileira foi negociada e gradual. Em 1984, a campanha pelas "Diretas Já" mobilizou milhões de pessoas, mas a emenda constitucional que restabelecia a eleição direta para Presidente (Emenda Dante de Oliveira) foi derrotada na Câmara dos Deputados. Em 1985, Tancredo Neves foi eleito indiretamente pelo Colégio Eleitoral, mas faleceu antes de assumir o cargo. Seu vice, José Sarney, assumiu a Presidência e, em junho de 1985, encaminhou ao Congresso Nacional a proposta de convocação da Assembleia Nacional Constituinte, que resultou na Emenda Constitucional nº 26, de 27 de novembro de 1985. A Constituinte foi instalada em 1º de fevereiro de 1987, sob a presidência do Ministro José Carlos Moreira Alves (então presidente do STF), que conduziu a eleição da Presidência da Assembleia, cargo para o qual foi eleito o deputado Ulysses Guimarães, do PMDB. Uma de suas marcas foi a abertura à participação popular: a Constituição de 1988 foi elaborada com a contribuição de emendas populares, as quais, subscritas por 30 mil eleitores e por três entidades representativas, podiam ser apresentadas e debatidas nas comissões e subcomissões temáticas. Ao todo, foram apresentadas 122 emendas populares — das quais 83 cumpriram os requisitos regimentais —, que somaram mais de 12 milhões de assinaturas, abordando temas como saúde, educação, reforma agrária e direitos das crianças e adolescentes. Os trabalhos da Constituinte ocorreram em duas fases: na primeira, oito comissões temáticas e vinte e quatro subcomissões elaboraram anteprojetos; na segunda, a Comissão de Sistematização, presidida pelo senador Afonso Arinos e relatada pelo deputado Bernardo Cabral, consolidou as propostas em um projeto que foi discutido e votado pelo Plenário. Ao final de cerca de 20 meses de intensos debates, em 5 de outubro de 1988, foi promulgada a nova Constituição. Ulysses Guimarães a chamou de "Constituição Cidadã" por seu compromisso com os direitos fundamentais e a participação popular. Características formais e classificação A doutrina constitucional classifica as constituições segundo diversos critérios. A CF/88, em particular, ostenta as seguintes características: Escrita: encontra-se codificada em um único texto formal, solenemente promulgado. Ao lado do texto permanente, há o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Promulgada (democrática): elaborada por uma Assembleia Nacional Constituinte eleita pelo povo, e não outorgada (imposta por um governante) nem cesarista (submetida a referendo popular). Rígida: a alteração de seus dispositivos exige um procedimento legislativo mais complexo e solene que o das leis ordinárias. O art. 60 da CF/88 estabelece que a proposta de emenda deve ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, sendo aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros. A rigidez protege a Constituição contra maiorias ocasionais. Analítica (prolixa): contém um texto extenso e detalhado, abordando matérias que, em outros países, são deixadas ao legislador ordinário. São 250 artigos no corpo permanente; o ADCT, que continha originalmente 70 artigos, já ultrapassa hoje uma centena, em razão das sucessivas emendas constitucionais que a ele foram acrescidas. Essa opção reflete a desconfiança do constituinte diante do autoritarismo recém-superado e a vontade de "constitucionalizar" garantias e políticas públicas, tornando-as mais resistentes a oscilações políticas. Dogmática: foi elaborada em um momento histórico determinado, sistematizando ideias e valores dominantes (o constitucionalismo social e democrático do final do século XX). Formal: o que define se uma norma é constitucional não é o conteúdo (matéria), mas sim a forma de sua inserção no texto da Constituição. Assim, há dispositivos que materialmente não são constitucionais, mas formalmente o são. Estrutura da CF/88 A Constituição de 1988 está dividida em três grandes partes: Preâmbulo: declaração introdutória que anuncia os valores e objetivos do constituinte, sem força normativa. O Supremo Tribunal Federal, na ADI 2.076/AC, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, j. 15/08/2002, DJ 08/08/2003, decidiu, ao julgar improcedente ação que questionava a ausência da invocação "sob a proteção de Deus" no preâmbulo da Constituição do Acre, que o preâmbulo não constitui norma central da Constituição, não é de reprodução obrigatória pelos Estados-membros e não tem força normativa — situando-se no domínio político, e não no jurídico. Em razão desse status meramente político, a doutrina extrai da decisão a conclusão de que o preâmbulo não pode servir de parâmetro autônomo em ações de controle de constitucionalidade, ainda que continue a desempenhar função interpretativa. Corpo permanente: composto por nove títulos (art. 1º ao art. 250), que organizam o Estado, definem direitos e garantias, estruturam os poderes e disciplinam a ordem econômica e social. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT): conjunto de normas de caráter temporário, destinadas a disciplinar a transição do regime anterior para a nova ordem constitucional. Apesar do caráter transitório, o ADCT tem a mesma hierarquia normativa do corpo permanente e pode ser objeto de controle de constitucionalidade; muitos de seus dispositivos, como o art. 68 (terras de comunidades quilombolas), seguem produzindo efeitos décadas depois da promulgação. A distribuição dos títulos é a seguinte: Título I — Dos Princípios Fundamentais (arts. 1º a 4º): fundamentos, separação de Poderes, objetivos e princípios das relações internacionais. Título II — Dos Direitos e Garantias Fundamentais (arts. 5º a 17): direitos individuais e coletivos, direitos sociais, nacionalidade, direitos políticos e partidos políticos. Título III — Da Organização do Estado (arts. 18 a 43): federação, competências dos entes, Distrito Federal e Territórios, intervenção, administração pública, servidores públicos. Título IV — Da Organização dos Poderes (arts. 44 a 135): Poder Legislativo, Executivo e Judiciário, além das funções essenciais à Justiça (Ministério Público, Advocacia Pública, Defensoria Pública, Advocacia Privada). Título V — Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas (arts. 136 a 144): estado de defesa, estado de sítio, Forças Armadas e segurança pública. Título VI — Da Tributação e do Orçamento (arts. 145 a 169): sistema tributário, finanças públicas, orçamento. Título VII — Da Ordem Econômica e Financeira (arts. 170 a 192): princípios gerais da atividade econômica, política urbana, agrícola e fundiária, sistema financeiro. Título VIII — Da Ordem Social (arts. 193 a 232): seguridade social, educação, cultura, desporto, ciência e tecnologia, comunicação social, meio ambiente, família, criança, adolescente, idoso, índios. Título IX — Das Disposições Constitucionais Gerais (arts. 233 a 250): normas variadas de caráter residual. Os princípios fundamentais (Título I) O Título I fixa as bases do Estado Democrático de Direito. O art. 1º enuncia os fundamentos, o art. 2º a separação dos Poderes, o art. 3º os objetivos fundamentais e o art. 4º os princípios das relações internacionais. 4.1. Fundamentos da República (art. 1º) "Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político." Esses cinco fundamentos são a base axiológica de toda a ordem jurídica. A doutrina os sintetiza no mnemônico SO-CI-DI-VA-PLU (Soberania, Cidadania, Dignidade da Pessoa Humana, Valores sociais do Trabalho e da Livre Iniciativa, PLUralismo político). Cada um desses fundamentos orienta a interpretação de todas as normas da Constituição e das leis. Soberania: o Brasil é um Estado independente na ordem internacional e supremo na ordem interna. O parágrafo único acrescenta que "todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição". Trata-se da soberania popular, mecanismo de legitimação de todos os órgãos estatais. Cidadania: estar em pleno gozo dos direitos civis e políticos, participar da vida política. Não se limita ao voto; inclui a possibilidade de ajuizar ação popular (art. 5º, LXXIII), propor projetos de lei por iniciativa popular (art. 14, III), e participar de conselhos e conferências. Dignidade da pessoa humana: princípio fundamental que irradia sobre todos os direitos fundamentais. O Ministro Celso de Mello, ao relatar a medida cautelar na ADPF 45 MC/DF (decisão monocrática de 29/04/2004), sustentou que a dignidade da pessoa humana impõe a preservação, em favor do indivíduo, de um núcleo consubstanciador do "mínimo existencial", que não pode ser sacrificado sob a invocação genérica, pelo Poder Público, da cláusula da "reserva do possível". Valores sociais do trabalho e da livre iniciativa: a ordem econômica brasileira é capitalista, mas informada pela função social da propriedade e pela valorização do trabalho humano. O art. 170 reforça essa conciliação. Pluralismo político: garante a existência de múltiplas correntes de opinião, a alternância no poder e a proteção das minorias. O pluralismo impede que a vontade da maioria suprima direitos fundamentais. 4.2. Objetivos fundamentais da República (art. 3º) "Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação." Esses objetivos possuem densidade normativa e vinculam a atuação de todos os Poderes. Servem, por exemplo, para fundamentar políticas afirmativas, programas de transferência de renda e investimentos em regiões menos favorecidas. É também nesse dispositivo que a doutrina ancora a classificação da CF/88 como uma constituição dirigente (ou compromissória): ela não se limita a organizar o Estado, mas traça programas e fins a serem perseguidos pelos Poderes Públicos ao longo do tempo. 4.3. Princípios das relações internacionais (art. 4º) O art. 4º lista princípios que orientam a atuação do Brasil no cenário internacional: independência nacional, prevalência dos direitos humanos, autodeterminação dos povos, não intervenção, igualdade entre os Estados, defesa da paz, solução pacífica dos conflitos, repúdio ao terrorismo e ao racismo, cooperação entre os povos para o progresso da humanidade e concessão de asilo político. Esses princípios conformam a política externa brasileira e têm repercussões internas, como a recepção de tratados internacionais de direitos humanos com status de emenda constitucional, quando aprovados pelo rito do art. 5º, §3º. Poder constituinte e os limites à reforma A Constituição distingue o poder constituinte originário — que instituiu a nova ordem em 1988 e não se submete a nenhum limite jurídico anterior, por ser inicial, ilimitado (juridicamente) e incondicionado — do poder constituinte derivado (ou reformador), exercido pelo Congresso Nacional por meio de emendas (art. 60) e sujeito a limites formais, circunstanciais e materiais fixados pelo próprio constituinte originário. É essa distinção que explica por que o STF admite o controle de constitucionalidade de emendas à Constituição, mas não de normas constitucionais originárias entre si — não havendo hierarquia dentro do texto de 1988, o que existe é a vinculação do poder reformador ao que o constituinte originário estabeleceu como intocável. Cláusulas pétreas (art. 60, §4º) O art. 60, §4º, estabelece que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: "I – a forma federativa de Estado; II – o voto direto, secreto, universal e periódico; III – a separação dos Poderes; IV – os direitos e garantias individuais." Esses são os chamados limites materiais explícitos ao poder de reforma. O STF já reconheceu, em mais de uma ocasião, que essa proteção não se restringe aos incisos do art. 5º: na ADI 939/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, j. 15/12/1993, DJ 18/03/1994, a Corte declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Emenda Constitucional nº 3/1993 — que instituíra o IPMF —, por violarem o princípio da anterioridade tributária e a imunidade tributária recíproca, tratados como garantias individuais do contribuinte mesmo estando fora do rol do art. 5º. Foi a primeira vez que o STF invalidou uma emenda constitucional por ofensa a cláusula pétrea, consolidando a leitura de que o art. 60, §4º, IV, não se limita literalmente aos direitos individuais nominalmente elencados, mas alcança garantias essenciais espalhadas por todo o texto constitucional — entendimento que a doutrina majoritária estende também aos direitos sociais dos arts. 6º e 7º, por integrarem, junto aos direitos individuais, o núcleo de proteção da dignidade da pessoa humana. A tentativa de abolir, por emenda, qualquer um desses pilares é inconstitucional, cabendo ao STF o controle. Eficácia e aplicabilidade das normas constitucionais Nem todas as normas da CF/88 produzem seus efeitos da mesma forma imediata. A classificação de José Afonso da Silva, amplamente cobrada em concursos, distingue: Normas de eficácia plena: têm aplicabilidade direta, imediata e integral desde a promulgação, independendo de lei posterior para produzir todos os seus efeitos (ex.: art. 2º, sobre a separação dos Poderes). Normas de eficácia contida (ou redutível): também têm aplicabilidade imediata, mas o legislador infraconstitucional pode restringir seu alcance dentro dos limites que a própria Constituição autoriza (ex.: art. 5º, XIII, que assegura o livre exercício de profissão "atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer"). Normas de eficácia limitada: dependem de lei ou de outro ato normativo para produzir seus efeitos essenciais, subdividindo-se em normas de princípio institutivo (organizatórias, ex.: art. 18, §2º) e normas de princípio programático (que traçam fins a serem perseguidos pelo Estado, ex.: art. 196, sobre o direito à saúde). Essa classificação dialoga diretamente com o caráter dirigente e programático da Constituição de 1988, discutido no item 4.2, e explica por que parte considerável da doutrina e da jurisprudência recorre a conceitos como mínimo existencial e vedação ao retrocesso social para dar eficácia a normas originalmente programáticas. Recepção, repristinação e desconstitucionalização Com a promulgação de uma nova Constituição, a legislação infraconstitucional anterior não é automaticamente revogada por inconstitucionalidade formal: opera-se o fenômeno da recepção, pelo qual normas compatíveis materialmente com a nova ordem permanecem válidas, ainda que tenham sido editadas sob procedimento diverso (por isso, por exemplo, o Código Penal e o Código de Processo Penal, anteriores a 1988, foram recepcionados naquilo que não contraria a nova Carta). Já a repristinação — o restabelecimento automático de uma norma revogada quando a norma revogadora perde vigência — não é admitida como regra no direito brasileiro, salvo disposição expressa em contrário. Por fim, a desconstitucionalização — fenômeno pelo qual normas da Constituição anterior, não repetidas na nova Carta, seriam recepcionadas com status de lei ordinária — não ocorreu na passagem para a CF/88, que foi silente a esse respeito, prevalecendo o entendimento de que a Constituição de 1967/69 foi, para todos os efeitos, integralmente revogada. A "Constituição Cidadã" e seu significado O apelido conferido por Ulysses Guimarães sintetiza o espírito da CF/88: é uma Constituição voltada para a proteção da pessoa humana, que reconhece e garante direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais. O fato de ter sido gestada com ampla participação popular e de trazer instrumentos de democracia direta (plebiscito, referendo, iniciativa popular) e de controle social sobre o poder (conselhos de políticas públicas, conferências, ação popular) faz dela um marco na história constitucional brasileira. Além disso, a Constituição de 1988 encerrou formalmente o ciclo autoritário e estabeleceu as bases para a consolidação democrática. Seus princípios e valores permanecem como norte da atuação do Estado e da sociedade, e seu estudo aprofundado — que inclui não apenas a estrutura e os princípios do texto, mas também a dinâmica de sua reforma, de sua eficácia e de sua relação com a ordem jurídica anterior — é requisito indispensável para qualquer prova que avalie o conhecimento sobre a ordem jurídico-constitucional brasileira. Exercícios: O preâmbulo da Constituição Federal de 1988 situa-se no domínio da política e não dispõe de força normativa própria, de modo que suas diretrizes não se qualificam como normas centrais de reprodução obrigatória pelas Constituições dos Estados-membros e nem podem atuar como parâmetro autônomo para o controle de constitucionalidade concentrado. O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), devido à sua natureza eminentemente temporária e de transição entre regimes jurídicos, ostenta hierarquia infraconstitucional em relação ao corpo permanente da Carta da República, o que impede que seus dispositivos originários sirvam de parâmetro ou objeto em sede de controle abstrato de constitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 939/DF, assentou o entendimento de que os direitos e garantias individuais protegidos pelas cláusulas pétreas contra o poder constituinte derivado reformador não se restringem ao rol do artigo 5º da Constituição Federal, abrangendo também garantias fundamentais dispersas pelo texto constitucional, tais como os princípios da anterioridade tributária e da imunidade recíproca. A Constituição Federal de 1988 é classificada pela doutrina como uma constituição dirigente ou compromissória, haja vista que ela transcende a mera estruturação orgânica do Estado e a limitação do poder político, estabelecendo metas, programas e objetivos fundamentais que vinculam a atuação futura do legislador ordinário e dos órgãos governamentais. Em decorrência do princípio da unidade da Constituição e da supremacia axiológica dos direitos fundamentais, o Supremo Tribunal Federal admite a tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais originárias quando estas violarem de forma flagrante o núcleo essencial das cláusulas pétreas instituídas pelo próprio poder constituinte originário. Diante do silêncio da Constituição Federal de 1988 quanto ao fenômeno da desconstitucionalização, a jurisprudência e a doutrina majoritária brasileira consideram que a ordem constitucional anterior (Constituição de 1967/69) foi integralmente revogada, rejeitando a hipótese de recepção de seus dispositivos não conflitantes com o status de legislação infraconstitucional ordinária. As normas constitucionais de eficácia contida, segundo a classificação tradicional da aplicabilidade das normas jurídicas, caracterizam-se por dependerem necessariamente da interposição do legislador infraconstitucional para produzirem seus efeitos essenciais, motivo pelo qual sua aplicabilidade é classificada como indireta, mediata e reduzida desde a promulgação do texto. Conforme o entendimento do Supremo Tribunal Federal fixado na ADPF 45 MC/DF, a cláusula da reserva do possível configura um óbice absoluto e inafastável à intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas de saúde e assistência social, legitimando que o Poder Público sacrifique o núcleo consubstanciador do mínimo existencial do indivíduo sempre que alegar escassez de recursos orçamentários. O fenômeno da recepção opera um juízo de compatibilidade puramente material entre a legislação infraconstitucional anterior e a nova Constituição, de sorte que uma lei editada sob a égide do regime constitucional pretérito subsistirá válida se for materialmente compatível com a nova Carta, ainda que tenha sido adotado um processo legislativo formal diverso daquele atualmente exigido. Durante o processo constituinte de 1987-1988, a participação popular direta manifestou-se por meio de emendas populares que, para serem formalmente apresentadas e debatidas nas comissões, exigiam a subscrição mínima de um por cento do eleitorado nacional distribuído por pelo menos os cinco maiores Estados, em perfeita simetria ao quórum atual de iniciativa popular de leis ordinárias federais. A Constituição de 1988 é considerada uma 'Constituição Cidadã' devido a diversos fatores. Qual das alternativas a seguir NÃO é uma característica que fundamenta essa denominação? Considerando a estrutura da Constituição de 1988, qual é o título que trata dos 'Direitos e Garantias Fundamentais'? Qual das seguintes afirmações sobre as cláusulas pétreas, conforme estabelecido no artigo 60, §4º da Constituição de 1988, é verdadeira? Complete a frase: Pelo fato de ter sido elaborada por uma Assembleia Nacional Constituinte composta por representantes eleitos pelo povo, a Constituição de 1988 é classificada, quanto à sua origem, como uma constituição _____. Complete a frase: Em razão de sua extensão e da minúcia com que trata de diversos temas que extrapolam a estrutura essencial do Estado, a Constituição Federal de 1988 é classificada doutrinariamente como _____. Complete a frase: A CF/88 é classificada como _____ pelo fato de exigir, para a sua alteração, um procedimento legislativo muito mais rigoroso e solene do que aquele previsto para a elaboração das leis ordinárias. Complete a frase: Por ser uma constituição escrita que sistematiza os ideais e a ideologia predominante do órgão constituinte em um momento histórico determinado, a CF/88 classifica-se como uma constituição _____. Complete a frase: O _____ é um fundamento da República Federativa do Brasil que assegura a liberdade de convicção filosófica e política, permitindo a coexistência de diversas correntes ideológicas na sociedade. Complete a frase: Um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, expressamente previsto no Art. 3º da Constituição, é _____ a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Complete a frase: Nas suas relações internacionais, a República Federativa do Brasil rege-se pelo princípio da _____, que veda a ingerência de um Estado em assuntos internos de outro, respeitando sua soberania. Complete a frase: O _____ é o conjunto de normas integradas à Constituição que se destina a regular a transição entre a ordem jurídica anterior e a nova ordem estabelecida em 1988. Complete a frase: Os Poderes da União, Legislativo, Executivo e Judiciário, são _____ e harmônicos entre si, sendo vedada, em regra, a delegação de atribuições típicas de um poder a outro. Complete a frase: Sob o ponto de vista do conteúdo, uma norma inserida no texto da CF/88 que não trate da organização do Estado ou de direitos fundamentais é classificada como apenas _____ constitucional.