A Constituição de 1988: estrutura e características gerais A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988, é o marco jurídico da redemocratização do país após duas décadas de regime militar. Conhecida como “Constituição Cidadã” — epíteto cunhado pelo presidente da Assembleia Nacional Constituinte, deputado Ulysses Guimarães —, ela representou a refundação do Estado brasileiro sob o signo do Estado Democrático de Direito, da soberania popular e da proteção dos direitos fundamentais. Seu estudo exige o conhecimento de como se deu o processo constituinte, quais são suas características formais e materiais, como se estrutura internamente e quais os princípios que a informam. O processo constituinte (1987-1988) A transição democrática brasileira foi negociada e gradual. Em 1984, a campanha pelas “Diretas Já” mobilizou milhões de pessoas, mas a emenda constitucional que restabelecia a eleição direta para Presidente foi derrotada na Câmara dos Deputados. Em 1985, Tancredo Neves foi eleito indiretamente pelo Colégio Eleitoral, mas faleceu antes de assumir o cargo. Seu vice, José Sarney, assumiu a Presidência e, já em 1985, encaminhou a Emenda Constitucional nº 26 ao Congresso, convocando a Assembleia Nacional Constituinte. A Constituinte foi instalada em 1º de fevereiro de 1987, sob a presidência do deputado Ulysses Guimarães, do PMDB. Uma de suas marcas foi a abertura à participação popular: a Constituição de 1988 foi elaborada com a contribuição de emendas populares, as quais, subscritas por 30 mil eleitores e por três entidades representativas, podiam ser apresentadas e debatidas nas comissões e subcomissões temáticas. Ao todo, foram apresentadas 122 emendas populares, que somaram mais de 12 milhões de assinaturas, abordando temas como saúde, educação, reforma agrária e direitos das crianças e adolescentes. Os trabalhos da Constituinte ocorreram em duas fases: na primeira, as subcomissões e comissões temáticas elaboraram anteprojetos; na segunda, a Comissão de Sistematização consolidou as propostas em um projeto que foi discutido e votado pelo Plenário. Ao final de 20 meses de intensos debates, em 5 de outubro de 1988, foi promulgada a nova Constituição. Ulysses Guimarães a chamou de “Constituição Cidadã” por seu compromisso com os direitos fundamentais e a participação popular. Características formais e classificação A doutrina constitucional classifica as constituições segundo diversos critérios. A CF/88, em particular, ostenta as seguintes características: Escrita: encontra-se codificada em um único texto formal, solenemente promulgado. Ao lado do texto permanente, há o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Promulgada (democrática): elaborada por uma Assembleia Nacional Constituinte eleita pelo povo, e não outorgada (imposta por um governante) nem cesarista (submetida a referendo popular). Rígida: a alteração de seus dispositivos exige um procedimento legislativo mais complexo e solene que o das leis ordinárias. O art. 60 da CF/88 estabelece que a proposta de emenda deve ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, sendo aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros. A rigidez protege a Constituição contra maiorias ocasionais. Analítica (prolixa): contém um texto extenso e detalhado, abordando matérias que, em outros países, são deixadas ao legislador ordinário. São 250 artigos no corpo permanente, acrescidos de mais de 100 artigos no ADCT. Essa opção reflete a desconfiança do constituinte diante do autoritarismo recém-superado e a vontade de “constitucionalizar” garantias e políticas públicas, tornando-as mais resistentes a oscilações políticas. Dogmática: foi elaborada em um momento histórico determinado, sistematizando ideias e valores dominantes (o constitucionalismo social e democrático do final do século XX). Formal: o que define se uma norma é constitucional não é o conteúdo (matéria), mas sim a forma de sua inserção no texto da Constituição. Assim, há dispositivos que materialmente não são constitucionais, mas formalmente o são. Estrutura da CF/88 A Constituição de 1988 está dividida em três grandes partes: Preâmbulo: declaração introdutória que anuncia os valores e objetivos do constituinte, sem força normativa. O Supremo Tribunal Federal, na ADI 2.076/AC, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, j. 15/08/2002, DJ 08/08/2003, decidiu que o preâmbulo não constitui norma central, não tem caráter obrigatório e não pode ser invocado como fundamento autônomo para a declaração de inconstitucionalidade de leis. Serve, contudo, como vetor interpretativo. Corpo permanente: composto por nove títulos (art. 1º ao art. 250), que organizam o Estado, definem direitos e garantias, estruturam os poderes e disciplinam a ordem econômica e social. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT): conjunto de normas de caráter temporário, destinadas a disciplinar a transição do regime anterior para a nova ordem constitucional. A distribuição dos títulos é a seguinte: Título I — Dos Princípios Fundamentais (arts. 1º a 4º): fundamentos, separação de Poderes, objetivos e princípios das relações internacionais. Título II — Dos Direitos e Garantias Fundamentais (arts. 5º a 17): direitos individuais e coletivos, direitos sociais, nacionalidade, direitos políticos e partidos políticos. Título III — Da Organização do Estado (arts. 18 a 43): federação, competências dos entes, Distrito Federal e Territórios, intervenção, administração pública, servidores públicos. Título IV — Da Organização dos Poderes (arts. 44 a 135): Poder Legislativo, Executivo e Judiciário, além das funções essenciais à Justiça (Ministério Público, Advocacia Pública, Defensoria Pública, Advocacia Privada). Título V — Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas (arts. 136 a 144): estado de defesa, estado de sítio, Forças Armadas e segurança pública. Título VI — Da Tributação e do Orçamento (arts. 145 a 169): sistema tributário, finanças públicas, orçamento. Título VII — Da Ordem Econômica e Financeira (arts. 170 a 192): princípios gerais da atividade econômica, política urbana, agrícola e fundiária, sistema financeiro. Título VIII — Da Ordem Social (arts. 193 a 232): seguridade social, educação, cultura, desporto, ciência e tecnologia, comunicação social, meio ambiente, família, criança, adolescente, idoso, índios. Título IX — Das Disposições Constitucionais Gerais (arts. 233 a 250): normas variadas de caráter residual. Os princípios fundamentais (Título I) O Título I fixa as bases do Estado Democrático de Direito. O art. 1º enuncia os fundamentos, o art. 2º a separação dos Poderes, o art. 3º os objetivos fundamentais e o art. 4º os princípios das relações internacionais. 4.1. Fundamentos da República (art. 1º) “Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político.” Esses cinco fundamentos são a base axiológica de toda a ordem jurídica. A doutrina os sintetiza no mnemônico SO-CI-DI-VA-PLU (Soberania, Cidadania, Dignidade da Pessoa Humana, Valores sociais do Trabalho e da Livre Iniciativa, PLUralismo político). Cada um desses fundamentos orienta a interpretação de todas as normas da Constituição e das leis. Soberania: o Brasil é um Estado independente na ordem internacional e supremo na ordem interna. O parágrafo único acrescenta que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Trata-se da soberania popular, mecanismo de legitimação de todos os órgãos estatais. Cidadania: estar em pleno gozo dos direitos civis e políticos, participar da vida política. Não se limita ao voto; inclui a possibilidade de ajuizar ação popular (art. 5º, LXXIII), propor projetos de lei por iniciativa popular (art. 14, III), e participar de conselhos e conferências. Dignidade da pessoa humana: princípio fundamental que irradia sobre todos os direitos fundamentais. Como afirmou o STF na já mencionada ADPF 45, constitui um núcleo irredutível de proteção, impondo um dever de garantia do mínimo existencial. Valores sociais do trabalho e da livre iniciativa: a ordem econômica brasileira é capitalista, mas informada pela função social da propriedade e pela valorização do trabalho humano. O art. 170 reforça essa conciliação. Pluralismo político: garante a existência de múltiplas correntes de opinião, a alternância no poder e a proteção das minorias. O pluralismo impede que a vontade da maioria suprima direitos fundamentais. 4.2. Objetivos fundamentais da República (art. 3º) “Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.” Esses objetivos possuem densidade normativa e vinculam a atuação de todos os Poderes. Servem, por exemplo, para fundamentar políticas afirmativas, programas de transferência de renda e investimentos em regiões menos favorecidas. 4.3. Princípios das relações internacionais (art. 4º) O art. 4º lista princípios que orientam a atuação do Brasil no cenário internacional: independência nacional, prevalência dos direitos humanos, autodeterminação dos povos, não intervenção, igualdade entre os Estados, defesa da paz, solução pacífica dos conflitos, repúdio ao terrorismo e ao racismo, cooperação entre os povos para o progresso da humanidade e concessão de asilo político. Esses princípios conformam a política externa brasileira e têm repercussões internas, como a recepção de tratados internacionais de direitos humanos com status de emenda constitucional (art. 5º, §3º). Cláusulas pétreas (art. 60, §4º) O poder de reforma constitucional não é ilimitado. O art. 60, §4º, estabelece que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: “I – a forma federativa de Estado; II – o voto direto, secreto, universal e periódico; III – a separação dos Poderes; IV – os direitos e garantias individuais.” Esses são os chamados limites materiais explícitos ao poder de reforma. A doutrina majoritária e a jurisprudência do STF entendem que a proteção se estende aos direitos sociais (art. 6º e 7º), uma vez que também são direitos fundamentais, e que as cláusulas pétreas não podem ser suprimidas nem esvaziadas em seu núcleo essencial. A tentativa de abolir, por emenda, um desses pilares é inconstitucional, cabendo ao STF o controle. O STF, na ADI 815/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, j. 28/03/1996, DJ 10/05/1996, reafirmou que a rigidez constitucional e o sistema de cláusulas pétreas visam proteger a identidade da Constituição, impedindo que maiorias eventuais desfigurem o pacto constituinte originário. Essa decisão consolidou o entendimento de que a regra do art. 60, §4º, é um limite material intransponível ao poder constituinte derivado. A “Constituição Cidadã” e seu significado O apelido conferido por Ulysses Guimarães sintetiza o espírito da CF/88: é uma Constituição voltada para a proteção da pessoa humana, que reconhece e garante direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais. O fato de ter sido gestada com ampla participação popular e de trazer instrumentos de democracia direta (plebiscito, referendo, iniciativa popular) e de controle social sobre o poder (conselhos de políticas públicas, conferências, ação popular) faz dela um marco na história constitucional brasileira. Além disso, a Constituição de 1988 encerrou formalmente o ciclo autoritário e estabeleceu as bases para a consolidação democrática. Seus princípios e valores permanecem como norte da atuação do Estado e da sociedade, e seu estudo aprofundado é requisito indispensável para qualquer prova que avalie o conhecimento sobre a ordem jurídico-constitucional brasileira.