Violência institucional: uso da força, letalidade e responsabilidade do Estado 1) Introdução: o que é violência institucional Violência institucional é aquela praticada por agentes do Estado no exercício de suas funções, ou em razão delas, que resulta em danos físicos, psicológicos ou morais a indivíduos ou grupos. No campo da segurança pública, a violência institucional se manifesta principalmente por meio do abuso de poder, da seletividade na abordagem policial, da tortura, dos maus-tratos e da letalidade policial. A criminologia contemporânea não se limita a estudar o crime cometido por particulares; ela também examina a violência praticada pelo Estado, seus efeitos sobre a legitimidade das instituições, sobre a confiança da comunidade e sobre a própria produção da criminalidade (ciclos de violência). Compreender a violência institucional é essencial para o operador do direito, que deve atuar para coibi-la e para responsabilizar seus agentes, garantindo que o Estado cumpra seu papel de protetor dos direitos fundamentais. 2) Uso da força pelo Estado: fundamentos e limites O Estado detém o monopólio legítimo da força (Weber), mas esse monopólio não é ilimitado. O uso da força por agentes públicos deve obedecer a critérios rigorosos, estabelecidos em normas internacionais (Código de Conduta para os Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei, da ONU; Princípios Básicos sobre o Uso da Força e Armas de Fogo pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei) e no direito interno. 2.1 Princípios fundamentais Legalidade: o uso da força só pode ocorrer nos casos e nas formas previstos em lei. A atuação policial deve ter base legal e respeitar os limites normativos. Necessidade: a força só deve ser empregada quando estritamente necessária para atingir um objetivo legítimo (proteger a vida, evitar um crime, efetuar uma prisão). Meios não violentos devem ser tentados primeiro. Proporcionalidade: a intensidade da força deve ser proporcional à gravidade da ameaça e ao objetivo a ser alcançado. O uso de arma de fogo, por exemplo, só se justifica diante de perigo iminente de morte ou lesão grave. Precaução: devem ser tomadas medidas para minimizar danos, inclusive a terceiros. O agente deve agir com prudência e buscar alternativas. Accountability (prestação de contas): todo uso da força deve ser registrado, justificado e passível de controle interno e externo. O Estado deve investigar prontamente qualquer alegação de abuso. 2.2 Uso de arma de fogo O art. 3º do Decreto 9.847/2019 (que regulamenta a Lei 13.060/14) e os manuais de polícia estabelecem que o uso de arma de fogo é medida extrema, justificável apenas quando outros meios se mostrarem insuficientes e quando houver: Defesa própria ou de terceiros contra perigo iminente de morte ou lesão grave. Impedir a prática de crime grave que envolva ameaça à vida. Capturar pessoa que represente esse perigo e resista à prisão. O Código de Conduta da ONU, em seu art. 3º, estabelece que "os funcionários responsáveis pela aplicação da lei só podem usar a força quando estritamente necessário e na medida exigida para o cumprimento do seu dever". O Princípio 9 dos Princípios Básicos da ONU sobre o Uso da Força e Armas de Fogo reforça que "os funcionários responsáveis pela aplicação da lei não usarão armas de fogo contra pessoas, salvo em caso de legítima defesa ou defesa de terceiros contra perigo iminente de morte ou lesão grave, para prevenir um crime particularmente grave que envolva séria ameaça à vida, para prender uma pessoa que represente tal perigo e resista à autoridade, ou para impedir sua fuga, e somente quando medidas menos extremas sejam insuficientes". 2.3 Uso da força em operações policiais As operações policiais, especialmente em áreas urbanas densamente povoadas, exigem planejamento e controle para evitar danos a inocentes. O STF, na ADPF 635, determinou que as operações em comunidades sejam precedidas de planejamento, com comunicação ao Ministério Público e às autoridades de saúde, e que sejam suspensas durante a pandemia, exceto em casos de absoluta excepcionalidade. 3) Letalidade policial no Brasil: dados e contexto O Brasil é um dos países com maior letalidade policial do mundo. Segundo o Anuário Brasileiro de Segurança Pública (2023), as polícias brasileiras mataram 6.429 pessoas em 2022 (uma média de 17,6 por dia). Esse número representa um aumento em relação a anos anteriores e reflete uma cultura de uso excessivo da força. Perfil das vítimas: a esmagadora maioria das mortes causadas por policiais atinge jovens negros, do sexo masculino, com baixa escolaridade, moradores de periferias. Dados do Fórum Brasileiro de Segurança Pública mostram que 84% das vítimas de letalidade policial em 2022 eram negras. Causas: a letalidade policial está associada a fatores como falta de treinamento adequado, ausência de protocolos claros, cultura institucional violenta, impunidade (baixíssimo número de policiais condenados), e a política de "guerra às drogas", que estimula incursões agressivas em favelas. Subnotificação e falta de investigação: muitas mortes em confronto são registradas como "auto de resistência" (termo abolido pelo Pacote Anticrime, mas a prática persiste). As investigações são frequentemente conduzidas pelos próprios colegas dos envolvidos, o que compromete a imparcialidade. 4) Responsabilidade do Estado pela violência institucional 4.1 Fundamentos constitucionais O art. 37, §6º, da Constituição Federal estabelece a responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Aplica-se a teoria do risco administrativo: o Estado responde independentemente de culpa, bastando a comprovação do dano e do nexo causal com a ação ou omissão do agente público. Art. 37, §6º, da CF: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa." Assim, nos casos de morte decorrente de intervenção policial, o Estado pode ser condenado a indenizar a família da vítima, independentemente de se apurar a culpa do agente. Em regresso, o Estado pode cobrar do policial se ficar comprovado que ele agiu com dolo ou culpa. 4.2 Responsabilidade por omissão Além da responsabilidade por ação, o Estado pode ser responsabilizado por omissão quando deixa de agir para evitar danos previsíveis e evitáveis. A jurisprudência do STF, no RE 136.861/SP (rel. Min. Celso de Mello), firmou que a responsabilidade por omissão é subjetiva, exigindo-se a prova de que o agente público tinha o dever legal de agir e que, por negligência, imprudência ou imperícia, deixou de fazê-lo, contribuindo para o dano. Exemplo: se a polícia é alertada de que uma pessoa está sob ameaça de morte e nada faz, pode ser responsabilizada pela morte, se ficar comprovada a omissão específica. 4.3 Ação regressiva O art. 37, §6º, assegura o direito de regresso contra o agente responsável, nos casos de dolo ou culpa. No entanto, na prática, o regresso era raramente exercido, o que contribuía para a sensação de impunidade. A Lei 13.964/19 (Pacote Anticrime) também tipificou o crime de "intervenção arbitrária" (art. 2º-A da Lei 4.898/65, que disciplina o abuso de autoridade) e, mais importante, tornou obrigatório o exercício do direito de regresso pelo Estado quando comprovado dolo ou culpa do agente público. Isso ocorreu por meio do art. 52 da Lei 13.964/19, que alterou o art. 3º da Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), transformando o que antes era uma faculdade em uma obrigação legal, buscando superar a histórica impunidade nos casos de letalidade policial. 5) Controle da violência institucional 5.1 Controle interno: corregedorias As corregedorias das polícias (civil e militar) são os órgãos responsáveis pela investigação de desvios cometidos por policiais. No entanto, sua efetividade é frequentemente questionada, por serem vinculadas à própria corporação e por falta de independência. O ideal é que as corregedorias tenham autonomia e sejam compostas por membros externos. 5.2 Controle externo: Ministério Público O art. 129, VII, da CF atribui ao Ministério Público a função de exercer o controle externo da atividade policial. Isso inclui a fiscalização de inquéritos policiais, a requisição de diligências e a possibilidade de acompanhar investigações. O MP pode instaurar procedimentos próprios para apurar abusos e oferecer denúncia contra policiais. 5.3 Controle judicial O Judiciário controla a legalidade das ações policiais, por meio de habeas corpus, mandados de segurança e ações de responsabilidade civil. O juiz pode anular provas obtidas por meios ilícitos (art. 5º, LVI, CF) e determinar a responsabilização dos agentes. 5.4 Ouvidorias de polícia As ouvidorias são canais de denúncia e reclamação para a população. Devem ser independentes e ter poder de investigar e recomendar punições. A Lei 13.675/18 (SUSP) prevê a criação de ouvidorias de polícia nos estados e no Distrito Federal. 5.5 Mecanismos de prevenção à tortura Mecanismo Nacional de Prevenção e Combate à Tortura (MNPCT): criado pela Lei 12.847/13, realiza visitas periódicas a unidades de privação de liberdade e elabora relatórios. Comitês estaduais de prevenção à tortura. Registro de lesões corporais: todo preso deve ser examinado por médico legista no ingresso no sistema prisional, e as lesões devem ser registradas. 6) Boas práticas para redução da violência institucional 6.1 Treinamento e formação A formação policial deve incluir módulos sobre direitos humanos, uso progressivo da força, resolução pacífica de conflitos, mediação, e combate ao racismo e à discriminação. O treinamento contínuo e a reciclagem são essenciais. 6.2 Protocolos claros A existência de protocolos escritos sobre o uso da força, abordagem policial, busca pessoal e atuação em operações reduz a discricionariedade e a margem para abusos. Os protocolos devem ser públicos e conhecidos por todos os agentes. 6.3 Câmeras corporais O uso de câmeras acopladas aos uniformes policiais (body cams) tem se mostrado eficaz para reduzir a letalidade e os abusos, além de fornecer provas em caso de incidentes. Estudos nos EUA e no Brasil (como a experiência de São Paulo) mostram redução de mortes causadas por policiais e de reclamações contra a polícia. A Lei 13.964/19 (Pacote Anticrime) previu a possibilidade de uso de câmeras, mas a implementação ainda é desigual. 6.4 Transparência e dados abertos A divulgação regular de dados sobre letalidade policial, perfil das vítimas, circunstâncias das mortes e resultados das investigações é essencial para o controle social. O Fórum Brasileiro de Segurança Pública e o Anuário Brasileiro de Segurança Pública são referências, mas os órgãos oficiais devem produzir e publicar seus próprios dados. 6.5 Investigação independente e imparcial As mortes decorrentes de intervenção policial devem ser investigadas por órgãos independentes, preferencialmente por uma polícia judiciária distinta daquela a que pertence o agente envolvido (ex.: Polícia Civil investiga Polícia Militar). O Ministério Público deve acompanhar de perto e, se necessário, assumir a investigação. 6.6 Responsabilização efetiva A punição de policiais que cometem abusos é fundamental para quebrar o ciclo de impunidade e para restaurar a confiança da comunidade. Isso inclui ações disciplinares (administrativas), cíveis (indenizações) e criminais. 7) Jurisprudência sobre violência institucional 7.1 ADPF 635 MC/DF (ADPF das Favelas) Já citada em aulas anteriores, a ADPF 635, rel. Min. Edson Fachin, com decisão cautelar em 2020, é o precedente mais importante sobre letalidade policial no Brasil. O STF determinou ao Estado do Rio de Janeiro a elaboração de um plano de redução da letalidade policial, com metas e indicadores, e a suspensão de operações policiais em comunidades durante a pandemia, exceto em casos absolutamente excepcionais. Trecho da decisão (Min. Edson Fachin): "A letalidade da ação policial no Estado do Rio de Janeiro apresenta números que, por si sós, evidenciam a gravidade da situação. A ausência de planejamento, de transparência e de controle externo contribui para a perpetuação de um quadro de violência institucional que atinge desproporcionalmente a população negra e pobre das comunidades. Impõe-se ao Estado o dever de adotar medidas concretas para reduzir a letalidade e garantir que as operações policiais respeitem os direitos humanos." 7.2 RE 841.526 (Tema 940) – responsabilidade civil do Estado por morte em ação policial No RE 841.526/RS, com repercussão geral (Tema 940), julgado em 30/03/2016, rel. Min. Luiz Fux, o STF fixou a tese de que, em casos de morte decorrente de ação policial, o Estado responde objetivamente, nos termos do art. 37, §6º, da CF, independentemente de culpa do agente. A vítima (ou seus familiares) não precisa provar que o policial agiu com dolo ou culpa; basta demonstrar que o dano ocorreu e que há nexo causal com a ação estatal. Tese fixada: "Nos termos do art. 37, §6º, da Constituição Federal, o Estado responde objetivamente pelos danos causados a terceiros em decorrência de ação policial, inclusive nos casos de morte de pessoa sob custódia ou em virtude de intervenção policial, sendo desnecessária a comprovação de culpa do agente público." Importância: a decisão facilita a responsabilização do Estado e garante indenização às famílias das vítimas, independentemente da apuração da culpa individual. O direito de regresso contra o policial, no entanto, depende da comprovação de dolo ou culpa. 7.3 RE 136.861/SP (omissão estatal) O RE 136.861/SP, rel. Min. Celso de Mello, julgado em 19/05/1992, firmou entendimento sobre a responsabilidade subjetiva do Estado por omissão. No caso, discutia-se a responsabilidade do Estado por morte de detento em presídio. O STF entendeu que, embora a responsabilidade objetiva se aplique a ações, a omissão estatal exige a prova de que o agente público tinha o dever de agir e deixou de fazê-lo por negligência. Trecho da ementa: "A responsabilidade civil do Estado por omissão, embora fundada no art. 37, §6º, da CF, é subjetiva, exigindo-se a prova de que o agente público tinha o dever legal de agir e que, por negligência, imprudência ou imperícia, deixou de fazê-lo, contribuindo para a ocorrência do dano. No caso de morte de preso, a falta de vigilância adequada pode configurar omissão específica, gerando o dever de indenizar." 7.4 HC 91.952/RS – perfilamento racial O HC 91.952/RS, rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 07/08/2008, declarou a nulidade de prova obtida em abordagem policial baseada em estereótipos raciais. A decisão é fundamental para combater a seletividade que muitas vezes antecede a violência institucional. 7.5 Súmula 70 do TJRJ (Auto de Resistência) O Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro editou a Súmula 70, que dispõe: "O auto de resistência, por si só, não elide a responsabilidade penal do agente, nem obsta a instauração de inquérito policial para apurar a legalidade da ação policial." A súmula foi importante para combater a prática de arquivar automaticamente os casos registrados como "auto de resistência". A Lei 13.964/19 (Pacote Anticrime) aboliu a expressão "auto de resistência", substituindo-a por "lesão corporal ou homicídio decorrente de intervenção policial", e determinou que a investigação seja conduzida por autoridade independente (art. 319, §4º, do CPP). 7.6 Corte Interamericana de Direitos Humanos A Corte IDH já condenou o Brasil em diversos casos de violência policial e letalidade, como no Caso Favela Nova Brasília vs. Brasil (2017). A Corte considerou o Estado brasileiro responsável pela falta de investigação adequada de duas chacinas ocorridas em 1994 e 1995, no Rio de Janeiro, e determinou a adoção de medidas para prevenir a letalidade policial e garantir a não repetição. Trecho da sentença: "O Estado é responsável pela violação dos direitos à vida, à integridade pessoal e às garantias judiciais, em razão da falta de investigação efetiva e da impunidade nos casos de execuções extrajudiciais praticadas por agentes policiais. A Corte ordena ao Estado que adote medidas para que as investigações de mortes decorrentes de intervenção policial sejam conduzidas de forma imparcial, independente e exaustiva, e que se abstenha de utilizar o instituto do auto de resistência como justificativa para a impunidade." 8) A abolição do "auto de resistência" (Lei 13.964/19) O Pacote Anticrime (Lei 13.964/19) alterou o Código de Processo Penal para abolir a expressão "auto de resistência" e estabelecer regras mais rigorosas para a investigação de mortes decorrentes de intervenção policial. Art. 319, §4º, do CPP (redação dada pela Lei 13.964/19): "Nos casos de violência doméstica e familiar contra a mulher, ou nos casos de crimes ou de violência que envolvam criança, adolescente, idoso, pessoa com deficiência ou mulher, a autoridade policial deverá, preferencialmente, proceder à oitiva dos envolvidos no local de atendimento, nos termos do art. 14-A da Lei nº 11.340, de 7 de agosto de 2006. Em caso de morte de pessoa decorrente de intervenção policial, o procedimento previsto neste artigo será obrigatório e a autoridade instauradora do inquérito policial comunicará imediatamente o fato ao Ministério Público e à Defensoria Pública. " O Pacote também estabeleceu que, nos casos de lesão ou morte decorrente de intervenção policial, o inquérito policial será instaurado imediatamente e a autoridade policial deverá isolar o local, preservar as provas e ouvir as testemunhas. O Ministério Público deve ser comunicado e pode requisitar diligências adicionais. A Defensoria Pública também deve ser informada, para que possa atuar em defesa da vítima (ou da família). 9) Desafios persistentes Apesar dos avanços normativos e jurisprudenciais, a violência institucional persiste no Brasil. Os principais desafios são: Impunidade: a maioria dos casos de letalidade policial não resulta em punição dos agentes. A investigação é muitas vezes conduzida pelos próprios colegas, e o Judiciário tende a absolver ou aplicar penas brandas. Cultura institucional: a violência é, em muitos casos, tolerada ou até incentivada dentro das corporações. A mudança cultural é lenta. Falta de transparência: muitos estados não divulgam dados detalhados sobre letalidade policial, dificultando o controle social. Racismo estrutural: a seletividade racial nas abordagens e na letalidade evidencia que o Estado atua de forma discriminatória. Enquanto o racismo não for enfrentado, a violência institucional continuará a atingir desproporcionalmente a população negra. Atuação do Legislativo: projetos de lei que buscam endurecer a atuação policial e reduzir o controle externo (como a proposta de excludente de ilicitude em operações de garantia da lei e da ordem) ameaçam os avanços conquistados. 10) Síntese A violência institucional, especialmente a letalidade policial, é uma das mais graves violações de direitos humanos no Brasil. O Estado, que deveria proteger a vida, muitas vezes a ceifa, em ações desproporcionais, seletivas e mal investigadas. O ordenamento jurídico brasileiro e internacional estabelece limites rigorosos ao uso da força, e a jurisprudência do STF (ADPF 635, RE 841.526) e da Corte IDH (Favela Nova Brasília) tem avançado na responsabilização do Estado e na exigência de transparência e controle. Para o operador do direito, combater a violência institucional significa: Aplicar rigorosamente as normas sobre uso da força e exigir que as investigações sejam imparciais. Responsabilizar o Estado civilmente pelas mortes causadas por seus agentes. Cobrar a implementação de políticas de prevenção (câmeras, treinamento, protocolos). Combater a seletividade racial e territorial nas abordagens policiais. Participar do controle externo da atividade policial (Ministério Público, Defensoria, Judiciário). A violência institucional não é um problema apenas de segurança pública; é um problema de democracia e de direitos humanos. Superá-la é condição para a construção de um Estado verdadeiramente de Direito. A próxima aula abordará o sistema prisional e os direitos humanos, com foco nas condições de encarceramento, na prevenção da tortura e nas Regras de Mandela.