Segurança pública: o que funciona, para quem e com quais limites 1) Introdução: a necessidade de políticas baseadas em evidências A segurança pública é um direito fundamental (art. 5º, caput, da CF) e um dever do Estado, mas também uma área marcada por forte apelo emocional, pressão midiática e discursos simplistas. A cada crime de grande repercussão, surgem propostas de endurecimento penal, aumento de penas, redução da maioridade penal e outras medidas punitivas, quase sempre sem qualquer avaliação de sua eficácia ou de seus efeitos colaterais. A criminologia, no entanto, acumula décadas de pesquisa empírica sobre o que funciona, o que não funciona e o que pode funcionar em segurança pública. Políticas baseadas em evidências (evidence-based policies) são aquelas que, antes de serem implementadas, são testadas e avaliadas, e que, após a implementação, continuam sendo monitoradas para verificar se estão atingindo seus objetivos sem causar danos desproporcionais. Nesta aula, examinaremos os principais modelos de prevenção (social e situacional), as estratégias de policiamento orientado por problemas, a importância da avaliação de políticas e os riscos de práticas discriminatórias e seletivas. 2) Prevenção social: atuar sobre as causas estruturais A prevenção social parte do princípio de que a criminalidade está associada a fatores de risco sociais, econômicos e culturais, como pobreza, desigualdade, baixa escolaridade, desemprego, fragilidade dos vínculos familiares, uso de drogas, exposição à violência, entre outros. Atuar sobre esses fatores é uma forma de prevenção primária e secundária, de longo prazo, mas com potencial de reduzir a criminalidade de forma sustentável. 2.1 Prevenção primária (universal) A prevenção primária atua sobre os fatores de risco e as condições estruturais que podem levar ao crime, buscando evitar o surgimento de comportamentos criminosos antes que ocorram. Embora busque impactos na sociedade como um todo, geralmente é direcionada a populações em situação de vulnerabilidade social. Exemplos: Educação de qualidade: programas de educação infantil (como o Head Start nos EUA) mostram efeitos positivos na redução da criminalidade futura. No Brasil, a ampliação do acesso à creche e à pré-escola (Plano Nacional de Educação) é uma medida de prevenção primária. Transferência de renda: programas como o Bolsa Família (atual Auxílio Brasil) reduzem a pobreza e a desigualdade, fatores associados à criminalidade. Estudos mostram correlação entre a expansão do Bolsa Família e a redução de homicídios em municípios pobres. Urbanismo e habitação: políticas de urbanização de favelas, regularização fundiária, provisão de moradia digna (Minha Casa Minha Vida) melhoram as condições de vida e reduzem a desorganização social. Saúde pública: atenção básica à saúde, saúde mental, programas de redução de danos para usuários de drogas (consultórios na rua, centros de atenção psicossocial – CAPS) previnem situações de vulnerabilidade que podem levar ao crime. 2.2 Prevenção secundária (grupos de risco) A prevenção secundária foca em grupos ou territórios com maior risco de criminalidade. Exemplos: Programas de apoio a jovens em situação de vulnerabilidade: como o Protejo (Programa de Proteção a Jovens em Território Vulnerável), que oferece atividades culturais, esportivas e de qualificação profissional. Mediação de conflitos escolares: programas que previnem a violência nas escolas e o bullying. Acompanhamento familiar: visitas domiciliares a famílias em situação de risco, como o Programa Criança Feliz (primeira infância). Programas de redução de danos para usuários de drogas: que evitam que o uso se transforme em dependência e em crimes associados. 2.3 Prevenção terciária (reincidência) A prevenção terciária atua sobre aqueles que já cometeram crimes, para evitar a reincidência. Exemplos: Educação e trabalho no cárcere: programas de ensino fundamental, médio e profissionalizante, com remição de pena (art. 126 da LEP). Tratamento de dependência química e saúde mental: nos presídios e em meio aberto. Acompanhamento de egressos: casas de albergado, programas de apoio à reinserção (trabalho, moradia, documentação). Justiça restaurativa: como visto na aula anterior, pode ser uma ferramenta de prevenção terciária. 3) Policiamento orientado por problemas (POP) O policiamento orientado por problemas (problem-oriented policing – POP) é uma estratégia desenvolvida por Herman Goldstein na década de 1970, como alternativa ao modelo tradicional de policiamento reativo (que apenas responde a chamados). O POP parte da constatação de que muitos incidentes são manifestações de problemas recorrentes, que exigem análise e soluções específicas, não apenas a aplicação da lei. 3.1 A metodologia SARA (Scanning, Analysis, Response, Assessment) O POP utiliza o modelo SARA para estruturar a ação policial: Identificação (Scanning): identificar problemas recorrentes na comunidade (ex.: assaltos em um ponto de ônibus, tráfico em uma praça, brigas em frente a um bar). Análise (Analysis): analisar as causas do problema, coletando dados sobre local, horário, envolvidos, fatores contribuintes (iluminação, presença de álcool, ausência de policiamento). Resposta (Response): desenvolver respostas específicas, que podem envolver não apenas a polícia, mas também outros órgãos (prefeitura, assistência social, escolas, empresas) e a comunidade. As respostas podem incluir medidas situacionais (iluminação), sociais (programas para jovens) e de fiscalização. Avaliação (Assessment): avaliar se as respostas foram eficazes, monitorando os indicadores e ajustando as estratégias conforme necessário. Exemplo: em uma cidade, há recorrentes assaltos a pedestres em uma praça. A polícia, em vez de apenas aumentar o patrulhamento, analisa o problema e descobre que os assaltos ocorrem à noite, próximo a um ponto de ônibus deserto, com pouca iluminação e com um bar que funciona até tarde. A resposta pode envolver: melhorar a iluminação (prefeitura), podar árvores que escondem cantos escuros, negociar com o dono do bar para que instale câmeras voltadas para a rua, e orientar os moradores sobre horários de maior risco. A avaliação mede a redução dos assaltos após essas medidas. 3.2 Policiamento de hotspots Os hotspots são pequenas áreas geográficas (um quarteirão, uma esquina, um ponto de ônibus) onde se concentra a criminalidade. Estudos mostram que uma parcela muito pequena dos endereços responde por uma parcela desproporcional dos crimes (cerca de 5% dos locais respondem por 50% dos crimes). Concentrar recursos policiais nesses hotspots é uma estratégia eficiente. No entanto, o policiamento de hotspots deve ser feito com cuidado para não se transformar em mera repressão seletiva. O ideal é combinar presença policial com medidas situacionais e sociais, e garantir que a atuação seja legal e respeitosa com os moradores. Exemplo: a cidade de Nova York, na década de 1990, adotou o policiamento de hotspots com o CompStat, um sistema de gestão baseado em dados e responsabilização. Embora tenha havido redução da criminalidade, críticos apontam que a estratégia também levou a abusos policiais e à criminalização de minorias. 3.3 Policiamento comunitário O policiamento comunitário é uma filosofia que aproxima a polícia da comunidade, promovendo a confiança, a cooperação e a resolução conjunta de problemas. Não se confunde com o POP, mas pode ser integrado a ele. Características: Policiais designados para áreas fixas, que conhecem os moradores e comerciantes. Participação em reuniões comunitárias, conselhos de segurança. Ênfase na prevenção e na solução de problemas, não apenas na repressão. Construção de parcerias com escolas, associações, serviços públicos. Exemplo: no Brasil, algumas experiências de policiamento comunitário em bairros de classe média mostraram resultados positivos na redução da criminalidade e na melhoria da imagem da polícia. No entanto, em áreas de periferia e favelas, a desconfiança na polícia é grande, e o policiamento comunitário enfrenta desafios. 4) Prevenção situacional (já abordada na aula 11.2) A prevenção situacional, como vimos, atua sobre as oportunidades de crime, modificando o ambiente. É um componente importante das políticas de segurança, especialmente quando integrada ao POP. 5) Avaliação de políticas de segurança Uma política de segurança pública só pode ser considerada racional se for avaliada quanto aos seus resultados e impactos. A avaliação deve considerar: Efetividade: a política atingiu seus objetivos? (ex.: redução da taxa de homicídios, redução de assaltos, aumento da sensação de segurança). Custo-benefício: os recursos empregados são proporcionais aos ganhos? Haveria alternativas mais econômicas? Externalidades: a política produziu efeitos colaterais indesejados? (ex.: aumento da violência policial, deslocamento do crime, estigmatização de comunidades, violação de direitos). Equidade: a política beneficia todos os cidadãos igualmente, ou privilegia alguns grupos em detrimento de outros? Reforça ou reduz desigualdades? 5.1 Métodos de avaliação Estudos experimentais e quase-experimentais: comparar áreas que receberam a intervenção com áreas similares que não receberam. Séries temporais: analisar a evolução dos indicadores antes e depois da implementação. Pesquisas de vitimização e de percepção: medir o impacto na população (ex.: sensação de segurança, confiança na polícia). Análise de custo-efetividade: comparar os custos da política com os custos evitados (danos, perdas, gastos com saúde e justiça). 5.2 Exemplos de avaliações UPPs (Unidades de Polícia Pacificadora) no Rio de Janeiro: estudos mostraram que, nos primeiros anos, houve redução de homicídios nas áreas ocupadas, mas também deslocamento de crimes para áreas vizinhas e problemas de violência policial. Com o tempo, o programa enfrentou dificuldades de sustentabilidade e retrocessos. Programa Fica Vivo! em Minas Gerais: avaliações indicaram redução de homicídios em áreas atendidas, com custo relativamente baixo, mostrando a eficácia de uma abordagem que combina prevenção social e controle. Policiamento de hotspots em diversas cidades: meta-análises confirmam que a estratégia reduz a criminalidade nos locais-alvo, com pouco deslocamento, e que os efeitos são maiores quando combinada com outras medidas. 6) Governança e transparência na segurança pública A segurança pública não pode ser tratada como assunto exclusivo da polícia. Ela exige governança democrática, com participação da sociedade, controle externo e transparência. 6.1 Conselhos de segurança Os conselhos comunitários de segurança (Consegs) são espaços de participação da comunidade na discussão de problemas e na proposição de soluções. Embora sua efetividade varie, eles podem ser canais importantes de comunicação e cobrança. 6.2 Ouvidorias de polícia As ouvidorias de polícia (estaduais e federal) recebem denúncias de abusos e reclamações sobre o atendimento policial. São instrumentos de controle externo e de accountability, desde que tenham independência e estrutura. 6.3 Transparência de dados A publicidade dos dados sobre criminalidade, letalidade policial, prisões, perfil dos abordados e presos é essencial para o controle social e para a formulação de políticas baseadas em evidências. O Fórum Brasileiro de Segurança Pública e o Anuário Brasileiro de Segurança Pública são exemplos de iniciativas que compilam e divulgam dados, pressionando por transparência. 6.4 Controle externo da atividade policial O Ministério Público tem o dever de fiscalizar a atividade policial (art. 129, VII, CF). O controle externo da polícia é uma garantia contra abusos e desvios. 6.5 Corregedorias independentes Corregedorias fortes e autônomas são essenciais para investigar e punir desvios policiais, restaurando a confiança da comunidade. 7) Riscos de discriminação e seletividade Políticas de segurança pública, se mal concebidas ou mal implementadas, podem reforçar a seletividade racial e territorial e produzir graves violações de direitos. 7.1 Perfilamento racial (racial profiling) Abordagens policiais baseadas na cor da pele, em vez de em comportamentos suspeitos concretos, são uma prática discriminatória e ineficaz. O STF, no HC 91.952/RS (já citado), declarou a nulidade de prova obtida em abordagem motivada por estereótipos raciais. 7.2 Criminalização da pobreza Políticas de "tolerância zero" que criminalizam pequenas infrações (como morar na rua, mendigar, fazer pichações) atingem desproporcionalmente os pobres e podem agravar a exclusão. 7.3 Letalidade policial A letalidade policial no Brasil é uma das mais altas do mundo, e atinge majoritariamente jovens negros de periferia. A ADPF 635 (ADPF das Favelas) foi ajuizada para coibir essa violência e exigir políticas de redução da letalidade. 7.4 Superlotação carcerária Políticas de encarceramento em massa, como vimos, são seletivas e criminógenas. A ADPF 347 reconheceu o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional. 8) Jurisprudência sobre políticas de segurança pública 8.1 ADPF 635 MC/DF (ADPF das Favelas) A ADPF 635, rel. Min. Edson Fachin, com decisão cautelar em 2020, é o precedente mais importante sobre políticas de segurança pública no Brasil. A ação foi ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB) em face do Estado do Rio de Janeiro, questionando a letalidade policial e a falta de políticas de segurança que respeitem os direitos humanos. Contexto: a ação apontou que as operações policiais no Rio de Janeiro, especialmente em favelas, resultavam em elevado número de mortes, muitas delas de inocentes, e que não havia planejamento, controle ou transparência. Pediu-se a suspensão de operações policiais em comunidades carentes, exceto em casos absolutamente excepcionais, e a adoção de medidas para reduzir a letalidade. Decisão cautelar: o STF deferiu parcialmente a cautelar para determinar: Que o Estado do Rio de Janeiro elabore e apresente, no prazo de 90 dias, um plano de redução da letalidade policial, com metas, prazos e indicadores. Que as operações policiais em comunidades sejam precedidas de planejamento, com comunicação ao Ministério Público e às autoridades de saúde, e que sejam suspensas durante a pandemia, exceto em casos de "absoluta excepcionalidade". Que seja garantido o acesso da imprensa e de observadores de direitos humanos às operações. Que seja garantido o atendimento médico emergencial a feridos, inclusive por parte de equipes do SAMU, e a perícia nos locais de crime. Trecho da decisão do Min. Edson Fachin: "A segurança pública não se realiza apenas com a atuação repressiva das forças policiais. É indispensável a adoção de políticas públicas que promovam a inclusão social, a melhoria das condições de vida e o fortalecimento das instituições comunitárias nas áreas mais vulneráveis, onde a ausência do Estado se faz sentir de modo mais agudo. A letalidade policial, quando descontrolada e não investigada, é sintoma de um modelo de segurança pública que precisa ser revisto." A ADPF 635 é um marco porque: Reconhece a necessidade de planejamento e controle das operações policiais. Exige transparência e prestação de contas. Vincula a segurança pública aos direitos humanos e à proteção da vida. Impõe ao Estado o dever de reduzir a letalidade e de investigar as mortes decorrentes de intervenção policial. 8.2 RE 641.320/RS (Tema 476) – progressão de regime e criação de vagas No RE 641.320/RS, rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 11/05/2016, o STF discutiu a obrigação do Estado de criar vagas no sistema prisional para cumprimento de pena em regime adequado. A tese fixada foi: "É constitucional a exigência de requisito objetivo para a progressão de regime, com base no art. 112 da Lei 7.210/84 (LEP), não podendo o juiz, sem previsão legal, criar exigências subjetivas não previstas em lei." Embora não trate diretamente de políticas de segurança, a decisão reconhece que a falta de vagas não pode justificar a manutenção do preso em regime mais gravoso, o que implica o dever do Estado de prover a estrutura necessária. 8.3 ADPF 347 MC/DF – sistema prisional A ADPF 347, já citada, também tem implicações para a segurança pública, ao exigir que a União e os Estados elaborem e executem planos de melhoria do sistema prisional, incluindo políticas de prevenção à tortura e de reinserção. 8.4 HC 104.410/RS – abordagem policial e perfilamento racial O HC 104.410/RS, rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 09/10/2012, declarou a nulidade de prova obtida em abordagem policial baseada em estereótipos raciais, estabelecendo que a suspeita deve ser objetiva e fundamentada em elementos concretos, não em raça, cor ou aparência física. Este julgado é considerado a jurisprudência emblemática do STF sobre perfilamento racial, diferentemente do HC 91.952/RS (2008), que tratou de abordagem policial sem mandato com base em fundada suspeita objetiva. 8.5 Súmula Vinculante 56 do STF – falta de vagas e regime prisional A Súmula Vinculante 56 do STF dispõe: "A falta de estabelecimento penal adequado não autoriza a manutenção do condenado em regime prisional mais gravoso." A súmula reforça o dever do Estado de prover as condições para o cumprimento da pena no regime adequado, sob pena de violação de direitos. 9) O Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) – Lei 13.675/18 A Lei 13.675/18 instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), com o objetivo de integrar as ações e os órgãos de segurança pública em todo o território nacional. O SUSP estabelece princípios, diretrizes e competências, e cria mecanismos de gestão, planejamento e avaliação. Princípios do SUSP (art. 4º): Respeito aos direitos humanos. Eficiência na prevenção e repressão das infrações penais. Integração e coordenação das ações. Participação social. Transparência e controle social. Objetivos (art. 5º): Promover a redução dos índices de criminalidade. Integrar o planejamento e as ações dos entes federativos. Estimular a produção de informações e estatísticas. Fomentar a padronização de procedimentos. Garantir o respeito aos direitos humanos. O SUSP é um marco importante, mas sua efetividade depende da vontade política e da alocação de recursos. A Lei também criou a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS) e o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP). 10) Desafios e perspectivas A implementação de políticas de segurança baseadas em evidências no Brasil enfrenta desafios: Falta de dados confiáveis e integrados: as informações sobre criminalidade, vitimização e atuação policial são fragmentadas e de qualidade duvidosa. Cultura punitiva e pressão por respostas rápidas: a opinião pública e os políticos frequentemente demandam soluções simplistas e punitivas, que não são avaliadas. Resistência institucional: corporações policiais podem resistir a mudanças, ao controle externo e à adoção de novas metodologias. Desigualdade e exclusão social: enquanto não forem enfrentadas as causas estruturais, as políticas de segurança terão efeitos limitados. Violência policial e impunidade: a letalidade policial e a falta de responsabilização alimentam o ciclo de violência e desconfiança. Apesar dos desafios, há avanços: a crescente produção de pesquisas, a atuação de organizações como o Fórum Brasileiro de Segurança Pública, a pressão do STF por transparência (ADPF 635) e a criação do SUSP são sinais positivos. 11) Síntese Políticas de segurança pública eficazes e democráticas devem: Integrar prevenção social (educação, saúde, assistência), prevenção situacional (urbanismo, iluminação) e policiamento orientado por problemas. Ser baseadas em evidências, com avaliação contínua de seus resultados e impactos. Respeitar os direitos humanos e combater a discriminação racial e territorial. Ser transparentes e sujeitas a controle social e externo. Investir na formação e valorização dos profissionais de segurança. O operador do direito, especialmente na magistratura e no Ministério Público, tem papel fundamental na cobrança de políticas baseadas em evidências, no controle da legalidade das ações policiais, e na proteção dos direitos das comunidades mais vulneráveis. A jurisprudência do STF, em especial a ADPF 635, oferece um norte para a construção de uma segurança pública compatível com o Estado Democrático de Direito. A próxima aula abordará a violência institucional, com foco no uso da força, letalidade policial e responsabilidade do Estado. Exercícios: Prevenção social se caracteriza por: Ao avaliar política de segurança, é correto considerar que: Uma medida de governança democrática em segurança pública é: Complete a frase: As políticas de segurança pública fundamentadas em dados empíricos, que passam por testes de eficácia antes da implementação e monitoramento contínuo de resultados, são tecnicamente denominadas _____. Complete a frase: Programas universais que atuam sobre fatores de risco estruturais antes do surgimento do comportamento criminoso, como a ampliação do acesso à educação infantil e à transferência de renda, configuram a _____. Complete a frase: O modelo de policiamento estruturado na metodologia SARA, que busca identificar e analisar as causas de incidentes repetitivos para desenvolver soluções específicas, é o _____. Complete a frase: Na gestão da segurança pública, o conceito de _____ refere-se a pequenas áreas geográficas onde se concentra uma parcela desproporcional dos crimes, permitindo a alocação estratégica de recursos. Complete a frase: No julgamento da ADPF 635, também conhecida como ADPF das Favelas, o STF determinou que o Estado do Rio de Janeiro apresente um plano para a redução da _____, fixando metas e indicadores de controle. Complete a frase: O fenômeno de realizar abordagens policiais motivadas exclusivamente por estereótipos raciais ou de vestimenta, em vez de elementos objetivos de suspeita, é denominado _____ e foi repudiada pelo STF no HC 104.410/RS. Complete a frase: O princípio da _____ no policiamento comunitário implica que os policiais sejam designados para áreas fixas por longos períodos, para que possam conhecer os problemas locais e construir laços de confiança. Complete a frase: A Lei 13.675/18 instituiu o _____, com o objetivo de integrar as ações e órgãos de segurança pública em todo o país, baseando-se em princípios como transparência e controle social. Complete a frase: A avaliação de uma política de segurança que mede se os recursos financeiros e humanos empregados são proporcionais aos ganhos obtidos na redução da criminalidade refere-se ao critério de _____. Complete a frase: A Súmula Vinculante 56 do STF, ao proibir a manutenção de condenados em regime mais gravoso por falta de vagas em estabelecimentos adequados, reforça o dever de planejamento estatal na _____. A abordagem de hotspots é melhor descrita como: Policiamento orientado por problemas envolve: