Atos e Fatos Administrativos: Conceito, Distinção e Contas de Controle O critério que separa tudo: afetar ou não o patrimônio Toda a gestão pública se materializa em atos administrativos em sentido amplo — decisões, contratos, ordens, registros, pagamentos. Para a contabilidade, porém, interessa uma única pergunta: Este evento altera, desde já, o patrimônio da entidade (ativo, passivo ou PL)? A resposta divide o universo em dois territórios: | Categoria | Efeito sobre o patrimônio | Onde se registra | |---|---|---| | FATO administrativo (fato contábil) | Altera o patrimônio — quantitativa e/ou qualitativamente | Natureza patrimonial (classes 1 a 4), com eventuais reflexos orçamentários (5 e 6) | | ATO administrativo | Não altera o patrimônio no momento em que praticado | Se for ato potencial ou de interesse do controle: natureza de controle (classes 7 e 8); se irrelevante contabilmente, não se registra | 1.1. Fatos administrativos Fato administrativo (ou fato contábil) é o evento que provoca variação efetiva nos elementos patrimoniais: arrecadar um tributo, receber mercadorias de um fornecedor (nasce o passivo), pagar uma dívida, consumir material, reconhecer a depreciação, baixar um bem. Os fatos se classificam em permutativos, modificativos e mistos — objeto da Aula 4.2. 1.2. Atos administrativos Ato administrativo, para fins contábeis, é o evento praticado pelo gestor que não provoca, de imediato, alteração patrimonial. Aqui há uma subdivisão essencial: a) Atos sem relevância contábil direta — despachos, pareceres, portarias de organização interna, nomeações sem efeito financeiro imediato: não geram registro (podem gerar depois, quando produzirem fatos — a posse e o exercício do servidor gerarão folha, que é fato). b) Atos com relevância para o controle — dois grupos, ambos registrados nas classes 7 e 8: Atos POTENCIAIS: aqueles que podem vir a afetar o patrimônio no futuro, dependendo de evento posterior (execução do contrato, inadimplemento garantido, cumprimento do convênio). São a categoria central desta aula; Atos de gestão com funções específicas de controle: registros exigidos para acompanhamento administrativo, fiscal ou gerencial, ainda que sem potencialidade patrimonial típica (controles da execução financeira, da dívida ativa, de riscos fiscais, de custos). ⚠️ Pegadinha estrutural nº 1: "Os atos administrativos, por não afetarem o patrimônio, não são objeto de registro contábil." — Errado. Os atos potenciais e os de interesse do controle devem ser registrados (nas contas de controle). O que não se registra é o ato sem relevância contábil. A contabilidade pública registra atos e fatos — a diferença está em onde e com que efeito. ⚠️ Pegadinha estrutural nº 2: "Os registros de atos potenciais integram o ativo e o passivo da entidade." — Errado. Contas de controle (classes 7 e 8) não compõem o Balanço Patrimonial: falta aos atos potenciais o atributo de obrigação presente ou de recurso controlado por evento passado (Aula 2.1). Um contrato assinado de fornecimento futuro não é passivo — ainda não houve o fato gerador. 1.3. A régua da Estrutura Conceitual Perceba a coerência com o Módulo 2: a fronteira ato × fato é exatamente a fronteira definição de ativo/passivo atendida × não atendida: Atos potenciais ativos e passivos 2.1. Definições | Categoria | Conceito | Regra prática | |---|---|---| | Atos potenciais ATIVOS | Atos que podem resultar, no futuro, em aumento do patrimônio (surgimento de ativos ou de direitos) | "Se acontecer, entra recurso/direito" | | Atos potenciais PASSIVOS | Atos que podem resultar, no futuro, em redução do patrimônio (surgimento de obrigações ou sacrifícios) | "Se acontecer, sai recurso / nasce obrigação" | 2.2. Galeria de exemplos (a lista que cai em prova) Atos potenciais ATIVOS: Garantias e contragarantias RECEBIDAS (fianças bancárias, seguros-garantia, avais recebidos de contratados); Direitos conveniados (e instrumentos congêneres) a receber — convênios em que a entidade é beneficiária de recursos a liberar; Direitos contratuais — contratos em que a entidade é credora da prestação (serviços/bens a receber de terceiros; contratos de concessão quanto a direitos futuros de outorga, conforme o desenho); Outros atos com potencial de gerar ativos (ex.: promessas formalizadas de doação a receber). Atos potenciais PASSIVOS: Garantias e contragarantias CONCEDIDAS (avais e garantias prestadas pelo ente — ex.: garantia da União a empréstimo de estatal); Obrigações conveniadas (e congêneres) — convênios em que a entidade é concedente de recursos a liberar; Obrigações contratuais — contratos assinados de fornecimento de bens, execução de obras e prestação de serviços a executar contra a entidade (inclusive contratos de seguros, de gestão e de locação em que a entidade pagará); Outros atos com potencial de gerar obrigações. 💡 Chave de memorização: pergunte sempre "de que lado a entidade está?". Garantia recebida = potencial ativo; garantia concedida = potencial passivo. Convênio a receber = ativo; convênio a conceder = passivo. O mesmo instrumento jurídico muda de lado conforme a posição da entidade. 2.3. Casos-fronteira clássicos (onde as bancas caçam) a) Caução em DINHEIRO × caução em TÍTULOS/fiança. A caução em espécie recebida de um contratado ingressa no caixa da entidade (que assume a obrigação de devolver): é FATO — registro patrimonial (caixa × depósitos de terceiros, passivo) e financeiro (ingresso extraorçamentário). Já a garantia por fiança bancária, seguro-garantia ou títulos caucionados não transita pelo patrimônio: é ATO potencial — contas de controle. Essa distinção é a pegadinha mais recorrente do tema. b) Assinatura do contrato × execução do contrato. A assinatura é ato potencial (registro nas classes 7/8: obrigações contratuais a executar). A execução (recebimento do bem/serviço) é fato (nasce o passivo patrimonial) — e, em paralelo, as contas de controle registram a migração de "a executar" para "executado". c) Empenho. O empenho não é fato patrimonial (não cria obrigação presente — Aulas 2.1 e 2.3): seu registro é de natureza orçamentária (classes 5/6). Em provas de classificação ato × fato, o empenho comporta-se como ato (formalidade que precede o fato); o passivo patrimonial nascerá, em regra, na liquidação. d) Dívida ativa, riscos fiscais e custos. A inscrição em dívida ativa é fato (o crédito já era/torna-se ativo — reclassificação patrimonial), mas o acompanhamento do processo de inscrição, cobrança e baixa gera controles próprios na classe 7/8. O mesmo vale para riscos fiscais (o risco avaliado no ARF, enquanto não provisionável, vive no controle) e para apurações de custos: são exemplos dos controles específicos que habitam as classes 7 e 8 sem serem atos potenciais em sentido estrito. As classes 7 e 8 do PCASP: a natureza de informação de controle 3.1. Arquitetura geral Relembrando a Aula 2.3: o PCASP reserva à natureza de informação de controle duas classes espelhadas, nas quais as partidas dobradas fecham entre si (nenhum lançamento de controle toca as classes 1 a 6): | Classe | Nome | Função | |---|---|---| | 7 | Controles devedores | Contas de registro dos atos potenciais e demais controles (saldo devedor) | | 8 | Controles credores | Contas de execução/contrapartida dos controles (saldo credor) | Estrutura interna típica (grupos espelhados — a numeração de referência do PCASP): | Classe 7 (devedores) | Classe 8 (credores) | |---|---| | 7.1 Atos potenciais | 8.1 Execução dos atos potenciais | | 7.2 Administração financeira (programação, disponibilidades por destinação) | 8.2 Execução da administração financeira | | 7.3 Dívida ativa (controles) | 8.3 Execução da dívida ativa | | 7.4 Riscos fiscais | 8.4 Execução dos riscos fiscais | | 7.8 Custos (controles) | 8.8 Execução dos custos | | 7.9 Outros controles | 8.9 Outros controles credores | 💡 Leia a lógica, não decore só códigos: a classe 7 diz "o que está sob controle"; a classe 8 diz "em que estágio esse controle está" (a executar / executado). É o mesmo desenho mental das classes orçamentárias 5 (aprovação) e 6 (execução) — o PCASP repete o padrão "registro × execução". 3.2. A mecânica dos lançamentos de atos potenciais Passo 1 — Registro do ato (na assinatura do contrato/convênio/garantia): Passo 2 — Execução do ato (medição/entrega de parcela de R$ 300): A execução movimenta-se dentro da classe 8, transferindo o valor do estágio "a executar" para "executado": Em paralelo (e em lançamentos próprios!), registram-se os efeitos das outras naturezas: a liquidação orçamentária (classes 5/6) e o fato patrimonial (D ativo/VPD, C fornecedores — classes 1 a 4). São três blocos de lançamentos simultâneos e independentes — cada natureza fecha suas próprias partidas. Passo 3 — Encerramento do controle (contrato integralmente executado ou extinto): baixa dos saldos de controle (estorno do registro inicial pelos valores executados/cancelados), conforme a rotina do ente. Exemplo com ato potencial ATIVO (garantia recebida de R$ 200): 3.3. Atributos e usos gerenciais As contas de controle sustentam informações exigidas em demonstrativos e notas: saldos de contratos e convênios, garantias concedidas (que dialogam com os limites da LRF — Aula 12.6), disponibilidade por destinação de recursos (controle da administração financeira, essencial para o art. 8º, parágrafo único, da LRF: recursos vinculados usados exclusivamente na finalidade), execução de restos a pagar em visões de controle, e apoio à transparência (portais divulgam contratos "a executar"); Não transitam para o Balanço Patrimonial nem para a DVP; aparecem, quando exigido, em quadros anexos e notas explicativas (o BP contém quadro das contas de compensação — Aula 6.2); Guardam a memória para o ARF da LDO (riscos fiscais) e para o acompanhamento de passivos contingentes ainda não provisionáveis (ponte com a NBC TSP 03 — Aula 13.4): a escada completa é controle (classe 7/8) → provisão (classe 2, quando provável e mensurável) → passivo genuíno (quando certo). ⚠️ Pegadinha de mecânica: "O registro da execução de um contrato transfere o saldo da classe 8 para a classe 2 (passivo)." — Errado. Naturezas não se comunicam em um mesmo lançamento: a execução movimenta contas dentro da natureza de controle; o passivo nasce em lançamento patrimonial próprio. Enunciados que "misturam" classes em um único lançamento estão sempre errados. Quadro-síntese decisório | Evento | Classificação | Registro | |---|---|---| | Assinatura de contrato de fornecimento (entidade pagará) | Ato potencial passivo | 7.1 × 8.1 (a executar) | | Recebimento do bem contratado (liquidação) | Fato (+ execução do ato) | Classes 1–4 (ativo/VPD × fornecedor) + 5/6 + movimentação interna na 8.1 | | Garantia bancária recebida do contratado | Ato potencial ativo | 7.1 × 8.1 | | Caução em dinheiro recebida | Fato (permutativo) | Caixa × depósitos (classes 1 e 2) — extraorçamentário | | Garantia concedida pelo ente a terceiro | Ato potencial passivo | 7.1 × 8.1 (+ controles p/ limites da LRF) | | Convênio assinado como concedente (recursos a liberar) | Ato potencial passivo | 7.1 × 8.1 | | Convênio assinado como beneficiário | Ato potencial ativo | 7.1 × 8.1 | | Empenho da despesa | Registro orçamentário (ato) | Classes 5/6 | | Nomeação de comissão de licitação | Ato sem registro | — | | Honra de garantia concedida (pagamento pelo garantidor) | Fato | Lançamentos patrimoniais + baixa/execução no controle | Mapa mental da aula (síntese) Questões comentadas (estilo das principais bancas) Questão 1 (estilo Cebraspe — Certo/Errado). Na contabilidade aplicada ao setor público, os atos administrativos com potencial de afetar o patrimônio da entidade, embora não o alterem no momento de sua prática, devem ser registrados em contas de controle, ao passo que os fatos administrativos, por provocarem variações efetivas nos elementos patrimoniais, são registrados nas contas de natureza patrimonial. Gabarito: CERTO. É a síntese da distinção: ato potencial → classes 7/8; fato → classes 1 a 4 (com eventuais reflexos orçamentários). Questão 2 (estilo Cebraspe — Certo/Errado). A assinatura de contrato administrativo para fornecimento futuro de bens gera o reconhecimento de passivo exigível no balanço patrimonial da entidade contratante, no montante integral do contrato. Gabarito: ERRADO. A assinatura é ato potencial passivo (falta a obrigação presente derivada de evento passado — o fornecimento). O registro cabível é nas contas de controle; o passivo patrimonial nascerá com a execução (recebimento dos bens). Questão 3 (estilo FGV — múltipla escolha). Uma prefeitura recebeu de empresa contratada, a título de garantia contratual: (i) fiança bancária de R$ 80.000; e (ii) caução em dinheiro de R$ 20.000, depositada na conta do município. Os registros adequados são: (A) ambos os valores em contas de controle (classes 7 e 8), como atos potenciais ativos; (B) ambos os valores no passivo circulante, como depósitos de terceiros; (C) a fiança em contas de controle, como ato potencial ativo, e a caução em dinheiro como fato — ingresso no caixa com contrapartida em passivo (depósitos e cauções); (D) a fiança no ativo intangível e a caução no ativo circulante; (E) ambos como variação patrimonial aumentativa. Gabarito: C. O caso-fronteira clássico: a fiança não transita pelo patrimônio (ato potencial ativo — 7.1 × 8.1); a caução em espécie ingressa no caixa e cria obrigação de devolução (fato permutativo, extraorçamentário). Questão 4 (estilo FCC — múltipla escolha). São exemplos de atos potenciais passivos: (A) garantias e contragarantias recebidas e direitos conveniados a receber; (B) garantias concedidas, obrigações conveniadas e obrigações contratuais de fornecimento a executar contra a entidade; (C) inscrição de créditos em dívida ativa e reconhecimento de provisões judiciais; (D) arrecadação de tributos e recebimento de transferências constitucionais; (E) consumo de materiais e depreciação de bens móveis. Gabarito: B. A tríade típica do potencial passivo. (A) lista potenciais ativos; (C) mistura fato (reclassificação/provisão — patrimoniais); (D) e (E) são fatos. Questão 5 (estilo Cebraspe — Certo/Errado). No PCASP, os registros da natureza de informação de controle observam o método das partidas dobradas mediante débitos em contas da classe 7 (controles devedores) e créditos em contas da classe 8 (controles credores), sendo a execução dos atos potenciais evidenciada por movimentação entre contas da própria classe 8, do estágio "a executar" para "executado". Gabarito: CERTO. Descrição exata da mecânica: registro 7 × 8; execução dentro da 8. As partidas fecham dentro da natureza de controle, sem tocar as demais classes. Questão 6 (estilo Avalia/Cesgranrio — múltipla escolha). Sobre as contas das classes 7 e 8 do PCASP, é correto afirmar que: (A) integram o balanço patrimonial, compondo o ativo e o passivo não circulantes; (B) registram exclusivamente atos potenciais, vedado seu uso para controles da administração financeira ou de riscos fiscais; (C) seus saldos são transferidos ao passivo circulante no encerramento do exercício; (D) abrigam os atos potenciais e outros controles específicos (como disponibilidade por destinação de recursos, dívida ativa e riscos fiscais), sem integrar o balanço patrimonial, podendo ser evidenciados em quadros anexos e notas explicativas; (E) registram as variações patrimoniais aumentativas e diminutivas do exercício. Gabarito: D. As classes de controle vão além dos atos potenciais (grupos de administração financeira, dívida ativa, riscos, custos) e jamais compõem o BP — aparecem em quadro de compensação/notas. (E) descreve as classes 3 e 4. Questão 7 (estilo FGV — múltipla escolha). Determinado Estado concedeu garantia a operação de crédito contraída por empresa estatal e, meses depois, diante do inadimplemento da devedora, honrou a garantia pagando R$ 5 milhões ao credor. A sequência contábil correta é: (A) concessão e honra registradas exclusivamente em contas de controle; (B) concessão registrada como passivo exigível; honra registrada como baixa desse passivo; (C) concessão registrada como ato potencial passivo em contas de controle; a honra configura fato, com registros patrimoniais próprios (saída de recursos e reconhecimento do direito de regresso contra a devedora, conforme o caso), além da movimentação de execução/baixa nos controles; (D) concessão registrada como VPD; honra como VPA; (E) nenhum registro é cabível até o trânsito em julgado de eventual cobrança. Gabarito: C. A concessão é ato potencial passivo (controle — inclusive para os limites de garantias da LRF); a honra é o evento que converte a potencialidade em realidade: fato com efeitos patrimoniais (desembolso; direito de regresso registrável como ativo, avaliada sua recuperabilidade), acompanhado da atualização dos controles. Exercícios: A entrega de garantia contratual por meio de caução em dinheiro configura fato administrativo permutativo, provocando o ingresso de recursos no caixa e o surgimento de passivo exigível sob a rubrica de depósitos de terceiros, ao passo que a prestação de garantia mediante fiança bancária ou seguro-garantia não altera o patrimônio de imediato, devendo ser registrada na natureza de informação de controle como ato potencial ativo. A celebração de contrato administrativo para a prestação de serviços continuados de vigilância gera o reconhecimento imediato de passivo exigível no valor de R\$ 100.000,00 e de variação patrimonial diminutiva no Balanço Patrimonial da entidade contratante pelo valor total contratado. No âmbito do Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP), a execução de um contrato administrativo anteriormente registrado como ato potencial enseja lançamentos de movimentação interna na classe 8 (Controles Credores), transferindo os saldos do estágio 'a executar' para o estágio 'executado', sem que haja comunicação direta entre essa natureza de informação e a natureza patrimonial dentro do mesmo lançamento contábil. As contas pertencentes às classes 7 e 8 do PCASP englobam tanto atos potenciais ativos e passivos quanto atos de gestão com funções específicas de controle, a exemplo da disponibilidade por destinação de recursos, do acompanhamento da dívida ativa, dos riscos fiscais e dos custos, de modo que os seus saldos não compõem o ativo nem o passivo no Balanço Patrimonial. O empenho da despesa orçamentária é classificado contabilmente como um fato administrativo modificativo, uma vez que formaliza a reserva de dotação orçamentária e gera, de forma simultânea e automática, o reconhecimento de um passivo patrimonial exigível no valor de R\$ 50.000,00. Caso um ente federativo honre uma garantia concedida prestada em favor de uma entidade estatal, realizando o pagamento de R\$ 5.000.000,00 com seus próprios recursos devido ao inadimplemento da devedora originária, esse evento caracteriza um fato administrativo com efeitos patrimoniais, acarretando a baixa do controle do ato potencial correspondente e o registro do direito de regresso no ativo. A celebração de convênio em que a entidade atua na condição de concedente de recursos financeiros a serem liberados em parcelas futuras no valor de R\$ 500.000,00 deve ser registrada nas contas de controle como um ato potencial ativo, ante a perspectiva de cumprimento da finalidade pública pactuada pelo convenente. No momento da medição e liquidação parcial de um contrato de empreitada de obras públicas, o lançamento na natureza de informação de controle é realizado creditando-se diretamente a conta do passivo circulante do grupo Fornecedores (classe 2), promovendo a transferência do valor da classe 7 diretamente para o patrimônio líquido. A inscrição de um crédito tributário não pago em dívida ativa constitui um fato administrativo de natureza patrimonial que envolve a reclassificação de contas do ativo, ao passo que o acompanhamento gerencial do fluxo de inscrição, cobrança e eventual baixa desse crédito é processado mediante contas de controle nas classes 7 e 8 do PCASP. Qualquer ato administrativo praticado pelo gestor público, incluindo a publicação de portarias de organização interna, despachos meramente expedientes e a nomeação de membros para comissão de licitação, gera a obrigatoriedade de lançamento contábil simultâneo nas classes 7 e 8 do PCASP por força do princípio da universalidade. Complete a frase: O recebimento de garantia contratual mediante caução em dinheiro pela administração pública configura um _____ Complete a frase: O registro contábil do estágio de execução de um contrato administrativo firmado pela entidade pública deve ser efetuado mediante movimentação realizada exclusivamente entre contas da classe _____ Complete a frase: A assinatura de um contrato administrativo para a construção de uma obra pública no exercício seguinte constitui um ato potencial passivo que _____ Complete a frase: As garantias e contragarantias concedidas pelo ente público a terceiros são classificadas contabilmente como _____ Complete a frase: Na escrituração contábil do setor público, as contas da natureza de informação de controle _____ Complete a frase: Os saldos de contas referentes aos atos potenciais e demais controles específicos do PCASP _____ Complete a frase: O acompanhamento da disponibilidade por destinação de recursos e a apuração de custos constituem exemplos de _____ Complete a frase: O registro inicial da celebração de um convênio em que a entidade pública figura como beneficiária de recursos a liberar exige um débito na classe _____ Complete a frase: A honra de uma garantia anteriormente concedida pelo ente público, decorrente do inadimplemento do devedor principal com o pagamento de R\$ 5.000.000,00, representa um _____ Complete a frase: Na contabilidade aplicada ao setor público, o ato formal do empenho da despesa _____