Gestão por Resultados e Governança Pública Gestão por Resultados (GpR) A Gestão por Resultados, também conhecida como Results-Based Management (RBM), representa uma mudança paradigmática na administração pública. Tradicionalmente, a gestão pública concentrava-se nos insumos (recursos financeiros, humanos, materiais) e nos processos (procedimentos, normas, fluxos). A GpR, impulsionada pela Nova Gestão Pública (New Public Management – NPM) a partir dos anos 1980, desloca o foco para os resultados e impactos gerados para a sociedade. Não basta gastar o orçamento conforme a lei; é preciso demonstrar o que foi alcançado com os recursos públicos. 1.1. Fundamentos e Evolução A NPM, teorizada por autores como Christopher Hood (1991), propôs a importação de práticas gerenciais do setor privado para o setor público, sob a premissa de que isso aumentaria a eficiência e a eficácia. Seus pilares incluem: Foco no cidadão como cliente: o cidadão deixa de ser mero "administrado" e passa a ser visto como destinatário de serviços públicos, com direito a serviços de qualidade. Descentralização e autonomia gerencial: gestores públicos ganham maior liberdade para decidir sobre meios, desde que responsabilizados pelos fins. Competição e mecanismos de mercado: introdução de concorrência na prestação de serviços (ex.: organizações sociais, concessões). Avaliação de desempenho e contratualização: vinculação de recursos e incentivos ao alcance de metas. No Brasil, a GpR foi institucionalizada pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), em 1995, sob o comando do Ministro Bresser-Pereira. O plano diagnosticou que a administração pública brasileira padecia de "burocratismo", excessiva rigidez e baixa orientação para o cidadão. A reforma gerencial propôs dividir o aparelho do Estado em quatro setores: Núcleo Estratégico: formulação de políticas e legislação (Presidência, Ministérios, Congresso, Judiciário). Deve ser forte e efetivo. Atividades Exclusivas: serviços que só o Estado pode prestar (fiscalização, segurança pública, diplomacia). Deve ser eficiente. Serviços Não-Exclusivos: atividades em que o Estado atua simultaneamente com o setor privado e terceiro setor (educação, saúde, cultura). Deve ser eficiente e contar com parcerias. Produção para o Mercado: atividades econômicas de empresas estatais. Deve ser eficiente e competitiva. Para operacionalizar a GpR, foram previstos instrumentos como contratos de gestão (pactos de desempenho entre órgãos e o poder central) e a criação de agências executivas e organizações sociais (Lei 9.637/1998). 1.2. Características e Instrumentos da GpR A implementação efetiva da GpR não é trivial e exige um conjunto articulado de práticas: Definição de Objetivos e Metas SMART: Metas devem ser Específicas, Mensuráveis, Alcançáveis, Relevantes e Temporais (com prazo definido). Ex.: "Reduzir a taxa de desmatamento na Amazônia Legal em 15% até 2027". Contratos de Gestão (ou Acordos de Resultados): Instrumento formal entre o Poder Executivo central e órgãos ou entidades, no qual são negociadas metas de desempenho, contrapartidas (como autonomia orçamentária ou de pessoal) e mecanismos de avaliação e sanção. A EC 19/1998 alterou o art. 37, §8º da CF para prever expressamente o contrato de gestão. Indicadores de Desempenho: Ferramentas para medir o progresso em relação às metas. Os 6E's do TCU (Eficiência, Eficácia, Efetividade, Economicidade, Excelência e Execução) formam o referencial clássico de avaliação. Avaliação de Programas e Políticas: Processo sistemático de análise do desenho, implementação e resultados de uma política pública. A avaliação pode ser ex-ante (antes), formativa (durante) ou somativa (após). Accountability e Transparência: Pilares da GpR. Gestores são responsabilizados pelos resultados, e a sociedade tem acesso a informações para exercer controle. 1.3. Desafios para a Gestão por Resultados Apesar de suas virtudes, a GpR enfrenta críticas e desafios práticos, especialmente no setor público: Risco de "gaming": Manipulação de indicadores para atingir metas formalmente, mas sem melhoria real do serviço (Lei de Goodhart: "quando uma medida se torna meta, ela deixa de ser uma boa medida"). Complexidade causal: Resultados sociais raramente dependem de um único órgão ou política, dificultando a atribuição de responsabilidade. Foco no mensurável em detrimento do importante: Aspectos qualitativos e intangíveis podem ser negligenciados. Rigidez do direito administrativo: Estruturas de pessoal, orçamento e compras muitas vezes limitam a autonomia gerencial prometida. Accountability O termo accountability, sem tradução exata em português, sintetiza a obrigação que os agentes públicos têm de prestar contas de seus atos, justificar suas decisões e se sujeitar a consequências por seus desempenhos ou condutas inadequadas. É um conceito mais amplo que a mera "prestação de contas" contábil. 2.1. Dimensões da Accountability Guillermo O'Donnell, com contribuições importantes de Catalina Smulovitz e Enrique Peruzzotti, consolidou a classificação da accountability em três tipos: Accountability Vertical: Exercida pelos cidadãos sobre os governantes, principalmente por meio do voto em eleições livres e justas. Também inclui a ação da imprensa, de ONGs e de movimentos sociais que fiscalizam e denunciam ações do poder público. É a relação entre o "principal" (cidadão) e o "agente" (governante). Accountability Horizontal: Exercida por instituições do próprio Estado que têm o poder legal de fiscalizar, controlar e punir outras agências estatais. Exemplos: Tribunais de Contas (TCU, TCEs), Ministério Público, Poder Judiciário, Controladorias internas (CGU). Essas instituições atuam mesmo que não haja uma demanda direta da sociedade, por dever de ofício. Accountability Societal: Um híbrido entre a vertical e a horizontal. É o engajamento ativo da sociedade civil organizada na fiscalização do poder público, não apenas pelo voto, mas por meio de conselhos de políticas públicas, audiências, ouvidorias, e ações civis públicas. Diferencia-se da vertical por não se limitar ao momento eleitoral e envolver uma ação mais contínua e institucionalizada. 2.2. Componentes da Accountability Segundo a doutrina moderna de governança pública, a accountability efetiva se decompõe em três elementos interligados: Answerability (Prestação de contas e justificação): O dever de os agentes públicos informarem e explicarem suas decisões e ações, de forma transparente e tempestiva. Enforcement (Responsabilização): A existência de mecanismos para que os prestadores de contas sofram consequências (sanções legais, perda de cargo, desgaste político) em caso de violação de seus deveres. Transparência: A disponibilização ativa e acessível de informações públicas. Sem transparência, a prestação de contas é impossível, e a responsabilização fica comprometida. Governança Pública Enquanto a gestão (ou administração) se refere ao ato de executar as políticas e serviços públicos (planejar, organizar, dirigir, controlar), a governança é a função de estabelecer o direcionamento estratégico, garantir a supervisão, a integridade e a devida aplicação dos recursos, bem como gerenciar os riscos organizacionais. Em outras palavras, a governança "cuida para que a gestão funcione bem". 3.1. Definições Centrais TCU (Referencial Básico de Governança Organizacional, 3ª ed., 2020): "Governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade." IBGC (Instituto Brasileiro de Governança Corporativa): A governança é o sistema pelo qual as organizações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sócios, conselho de administração, diretoria, órgãos de fiscalização e controle e demais partes interessadas (stakeholders). Decreto 9.203/2017, art. 2º, I: Define governança pública como o "conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade". É crucial a distinção entre os conceitos: Governabilidade refere-se às condições políticas e institucionais para que um governo possa governar (base parlamentar, apoio popular). Governança refere-se à capacidade técnica e gerencial de implementar as decisões de forma eficiente e proba. 3.2. Princípios de Governança do IBGC Embora originalmente voltados ao setor privado, os princípios do IBGC foram amplamente incorporados à governança pública, inclusive pelo TCU: Transparência: Mais do que a obrigação de informar, é o desejo de disponibilizar para as partes interessadas as informações que sejam de seu interesse, e não apenas aquelas impostas por lei. Envolve clareza, tempestividade e acessibilidade. Equidade: Tratamento justo e isonômico de todos os sócios e demais partes interessadas (stakeholders), levando em consideração seus direitos, deveres, necessidades, interesses e expectativas. Prestação de Contas (Accountability): Os agentes de governança devem prestar contas de sua atuação de modo claro, conciso, compreensível e tempestivo, assumindo integralmente as consequências de seus atos e omissões. Responsabilidade Corporativa: Os agentes de governança devem zelar pela viabilidade econômico-financeira das organizações, reduzir externalidades negativas de seus negócios e operações e aumentar as positivas, levando em conta, no seu modelo de negócios, os diversos capitais (financeiro, manufaturado, intelectual, humano, social, ambiental, reputacional) no curto, médio e longo prazos. 3.3. Modelo de Governança do TCU O Tribunal de Contas da União consolidou um modelo de governança baseado em três mecanismos e onze componentes: Liderança: Conjunto de práticas que estabelecem a forma como a alta administração exerce seu papel de dono (owner) do sistema de governança. Componentes: 1. Pessoas e competências; 2. Princípios e comportamentos; 3. Liderança organizacional; 4. Sistema de governança. Estratégia: Define como a organização traduz seus objetivos de longo prazo em planos e ações, considerando os riscos e as expectativas dos stakeholders. Componentes: 5. Relacionamento com partes interessadas; 6. Estratégia organizacional; 7. Alocação de recursos; 8. Gestão de riscos. Controle: Assegura que a estratégia e as atividades estão alinhadas, os riscos são geridos e a prestação de contas é efetiva. Componentes: 9. Auditoria interna; 10. Accountability e transparência; 11. Auditoria independente. Este modelo reforça a distinção funcional: a governança (conselhos, comitês, alta administração) é responsável por avaliar, direcionar e monitorar; a gestão (diretores, gerentes) incumbe-se de planejar, executar, controlar e agir (ciclo PDCA). 3.4. Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017 Este decreto instituiu a Política de Governança da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional, sendo um marco normativo de extrema relevância. Art. 3º (Princípios da Governança Pública): > "Art. 3º São princípios da governança pública: > I - capacidade de resposta; > II - integridade; > III - confiabilidade; > IV - melhoria regulatória; > V - prestação de contas e responsabilidade; e > VI - transparência." Estes seis princípios são cobrados exaustivamente em concursos. É fundamental memorizá-los. Enquanto os princípios do IBGC (transparência, equidade, prestação de contas, responsabilidade corporativa) possuem um viés mais corporativo, os do Decreto 9.203 têm um foco mais operacional e voltado à administração pública. Art. 4º (Diretrizes da Governança Pública): > "Art. 4º São diretrizes da governança pública: > I - direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, encontrando soluções tempestivas e inovadoras para lidar com as limitações e a escassez de recursos; > II - promover a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a integração dos serviços públicos, especialmente aqueles prestados por meio eletrônico; > III - monitorar o desempenho e avaliar a concepção, a implementação e os resultados das políticas e das ações prioritárias para assegurar que as diretrizes estratégicas sejam observadas; > IV - articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração entre os diferentes níveis e esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar e entregar valor público; > V - manter processo decisório orientado pelas evidências, pela conformidade legal, pela qualidade regulatória, pela desburocratização e pelo apoio à participação da sociedade; > VI - fortalecer o controle interno, o que inclui a auditoria interna, as ouvidorias, as comissões de ética e as demais unidades de controle, em especial no que se refere a apoiar a prevenção de riscos e a melhoria da qualidade dos serviços públicos." Essas diretrizes operacionalizam os princípios, mostrando o caminho para a implementação da política de governança. Art. 10 (Comitê Interministerial de Governança - CIG): O decreto cria o CIG, colegiado composto por Ministros de Estado, com a finalidade de assessorar o Presidente da República na implementação da política de governança. A existência de um comitê de alto nível é uma exigência dos modelos de governança, servindo como instância máxima de direcionamento e supervisão. Art. 11 (Comitês Internos de Governança): Determina que cada órgão e entidade da administração pública federal direta, autárquica e fundacional deve instituir um Comitê Interno de Governança, reproduzindo a estrutura de governança em todos os níveis da administração. 3.5. Modelo das Três Linhas do IIA (2020) O Institute of Internal Auditors (IIA) atualizou seu modelo de "Três Linhas de Defesa" para o "Modelo das Três Linhas", aplicável a qualquer organização, inclusive públicas. Ele descreve os papéis e responsabilidades essenciais para uma governança eficaz: Funções da Primeira Linha (Gestão Operacional): É o "dono do risco". Gerentes e suas equipes realizam o trabalho operacional diário, criando, implementando e mantendo controles internos. Eles são responsáveis por identificar, avaliar e mitigar riscos em suas atividades. Funções da Segunda Linha (Gestão de Riscos e Conformidade): Fornecem supervisão e expertise complementares. Incluem funções como gestão de riscos corporativa, compliance, controle de qualidade, segurança da informação e controladorias. Elas estruturam as políticas e apoiam a primeira linha, mas não tomam decisões diretas sobre riscos no dia a dia. Funções da Terceira Linha (Auditoria Interna): É independente das demais funções e reporta diretamente ao órgão de governança (conselho, comitê de auditoria). Realiza avaliações objetivas e sistemáticas sobre a eficácia da governança, gestão de riscos e controles, incluindo a forma como a primeira e a segunda linhas funcionam. Acima destas três linhas está o Órgão de Governança (conselho, alta administração), responsável pela supervisão geral, e a ele se reportam, de forma independente, as funções da segunda e terceira linhas. No setor público, o TCU e a CGU são instâncias adicionais de controle externo que interagem com todo o modelo.