Evolução Histórica das Ações Coletivas no Brasil Introdução: o estudo da evolução como ferramenta de interpretação A compreensão da evolução histórica das ações coletivas no Brasil não constitui mero exercício de erudição. Em concursos públicos de alta exigência — Magistratura, Ministério Público, Defensoria Pública e Procuradorias —, a perspectiva histórica comparece em questões que exigem do candidato a capacidade de articular a razão de ser dos institutos atuais, a superação de modelos superados e o fundamento constitucional do microssistema de tutela coletiva. Conhecer a linha evolutiva permite, por exemplo, responder com segurança a indagações como: Por que a Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985) não exige que o autor seja o titular do direito material, ao contrário da ação individual clássica? Qual a razão de o Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990) conter um extenso capítulo de processo coletivo? Por que o Ministério Público é legitimado universal para a tutela de interesses transindividuais? Como se justifica a aplicação subsidiária recíproca entre a LACP e o CDC? A resposta a essas perguntas está na trajetória do ordenamento jurídico brasileiro, que partiu de um modelo essencialmente privatista e individualista e, progressivamente, incorporou mecanismos de proteção coletiva, culminando na formação do que hoje se denomina microssistema de tutela coletiva. Esta aula percorre essa trajetória de forma aprofundada, fornecendo os elementos necessários para a correta interpretação e aplicação dos instrumentos coletivos contemporâneos. As três grandes fases evolutivas A doutrina majoritária costuma dividir a evolução das ações coletivas no Brasil em três fases distintas, cada uma marcada por um conjunto de características, valores e instrumentos jurídicos próprios: Fase individualista (do período colonial até 1965): predomínio do paradigma privatista, com escassos e rudimentares mecanismos de tutela de interesses coletivos. Fase de germinação e instrumentos pontuais (1965–1985): surgimento da Ação Popular e da legislação ambiental precursora, que lançaram as bases para a tutela coletiva. Fase do microssistema coletivo (a partir de 1985): consolidação sistêmica com a Lei da Ação Civil Pública, a Constituição Federal de 1988 e o Código de Defesa do Consumidor, com integração progressiva de outros diplomas. Analisemos detidamente cada uma delas. Primeira fase: o predomínio individualista (até 1965) 3.1. Contexto histórico e cultural O Brasil do século XIX e da primeira metade do século XX era uma sociedade predominantemente agrária e de baixa densidade industrial. Os conflitos típicos — disputas de propriedade, cobranças, questões de família — eram essencialmente interindividuais. O ordenamento jurídico refletia essa realidade, estruturando-se sobre os pilares do liberalismo clássico: autonomia da vontade, proteção da propriedade privada e responsabilidade civil subjetiva. O Código Civil de 1916, principal diploma da época, consagrava uma visão patrimonialista e individualista das relações jurídicas. A tutela jurisdicional era concebida como instrumento de resolução de conflitos entre sujeitos determinados, e a legitimidade para agir em juízo pressupunha a titularidade do direito material lesado (legitimação ordinária). 3.2. Ausência de instrumentos coletivos Nesse período, inexistiam ações especificamente voltadas à proteção de interesses difusos ou coletivos. A Ação Popular, embora prevista em Constituições anteriores (como a de 1934 e a de 1946), carecia de regulamentação processual adequada e não se consolidou como instrumento de tutela coletiva. Na prática, vigorava o princípio de que ninguém poderia pleitear em nome próprio direito alheio (art. 6º do CPC de 1973), salvo raras exceções. Alguns marcos pontuais merecem registro, ainda que de alcance limitado: A própria Ação Popular, prevista no art. 141, § 38, da Constituição de 1946, que a concebia como meio de o cidadão pleitear a anulação de atos lesivos ao patrimônio público. A Lei 1.134/1950, que autorizava a União a promover ação contra atos lesivos ao patrimônio nacional, mas sem a amplitude de uma ação coletiva moderna. Todavia, a insuficiência desses instrumentos para enfrentar problemas de massa era patente. Conflitos envolvendo consumidores, meio ambiente e outros bens transindividuais simplesmente não encontravam canal de acesso à Justiça. Segunda fase: germinação da tutela coletiva (1965–1985) Esta fase é marcada pelo aparecimento de instrumentos específicos que, embora pontuais, representaram verdadeiro salto qualitativo na proteção de interesses supraindividuais. 4.1. A Lei da Ação Popular (Lei 4.717/1965) A Lei 4.717, de 29 de junho de 1965, regulamentou o instituto da Ação Popular, conferindo-lhe contornos processuais precisos. Seu art. 1º estabelece: Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos. A lei definiu como patrimônio público, para os efeitos da ação popular, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico e turístico. Ampliou-se, assim, o objeto da proteção para além do mero valor econômico, abrangendo interesses de natureza cultural e difusa. A Ação Popular foi o primeiro instrumento a permitir que o cidadão, como tal, atuasse como fiscal do patrimônio público e da moralidade administrativa, sem necessidade de demonstrar lesão a direito próprio. Essa legitimação extraordinária concedida ao cidadão constituiu um embrião da ideia de substituição processual coletiva que seria desenvolvida posteriormente. Pontos de prova sobre a Ação Popular: Legitimidade ativa exclusiva do cidadão (pessoa física no gozo de direitos políticos). Objeto: anulação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII, da CF/88). Natureza: ação constitucional de natureza cível, não se confundindo com a ação civil pública. Gratuidade: salvo comprovada má-fé, o autor popular é isento de custas e ônus sucumbenciais (art. 5º, LXXIII, CF/88). Distingue-se da ACP pela titularidade (cidadão, e não legitimados institucionais) e pelo objeto (controle de atos da Administração, e não tutela genérica de interesses transindividuais). 4.2. A legislação ambiental precursora e a criação do Fundo de Defesa de Direitos Difusos A década de 1970 testemunhou o despertar da consciência ecológica mundial, impulsionado por conferências internacionais como a de Estocolmo (1972). No Brasil, a resposta legislativa se materializou em leis que, embora setoriais, introduziram a ideia de proteção de bens de natureza difusa: Lei 6.938/1981 – Política Nacional do Meio Ambiente: instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e definiu o meio ambiente como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido (art. 2º, I). Seu art. 14, § 1º, estabeleceu a responsabilidade civil objetiva por danos ambientais, consagrando a teoria do risco integral. Impulsionado por esse contexto de ampliação da consciência coletiva, o legislador editou, em 24 de julho de 1985, duas leis complementares e fundamentais para o microssistema que se formava: Lei 7.347/1985 – Lei da Ação Civil Pública (LACP): disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, bem como a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. É o instrumento processual central do microssistema. Lei 7.346/1985 – Lei do Fundo de Defesa de Direitos Difusos (FDD): criou o Fundo de Defesa de Direitos Difusos, destinado a receber os recursos provenientes das condenações judiciais em ações civis públicas e aplicá-los na recuperação dos bens lesados e na promoção de medidas educativas e preventivas relacionadas aos interesses metaindividuais. É comum a confusão entre os números das leis — 7.346 e 7.347 —, ambas de 1985 e componentes do mesmo sistema de tutela coletiva. Para concursos, a distinção é relevante: a LACP (Lei 7.347/1985) é o instrumento processual; o FDD (Lei 7.346/1985) é o fundo contábil que recebe as condenações. O FDD é gerido por um Conselho Federal Gestor vinculado ao Ministério da Justiça, e seus recursos devem ser aplicados prioritariamente na reconstituição dos bens lesados e na promoção de atividades educativas e científicas relacionadas à natureza da infração. Terceira fase: consolidação do microssistema coletivo (a partir de 1985) 5.1. A Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985) A Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, constitui o marco fundador do moderno sistema brasileiro de tutela coletiva. Seu art. 1º define o objeto da ação civil pública de forma ampla, abrangendo danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, bem como a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. O inciso IV, de caráter aberto, permite a proteção de interesses transindividuais não catalogados, conferindo elevado grau de adaptabilidade ao sistema. Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: I – ao meio ambiente; II – ao consumidor; III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IV – a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. V – por infração da ordem econômica; VI – à ordem urbanística; VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos; VIII – ao patrimônio público e social. Inovações trazidas pela LACP: Legitimação institucional: o rol de legitimados do art. 5º inclui o Ministério Público, a Defensoria Pública (por integração posterior), entidades estatais e associações civis, retirando a exclusividade da legitimação do cidadão. Tutela preventiva e reparatória: a ação civil pública admite pedidos de obrigação de fazer, não fazer e indenização pecuniária. Inquérito civil: o art. 8º, § 1º, conferiu ao Ministério Público o poder de instaurar inquérito civil, instrumento extrajudicial de investigação de danos a interesses coletivos, ampliando a capacidade de produção de prova e de resolução consensual dos conflitos. Compromisso de ajustamento de conduta (TAC): o art. 5º, § 6º, autorizou os órgãos públicos legitimados a tomar dos interessados compromisso de ajustamento de conduta às exigências legais, com eficácia de título executivo extrajudicial. Fundo de Defesa de Direitos Difusos (FDD): o art. 13 determinou que a condenação em dinheiro reverteria ao fundo criado pela Lei 7.346/1985, destinado à reconstituição dos bens lesados. 5.2. A Constituição Federal de 1988 A Constituição de 1988 elevou a tutela coletiva a nível constitucional, conferindo-lhe status de garantia fundamental do acesso à justiça (art. 5º, XXXV) e consagrando instrumentos específicos: Mandado de segurança coletivo (art. 5º, LXX): impetrável por partido político com representação no Congresso Nacional, organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa de interesses de seus membros ou associados. Ação popular (art. 5º, LXXIII): ampliou o objeto para incluir a proteção ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Funções institucionais do Ministério Público (art. 129, III): a promoção da ação civil pública para proteção de interesses difusos e coletivos foi alçada a função institucional do MP, consolidando seu papel de principal agente da tutela coletiva no país. Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; Além disso, a CF/88 ampliou o reconhecimento de direitos fundamentais de caráter transindividual, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225), os direitos do consumidor (art. 5º, XXXII, e art. 170, V) e a proteção ao patrimônio cultural (art. 216). Essas previsões, somadas ao princípio do acesso à justiça (art. 5º, XXXV), formam o fundamento constitucional do microssistema coletivo. Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. 5.3. O Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990) O CDC, ao ser promulgado em 1990, não se limitou a regular as relações de consumo. Seu Título III (arts. 81 a 104) estabeleceu as bases normativas da tutela coletiva brasileira, fornecendo: A definição das três espécies de direitos transindividuais (art. 81): difusos, coletivos stricto sensu e individuais homogêneos. Regras de legitimação ativa (art. 82), incluindo a possibilidade de órgãos públicos sem personalidade jurídica ajuizarem ações coletivas. Disciplina detalhada sobre coisa julgada coletiva (art. 103), distinguindo os efeitos conforme a espécie de direito, com previsão de coisa julgada secundum eventum litis para direitos individuais homogêneos. Normas de liquidação e execução coletivas (arts. 97 a 100), permitindo a habilitação individual dos lesados. O art. 21 da LACP, por sua vez, estabeleceu a aplicação subsidiária do CDC às ações nela fundadas, fechando o ciclo de integração normativa: Art. 21. Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor. Daí decorre o chamado diálogo das fontes: a LACP e o CDC devem ser interpretados conjuntamente, suprindo-se as lacunas recíprocas, de modo a conferir máxima efetividade à tutela dos direitos transindividuais. Outros diplomas, como o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8.069/1990), o Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003) e a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), posteriormente se incorporaram a esse microssistema. A evolução jurisprudencial do microssistema 6.1. A superação do limite territorial da coisa julgada coletiva – RE 1.101.937/SP (Tema 1.075 do STF) Um dos capítulos mais relevantes da evolução das ações coletivas foi a intensa controvérsia acerca dos limites territoriais da coisa julgada nas ações civis públicas. O art. 16 da LACP, em sua redação original, não estabelecia qualquer restrição de ordem territorial. Contudo, a Medida Provisória 1.570/1997, convertida na Lei 9.494/1997, inseriu no dispositivo a expressão "nos limites da competência territorial do órgão prolator", suscitando acirrado debate doutrinário e judicial sobre sua constitucionalidade. O dispositivo passou a ter a seguinte redação: Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.101.937/SP, relator Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, julgado em 7 de abril de 2021, DJe de 24 de maio de 2021, com repercussão geral (Tema 1.075), declarou a inconstitucionalidade da expressão "nos limites da competência territorial do órgão prolator", inserida no art. 16 da Lei 7.347/1985 pela Lei 9.494/1997. A tese de repercussão geral fixada foi a seguinte: "É inconstitucional a limitação territorial dos efeitos da coisa julgada nas ações civis públicas, prevista no art. 16 da Lei 7.347/1985, com a redação dada pela Lei 9.494/1997." O voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes, destacou que "o artigo 16 da LACP contraria as pretensões da Constituição Federal de 1988 que ampliou a proteção aos interesses difusos e coletivos, instituindo instrumentos para garantir sua efetividade". Ressaltou ainda que "o comando constitucional teria sido observado com a edição do Código de Defesa do Consumidor (CDC), cujo artigo 90, somado ao artigo 21 da LACP, teriam estabelecido verdadeiro microssistema processual coletivo". Acompanharam integralmente o Relator os Ministros Carmen Lúcia, Rosa Weber, Ricardo Lewandowski, Gilmar Mendes e Luiz Fux. Os Ministros Nunes Marques e Edson Fachin acompanharam o relator com ressalvas. O fundamento central da decisão foi o de que a limitação territorial imposta pelo dispositivo em questão não encontra respaldo no comando constitucional do art. 5º, XXI, da CF/88, que assegura a proteção adequada e efetiva aos direitos transindividuais. Os artigos 93 e 103 do CDC, por sua vez, são bastante claros e precisos ao estabelecer que a proteção deve recair sobre direitos metaindividuais, devendo a sentença surtir efeitos sobre todos os potenciais beneficiários da decisão judicial. A restrição territorial reduzia a efetividade da proteção de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, violando os princípios da isonomia, do acesso à justiça, da razoabilidade e da proporcionalidade. Importância do julgado: a decisão no RE 1.101.937/SP (Tema 1.075) representa o desfecho definitivo da controvérsia sobre a territorialidade da coisa julgada coletiva, sendo este o precedente que os examinadores esperam ver citado nas provas atuais. O STF consolidou o entendimento de que a eficácia da sentença nas ações coletivas não está circunscrita a limites geográficos, mas sim aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, levando-se em conta a extensão do dano e a qualidade dos interesses metaindividuais postos em juízo. Esse entendimento já vinha sendo adotado pelo STJ desde outubro de 2011, quando a Corte Especial firmou a tese de que a "eficácia da sentença não está circunscrita a lindes geográficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido". 6.2. A substituição processual ampla dos sindicatos – RE 163.231/SP Antes da promulgação da Constituição de 1988, a jurisprudência predominante limitava a atuação dos sindicatos à representação processual, exigindo autorização expressa de cada substituído para o ajuizamento da ação. O art. 8º, III, da Constituição Federal, todavia, dispõe: Art. 8º, III – ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas; O alcance dessa norma foi definido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 163.231/SP, Plenário, Relator Ministro Carlos Velloso, julgado em 11 de novembro de 1993. O STF firmou o entendimento de que o art. 8º, III, da CF/88 confere aos sindicatos legitimidade extraordinária ampla (substituição processual), independentemente de autorização individual dos integrantes da categoria. Este precedente é de capital importância porque demonstra a transição do modelo individualista para o modelo coletivo: a Constituição de 1988 superou a exigência de representação específica, reconhecendo que a defesa de interesses de massa requer mecanismos processuais próprios, que não se subordinam aos formalismos do processo civil clássico. Linha cronológica dos principais marcos | Ano | Marco Legal | Contribuição para a tutela coletiva | |---|---|---| | 1916 | Código Civil | Consagra o paradigma individualista, sem instrumentos coletivos | | 1965 | Lei da Ação Popular (Lei 4.717/1965) | Cria a ação popular como meio de controle cidadão do patrimônio público e da moralidade | | 1981 | Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) | Reconhece o meio ambiente como bem difuso e institui a responsabilidade objetiva | | 1985 | Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985) | Inaugura o sistema moderno de tutela coletiva, com legitimação institucional e TAC | | 1985 | Lei do Fundo de Defesa de Direitos Difusos (Lei 7.346/1985) | Cria o fundo destinado a receber condenações em ACP e financiar a recomposição dos bens lesados | | 1988 | Constituição Federal | Eleva a tutela coletiva a garantia fundamental e consolida o papel do MP e das associações | | 1990 | Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990) | Sistematiza os conceitos e o processo coletivo, formando o microssistema | Conclusão: o significado da evolução para o intérprete contemporâneo A trajetória das ações coletivas no Brasil revela uma progressiva superação do modelo processual oitocentista, centrado no indivíduo e na reparação pontual, em direção a um sistema vocacionado à proteção de interesses que transcendem a esfera particular. Essa evolução não foi linear nem isenta de tensões, mas resultou em um arcabouço normativo e jurisprudencial que hoje constitui um dos mais avançados do mundo em matéria de tutela coletiva. Para o candidato a concursos públicos, o domínio dessa evolução é instrumental: permite compreender a lógica que subjaz a cada instituto, interpretar corretamente as remissões entre diplomas e, sobretudo, captar a finalidade última do microssistema — assegurar acesso efetivo à Justiça para conflitos que, por sua magnitude, jamais encontrariam resposta adequada no processo individual. Na próxima aula, adentraremos a distinção conceitual entre direitos públicos, privados e transindividuais, explorando as razões pelas quais a tradicional dicotomia do Direito se revela insuficiente diante dos desafios contemporâneos.